发行债券彻底解决可再生能源补贴支付滞后问题

文 | 秦海岩

在补贴政策支持下，我国风电、光伏发电产业规模迅速扩大，技术水平显著提升，成本大幅下降，基本达到平价水平，不仅为我国提早实现节能减排目标，以及全球应对气候变化做出重要贡献，也成为经济增长的新引擎。

然而，可再生能源补贴长期拖欠也成为产业发展的不可承受之重。一方面是资金来源不能满足补贴需求。根据现行政策，可再生能源标杆电价与各地煤电标杆电价之差，由可再生能源电价附加补足。可再生能源电价附加标准历经五次调整，当前的标准为0.019元/千瓦时，远低于实际需求（曾建议上调至0.03元/千瓦时，即可满足全部补贴需求，但未获通过），导致补贴缺口持续加大。另一方面是未能足额征收。2015-2019年的征收率不到85%，每年约有200亿元应收未收资金。各种原因叠加，致使2019年年底的补贴缺口累计超过2600亿元，2020年年底将突破3000亿元。

据财政部数据，2020年可安排的可再生能源电价附加资金预算为923.55亿元。以此为基数，根据社会用电量预计增长幅度5.5%测算未来年度补贴资金收入。同时，对已建成的及平价政策并网节点前有望建成的需要补贴的可再生能源项目进行梳理，并依据相关政策对补贴需求进行保守估算。按支付政策，优先拨付光伏扶贫项目、50kW及以下自然人分布式项目、公共可再生能源独立系统、2019年采取竞价方式确定的光伏项目及领跑者项目所需补贴，其他发电项目，不分年份和批次，统一按照等比例进行拨付。在上述前提下，2031年之前，风电、光伏项目只能拿到补贴总额的15%～20%，项目的电费收入难以支付贷款本息。加上申报、拨付流程繁琐，很多可再生能源企业陷入现金流枯竭的危险境地，部分项目出现了贷款偿还违约现象。一些金融机构因此收紧风电、光伏行业的信贷规模，进一步加剧可再生能源行业的系统性风险。因此，该问题必须在“十四五”之前得到解决。

当下是解决补贴拖欠问题的最佳时机。第一，补贴需求的总盘子基本封口。一是需要补贴的项目数量已经收口。按照规定，2021年1月1日起，新核准的陆上风电项目全面实现平价上网；2022年开始，国家不再补贴新核准的海上风电项目。2021年，光伏也将不再有新增补贴项目。如此，风电、光伏补贴需求的总盘子基本可以收口。二是单个项目补贴资金也采取了收口办法。根据政策要求，依法依规纳入补贴目录的可再生能源发电项目，按国家发展改革委制定电价政策时依据的“合理利用小时数”核定中央财政补贴额度，同时明确总补贴资金额度是“合理利用小时数”乘以年限20年。这样，每年需要的补贴资金和项目全寿命周期内所需的补贴资金额基本确定。第二，疫情后时代的绿色复苏计划提供了契机。为应对新冠肺炎疫情造成的经济衰退，各国纷纷出台经济刺激计划，我国政府也提出规模庞大的财政刺激方案。3月以来，国际机构一直呼吁全球推动绿色低碳复苏。中国作为拉动全球经济增长的主要引擎，已明确表示对推动全球绿色低碳复苏的支持。在这一背景下，社会资金使用成本会大幅降低。

发行“政府支持债券”或“政府支持机构债券”，是解决可再生能源附加资金缺口的可行手段。建议先期发行3000亿元规模，一次性兑付截至2020年年底累计拖欠的全部补贴资金。作为“政府支持机构债券”和绿色属性债券，参考同期国债利率，以及当前资金宽松状况，发行利率有希望低于3%，甚至到2%。债券采取期满偿还的方式。每年只需从可再生能源电价附加资金中拿出60亿～90亿元支付债券利息，剩余资金用以满足当年补贴需求。等到所有项目补贴额度兑付结束，一次性全部偿还债券本金。根据可再生能源电价附加资金的征收办法，考虑到今后全社会用电量的增长，以及实现应收尽收，乐观测算需要20年完成债券的偿还。所以，债券的发行期限可定为20年。由此能解决历史拖欠问题，但未来一段时间，每年的可再生能源电价附加资金，相对补贴需求仍存在缺口。为此，可滚动发行短期债券，如10年期500亿元，则能保证每年足额支付补贴。据测算，到2041年也可完成债券的还本付息。

国网公司最具备作为发债主体的能力。一是国网公司具备雄厚的实力和良好的社会信用，加上政府支持作背书，有利于支撑较大的债券发行规模，并做到低成本融资。二是国网公司具备债券资金使用的便利性和技术手段。国网公司是可再生能源电力收购和电价结算、电费收取的主体。可再生能源补贴也是从财政划拨国网公司后，由其支付给发电企业。国网公司开发的“新能源云”已用于今年的可再生能源发电项目补贴清单申报和复核工作。未来可依托该平台，一站式实现可再生能源电价附加的收取、电费的结算、债券的偿还。三是相关部门今年年初发文规定，电网企业依法依规收购可再生能源发电量，及时兑付电价，收购电价（可再生能源发电上网电价）超出常规能源发电平均上网电价的部分，中央财政按照既定的规则与电网企业进行结算。因此，国网公司有责任担负起发债工作。

用市场化金融手段，发行“政府支持机构债券”，既不为国家带来额外负担，又可以救活一个战略性新兴产业和众多企业，留住数百万个就业岗位；既维护了政府信用，又可带动经济增长，实现绿色复苏，可谓一举多得！