习近平关于国家监察体制改革的重要论述及其时代价值

吕永祥

(武汉大学 党内法规研究中心， 湖北 武汉 430072)

党的十九届四中全会强调，“突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度”[1]，国家监察体制改革作为一项事关全局的重大政治改革，对于进一步完善中国特色社会主义制度体系具有重大意义。党的十八届三中全会以来，习近平总书记先后在党的十八届六中全会等一系列重要会议上，“深刻阐述了深化国家监察体制改革的重大意义、根本目的、总体目标和主要任务，形成了科学完备的思想体系”[2]。《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》)第一章第2条规定，国家监察工作要“以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导”，习近平关于国家监察体制改革的重要论述作为习近平新时代中国特色社会主义思想在国家监察体制改革领域的具体运用，在习近平新时代中国特色社会主义思想中具有重要的地位，这与国家监察体制改革作为一项事关全局的重大政治改革的定位相一致。令人遗憾的是，虽然目前学术界围绕着国家监察体制改革这一研究领域取得日益丰硕的研究成果，但是对习近平关于国家监察体制改革的重要论述的研究却较为薄弱，这与其对国家监察工作的指导作用是不相称的。基于此，文章将研究对象确定为习近平关于国家监察体制改革的重要论述，按照“改革缘由—改革目标—改革的后续任务”的逻辑思路全方位呈现习近平关于国家监察体制改革的重要论述的主干内容，在比较视野中深入探究习近平关于国家监察体制改革的重要论述的时代价值，以期为继续深化国家监察体制改革研究提供一个重要的研究议题。

一、文献综述与问题提出

从研究议题的重要性来看，习近平关于国家监察体制改革的重要论述描绘了国家监察体制改革的“设计蓝图”和“行动纲领”，具有重要的研究价值。国家监察体制改革启动以来，“习近平总书记始终高度重视、亲自谋划、亲自推动，强调重大意义，明确根本目的，指示重要任务，提出路径要求，保证了改革高起点全局推进”[3]。理论是实践的先导，习近平总书记关于国家监察体制改革的重要论述作为中国特色社会主义监察理论的最新成果，对监察委员会制度的创制与定型产生深远的影响。基于此，学术界要深刻理解国家监察体制改革的实践逻辑，就需要深入揭示习近平关于国家监察体制改革的重要论述背后的思想逻辑。由此来看，习近平关于国家监察体制改革的重要论述应当成为国家监察体制改革研究领域一个独立而重要的研究议题。

从研究现状来看，目前学术界对习近平关于国家监察体制改革的重要论述的理论研究较为薄弱，以习近平和国家监察体制改革作为两个具有并含关系的主题词在中国知网数据库(CNKI)进行文献检索，仅可以检索到寥寥数篇文献，为数不多的现有研究成果呈现出以下两个方面的特点：

首先，一些学者将习近平关于国家监察体制改革的一部分重要论述纳入习近平关于法治反腐的重要论述[4]、习近平法治思想[5]等研究议题之中，并未将习近平关于国家监察体制改革的重要论述作为一个独立而重要的研究议题。这些文献在研究内容上只是零散地涉及到习近平关于国家监察体制改革的实践需要与现实意义、纪法衔接与留置法治化等议题的一小部分重要论述，并没有完整地阐释习近平关于国家监察体制改革的重要论述的主要内容及其内在逻辑，呈现出碎片化的特征。

其次，还有一些学者分别以在新的起点上深化国家监察体制改革[6]、习近平新时代监察思想论析[7]、习近平关于深化国家监察体制改革重要论述的内在逻辑体系[8]为主题，尝试性地对习近平关于国家监察体制改革的重要论述进行专门的理论阐释。但是需要指出的是，这些文献在研究资料的完整性与丰富性、逻辑性与体系化等方面有待进一步提升，对习近平关于国家监察体制改革的重要论述及其时代价值仍缺乏全面系统的学理阐释。

目前学术界关于习近平国家监察体制改革重要论述的理论研究不乏真知灼见，为深入研究习近平关于国家监察体制改革的重要论述及其时代价值奠定了一定的研究基础。然而，现有研究成果在研究对象的深入性、研究资料的完整性等方面仍然存在着可以进一步提升的研究空间。一方面，从研究对象的深入性来看，现有研究成果主要将研究对象定位为习近平关于国家监察体制改革的重要论述，并未对上述重要论述背后隐含的深刻的思想逻辑进行深入的挖掘和阐释，不足以深入阐明习近平关于国家监察体制改革的一系列重大论断的逻辑体系与思想意涵。另一方面，从研究资料的完整性来看，现有研究成果主要借鉴和参考的是党的十八届六中全会召开以来的一部分官方文献，其内容只涉及到习近平总书记关于国家监察体制改革的一部分重要论述，在研究内容上呈现出碎片化的特征。实际上，习近平总书记对国家监察体制改革的谋篇布局最早开始于党的十八届三中全会，对党的十八届三中全会至党的十八届 六中全会之间习近平总书记关于反腐败体制机制改革的重要论述进行深入的挖掘，有助于准确揭示国家监察体制改革的实践需要和逻辑起点。

有鉴于此，为提升研究对象的深入性和研究资料的完整性，文章将习近平总书记关于国家监察体制改革的重要论述及其时代价值作为专门的研究对象，以党的十八届三中全会以来官方报刊和出版社出版的文本材料作为研究资料，采取文本分析和文献分析方法，力求揭示习近平关于国家监察体制改革的重要论述的内在逻辑与时代价值。一方面，从研究议题的深入性来看，内在的思想通常比外在的文本表现形式蕴含着更为深邃的逻辑体系，文章将习近平关于国家监察体制改革的重要论述作为专门的研究对象，就是要力求深入阐释习近平总书记系统设计国家监察体制改革方案背后的深层思想逻辑。另一方面，从研究资料的完整性来看，文本是思想的外在表现形式，党的十八届三中全会以来《人民日报》《求是》《中国纪检监察》《中国纪检监察报》等报刊公开发表的一系列专题文章和人民出版社、外文出版社出版发行的官方权威著作，准确、详细、完整地记载了习近平关于国家监察体制改革的一系列重要论述，为文章提供了权威、翔实的研究资料。

二、习近平关于国家监察体制改革的重要论述

习近平关于国家监察体制改革的重要论述内涵丰富、逻辑严密，与国家监察体制改革的不同运行阶段同频共振。该论述沿着“改革缘由—改革目标—改革后续任务”的逻辑思路依次展开，主要立足于回答“为什么要开展国家监察体制改革”“国家监察体制改革致力于实现哪些现实目标”和“继续深化国家监察体制改革有哪些主要任务”三个重要问题。上述问题之间呈现出一种时间和逻辑上的递进关系，不仅在逻辑上符合人们对国家监察体制改革由浅入深的认识规律，而且在内容上形成一个内涵丰富、逻辑严密、体系完备的国家监察体制改革思想体系。

(一)弥补原纪检监察反腐败体系的缺陷：国家监察体制改革的实践需要

明确国家监察体制改革的实践需要，需要以原纪检监察反腐败体系为参照系，从原纪检监察反腐败体系存在的现实困境出发，系统回答“为什么要开展国家监察体制改革”这一重大问题。中国共产党长期执政面临的一个严峻挑战是权力腐败问题，习近平总书记从政权兴衰的高度强调开展反腐败斗争的重要性，指出“坚决反对腐败，防止党在长期执政条件下腐化变质，是我们必须抓好的重大政治任务”[9]。国家监察体制改革之前，原反腐败体系在取得一定成效的同时，也存在着“反腐败机构职能分散、形不成合力，有些案件难以坚决查办，腐败案件频发却责任追究不够”[10]83等问题。“改革是由问题倒逼而产生”[11]，弥补原纪检监察反腐败体系的上述结构与功能缺陷，构成实施国家监察体制改革的实践需要。

1. 通过机构整合弥补原纪检监察反腐败体系的结构缺陷

针对上述问题，习近平总书记强调：“要以深化改革推进党风廉政建设和反腐败斗争，改革党的纪律检查体制，完善反腐败体制机制。”[10]395与以往纪检监察领域的局部性改革更侧重于对领导体制、内部组织结构设置等具体环节进行微调不同，习近平总书记强调反腐败领域的改革“必须更加注重改革的系统性、整体性、协同性”[12]。习近平总书记将全面深化改革的系统思维运用到反腐败领域，强调“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导，扩大监察范围，整合监察力量”[13]，这就体现出习近平总书记对不同的反腐败机构进行机构整合并将其置于中国共产党的集中统一领导之下的改革思路。国家监察体制改革将原纪检监察反腐败体系中的行政监察部门、预防腐败局等多个反腐败机构整合到新创制的监察委员会之中，“显著提升反腐败体系的集中统一性”[14]，有效解决了原纪检监察反腐败体系存在的多元分散等结构问题。

2. 通过职能整合弥补原纪检监察反腐败体系的功能缺陷

拥有集中充分的反腐败职能，是反腐败机构有效运行的一个必要条件。国家监察体制改革之前，中国的反腐败职能分散在行政系统、司法系统、党的纪检系统等组织系统之中。反腐败职能的分散配置带来了协调成本升高、责任划分清晰度降低等问题。对此，习近平总书记高度强调建立一个承担预防腐败和惩治腐败职能的综合性国家反腐败机构的重要性。秉持此种反腐败体制机制改革思路，全国人大常委会发布“将试点地区人民政府的监察厅(局)、预防腐败局及人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等部门的相关职能整合至监察委员会”[15]的改革方案。从具体的改革路径来看，国家监察体制改革将原行政监察部门、检察院的职务犯罪预防部门、反贪反渎部门等机构的监督检查职能、廉政教育职能、监察建议职能整合至监察委员会之中，通过反腐败职能的有效整合为监察委员会有效预防和惩治腐败提供坚实的支撑。

(二)塑造新型国家监察体系：国家监察体制改革的现实目标

1. 构建党统一领导、集中统一和权威高效的监察体系

坚持党的领导，是中国反腐败工作的一项基本原则。国家监察体制改革之前，原纪检监察反腐败体系存在的反腐败机构多元分散、协调困难等问题造成了党的领导对象的多元化和分散化，容易弱化中国共产党对反腐败工作的集中统一领导。鉴于此，习近平总书记在十八届中央纪委六次全会上强调，“要坚持党对党风廉政建设和反腐败工作的统一领导”[16]。《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》指出，“深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”[17]，这就在官方文件中将加强党的统一领导纳入国家监察体制改革的目标体系之中。基于此，习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上系统阐释了国家监察体制改革的目标体系，即“建立党统一领导的反腐败工作机构，建立集中统一、权威高效的监察体系”[18]。在该表述中，建立党统一领导的反腐败工作机构与建立集中统一、权威高效的监察体系这两个国家监察体制改革的子目标之前是相互支撑和相互促进的关系，坚持党的领导是构建集中统一、权威高效的监察体系的政治前提和坚强保障，而提升监察体系的集中统一性的首要目标正是加强中国共产党对反腐败工作的统一领导。基于此，可以将习近平总书记设计的国家监察体制改的目标体系完整表述为建立党统一领导、集中统一和权威高效的监察体系。

2. 对所有行使公权力的公职人员进行国家监察全覆盖

权力监督范围的大小，是影响权力监督体系闭合性的一个重要因素。国家监察体制改革之前，行政监察部门的监察监督定位为行政机关的内部监督，行政机关以外的公职人员都处在其监察范围之外，存在较大的监察盲区。为消除上述监察盲区，将所有权力行使主体纳入权力监督网络之中，习近平总书记在党的十九大上将“实现对所有行使公权力的公职人员监察全覆盖”[19]定位为深化国家监察体制改革的一项重要目标。实现从监察对象的局部性覆盖向全方位覆盖的转变，是国家监察体制改革的应有之义。作为对国家监察体制改革成果的法律确认，《监察法》吸收了监察全覆盖的改革思路，在第十五条监察范围条款中将监察对象横向覆盖到各类行使公权力的机关之中，纵向下沉到社区等最基层治理单位，实现国家监察的“横向到边，纵向到底”[20]。

(三)保障监察权的廉洁性与有效性：继续深化国家监察体制改革的主要任务

国家监察体制改革目前正处于继续深化的阶段，监察委员会监察权的形塑与完善是其核心议题。监察委员会行使监察权具有两面性，权力资源过分集中容易增加监察权被滥用的风险，权力资源不足又无法保障监察监督的有效性。有鉴于此，廉洁性和有效性是监察委员会行使监察权需要同时兼顾的两个标准。基于此，习近平总书记将规范和正确行使国家监察权与提升对公权力和公职人员的监督有效性作为继续深化国家监察体制改革的两项主要任务。

1. 规范和正确行使国家监察权

“纪检监察机关同时扮演着监督主体和监督对象两种政治角色，既要赋予它充分的反腐败职权，又要防止它滥用权力。”[21]基于此，保障监察委员会行使监察权的廉洁性与有效性同等重要。为防止反腐败权力被滥用，习近平总书记强调，“纪检监察机关要防止‘灯下黑’”[22]。与一般性的职权滥用问题相比，监察委员会滥用监察权对政治风气和群众信任感的危害通常更为严重。针对国家监察体制改革之后纪检监察机关时有发生的腐败问题，习近平总书记强调，监察委员会要“规范和正确行使国家监察权”[23]，有效解决谁来监督监督者这一重要问题。

从实践路径的角度看，建立健全监察委员会的内部监督与制约机制以及监察机关监督执法工作规定，是保障监察委员会规范和正确行使国家监察权的重要举措。首先，从建立健全内部监督与制约机制来看，习近平总书记强调，纪检监察机关“要强化自我监督，在内部形成相互制约的机制，把权力关进制度的笼子”[24]。该重要论述阐明了通过健全内部监督与制约机制保障监察委员会规范和正确行使国家监察权的基本思路。《监察法》第36条要求国家监察机关“建立问题线索处置、调查、审理各部门相互协调、相互制约的工作机制”，这就以国家法律的形式对监察委员会健全内部监督与制约机制提出规范性要求。其次，从加强制度监督和程序监督的角度看，习近平总书记强调，要“完善各项工作规则，整合规范纪检监察工作流程”[23]。目前中共中央已经先后制定了《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察机关监督执法工作规定》等监察制度规范，从制度和程序等方面构建起国家监察机关依法行使监察权的监督与制约机制，为监察委员会规范和正确行使国家监察权提供了制度保障和程序保障。

2. 提升监察委员会对公权力和公职人员的监督有效性

权力监督具有“量”和“质”两个维度，前者指向监督的范围及其大小，后者指向监督对象被纳入监督范围之后是否能受到切实有效的监督[25]。《监察法》将国家监察机关的六类监察对象确定下来，国家监察全覆盖的目标初步实现。然而，监察范围的扩大并非自然而然地带来监察委员会对监察对象的有效监督，有少数纪检监察干部甚至以监察全覆盖为借口刻意回避对“关键少数”的监督[26]。针对该问题，习近平总书记强调，“深化国家监察体制改革的初心，就是要把增强对公权力和公职人员的监督全覆盖、有效性作为着力点”[23]，该重要论述就将提升权力监督的有效性确立为与监督全覆盖相并列的一项国家监察体制改革重要目标。党的十九届四中全会提出“增强权力监督严肃性、协同性与有效性”[1]，对提升权力监督有效性提出更高的要求。

从实践路径的角度看，实现各种监督方式的有效贯通，是提升监察委员会对公职人员和公权力的监督有效性的重要举措。从系统论的各构成要素相互协调原理来看，党和国家监督体系是否能够形成监督合力，在很大程度上取决于各类监督主体和监督方式的贯通与衔接情况。党的十九大报告将“健全党和国家监督体系”作为深化国家监察体制改革的一项重要任务，提出将党内监督、国家机关监督同其他监督形式贯通起来的任务要求[19]。2018年12月，习近平总书记进一步强调，“推进纪律监督、监察监督、派驻监督、巡视监督协调衔接，推动党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有效贯通”[23]。该重要论述进一步拓展了中国构建多元监督主体协同监督机制的主体和范围，从在国家监督范畴内构建“四个全覆盖”监督格局和在权力监督体系中构建多监督主体协同监督机制两个维度为发挥党和国家监督体系的监督合力指明基本方向。

三、习近平关于国家监察体制改革重要论述的时代价值

习近平关于国家监察体制改革的重要论述作为习近平新时代中国特色社会主义思想在国家监察领域的具体运用，代表着新时代中国共产党对国家监察制度不断深化的认识水平，其时代价值体现在理论和实践两个方面。一方面，从理论价值来看，习近平关于国家监察体制改革的重要论述代表着马克思主义监察理论中国化的最新成果，是结合新时代的具体国情从政体优化维度对历届党和国家领导人的行政监察思想的重大发展与创新；另一方面，从实践价值来看，习近平关于国家监察体制改革的重要论述指导中国构建起具鲜明特色和独特优势的国家监察制度，为全世界范围内长期执政的政党解决权力监督难题贡献中国方案。

(一)代表马克思主义监察理论中国化的最新成果

马克思主义监察理论是一个既继承优秀传统又不断发展创新的开放性理论体系，是马克思主义政党在不同的时代背景和具体国情下对权力监督问题的理论回应。习近平总书记关于国家监察体制改革的重要论述是习近平总书记将马克思主义基本监察原理与中国特色社会主义新时代的具体国情和时代特征相结合的产物，代表了马克思主义监察理论中国化的最新成果。习近平总书记既从加强专门监察机构建设、将党内监督与国家监察有机结合起来、在监察范围上抓住“关键少数”等方面继承马克思主义经典作家和党的十八大以前中国历届党和国家领导人的优秀的监察思想，又结合中国特色社会主义新时代的具体国情和时代特征对行政监察理论进行了发展和创新。

党的十八大以前，历届党和国家领导人关于监察制度的一系列重要论述大都是在人民代表大会之下的“一府两院”这一国家权力格局的限定下形成和展开的。受此影响，党的十八大以前历届党和国家领导人为解决对公权力的监督难题，往往侧重实施行政管理体制改革、纪律检查体制改革等局部改革。局部性改革的改革模式难以适应腐败问题与社会问题、经济问题相互交织的社会现实。对权力腐败的消极后果的理论研究表明，权力腐败不仅会削弱人民共享改革发展收益的获得感，而且会带来“公平分配原则的扭曲、国家公共资源的浪费、滋长普遍的离心力与愤世嫉俗情绪和导致政权不稳定等严重危害”[27]。由此来看，社会不公、利益集团固化等现实问题与公权力腐败问题往往是复杂交织在一起的。为系统解决这些相互交织的复杂问题，习近平总书记将全面深化改革的系统思维运用于国家监察体制改革之中，对国家监察体制重新进行顶层设计与重大调整。习近平总书记更注重国家监察体制改革的全面性、系统性和联动性，通过对人民代表大会制度这一政体的改革以及纪检监察体制改革、党和国家机构改革等多项改革之间的联动，来提升权力监督的系统效果。国家监察体制改革启动以来，在以习近平总书记为核心的党中央的顶层设计之下，中国逐渐构建起一个具有中国特色的新型国家监察体制，将国家监察机关提升到与“一府两院”平行的地位，并将中国共产党机关、立法机关等机构中所有行使公权力的公职人员纳入到监察范围之中，解决了原行政监察制度存在的监察机关地位较低、监察对象存在盲区等问题，从政体优化的高度以及监察主体、监察对象、监察手段等多个维度实现对以前行政监察理论和行政监察制度的发展和创新。

(二)为全世界政党解决权力监督难题贡献中国方案

从政党政治的角度看，公共权力具有自我扩张性，世界各国执政党面临的共同问题是，在执掌国家政权的同时防止公共权力被滥用。基于防止权力滥用的共同需要，世界上很多国家和地区都设置了自己的监察制度。中西方监察制度的差异，意味着两者应对权力滥用的方案是不同的。议会监察专员制度作为西方监察制度的一种主要类型，起源于瑞典，后被数十个国家和地区所沿用。与所谓西方自由民主国家实行的竞争性选举制度和多党轮流执政政治不同，在中国共产党长期执政并对国家政权实施全面领导的现实国情下，中国共产党面临的防止权力滥用的任务更为艰巨，通过构建适合国情的监察制度来加强对公共权力的监督在中国具有更为重要的现实意义。在习近平总书记关于国家监察体制改革重要论述的指导下，中国通过开展国家监察体制逐步构建起具有中国特色的监察委员会制度。通过对监察委员会制度与西方议会监察专员制度进行比较分析可以发现，中国所构建的监察委员会制度在开展权力监督时具有以下两个方面的特色与优势，为全世政党解决权力监督难题贡献了一个具有独特优势的中国方案。

第一，从政党监督与公权力监督之间的融合性来看，在以瑞典、丹麦为代表的西方自由民主国家，执政党大多没有建立专门的党内纪律检查机关，更谈不上政党纪律检查机关与国家权力监督机构之间的融合问题。与之不同的是，在中国的党政二元政治权力格局中，中国共产党机关对国家机关具有高度的嵌入性，党政机关合署办公是中国国家治理方式的一大特色。纪检监察机关合署办公是中国监察制度的一大特色与优势，它整合党和政府原本分散的反腐败资源，降低各反腐败机构之间的沟通与协调成本，构建起集中统一、权威有效的国家监察体系，借助中国共产党的领导权威加强了对行使公权力的国家公职人员的权力监督。

第二，从监察权在整个政治权力格局中的地位来看，在以丹麦、瑞典为代表的西方自由民主国家，三权分立是最基本的政治权力格局，“议会监察专员所掌握的监察权仅仅是三权分立与制衡的政治权力格局中一种辅助性和补充性权力”[28]，并非独立意义的“第四种权力”。与之不同的是，在中国以习近平 国家监察体制改革重要论述为指导所构建的监察委员会制度中，监察委员会是与“一府两院”平行的国家监察机关，监察权成为一种与行政权和司法权并列的新型国家权力。监察委员会及其监察权享有的崇高的法律和政治地位，是西方国家的议会监察专员所不能比拟的。中西方国家监察机关在国家权力格局中的不同地位，会对两者的监察权的运行效果产生一定的影响。在实施议会监察专员制度的西方自由民主国家，议会监察专员仅仅是议会的代理机构，它对行政机关及其工作人员提出的监察建议往往缺乏法律强制力，这使得议会监察专员如同“电视机上的音量开关”，只能对政府的行为“微调”而不是真正控制[29]。议会监察专员对行政机关及其工作人员提出的监察建议在多大程度上得以贯彻执行，在很大程度上依赖于议会、新闻媒体等多元权力监督主体的配合效果，这导致监察权的运行效果在民主化水平不高的国家和地区容易具有一定的不确定性。与之相比，在中国监察委员会是与“一府两院”平行的国家监察机关，这就改变了监察权从属于行政权的尴尬局面，大大提高了监察权在整个政治权力格局中的地位。国家监察机关及其监察权的地位的提升，使得它不仅能够对管辖范围内的所有行使公权力的公职人员依法采取冻结、查封、扣押、留置等一系列强制措施，而且它对各监察对象所在单位提出的监察建议还具有法律约束力，这就大大提高了国家监察权的权威性和有效性。