历史制度主义视角下我国腐败治理体制变迁研究

荣 震 柏维春

（东北师范大学政法学院，吉林长春130117）

腐败是国家社稷之灾难、民众利益之公敌。正因如此，反腐话题历久弥新，腐败治理“常抓常新”。有效的腐败治理有赖于合理的体制，深入剖析改革开放以来我国腐败治理体制的演进过程和变迁逻辑，有助于腐败治理体制不断创新与完善，进而推动腐败治理向纵深发展。本文选取历史制度主义视角和方法，从腐败治理外部压力动因、国家治理现代化内生动因、行动主体/执政精英的推动以及腐败治理理念变迁四个维度，分析改革开放以来我国腐败治理体制的变迁逻辑。

一、历史制度主义对腐败治理体制变迁分析的指导价值

学术研究中，理论工具的选择必须与研究对象契合。以历史制度主义为腐败治理体制变迁分析框架构建的理论基础，有必要对二者的契合性进行阐释。

（一）历史制度主义及其分析框架

历史制度主义是新制度主义的重要流派，自产生后逐渐在制度和政策的变迁分析中占据重要地位，主要关注制度在社会变迁中的形成、维系历程，制度与个体互动等问题〔1〕。历史制度主义致力于将制度演变与历史进程相结合，探求制度安排与政策变化的历时性概貌。

斯坦默等人（Steinmo）认为：“历史制度主义代表了一种企图，即阐明斗争是如何受到制度背景制约和塑造的”〔2〕。历史制度主要是通过对一定时期内历史事件发生的轨迹及其对当下制度状态的影响，从宏观、中观和微观三层视角解读制度变迁的影响因素〔3〕。历史制度主义范式下的历史是一种动态的过程。一般而言，历史制度主义对制度变迁影响因素的解读主要有三个基本进路：一是“探寻制度背后根据普遍意义是基本因素”，即探求制度所处更广泛的制度环境的影响；二是动力机制分析，通过分析制度场域内不同制度行动者之间的权力博弈导致的权力非对称性，揭示制度变迁的内在动力；三是强调过程追踪，认为制度变迁中存在路径依赖，正如奥尔森（Olsen J P）和马奇（March J G.）所述：“假如制度的设定是为了保护特定的群体利益，那么在回报率递增机制作用下，制度就形成了自我强化的路径选择”〔4〕。

（二）历史制度主义对腐败治理体制变迁分析具有显著的适用性

历史制度范式的重要特征，是分析视角广泛，既可以从宏观视角探寻制度的本质、制度变迁总体脉络，也可以从微观层次对具体制度进行精确的描述，还可以从中观视角分析不同制度间的联结、关系特征，以及行动者与制度、制度与宏观背景因素的相互作用。正因为历史制度主义范式分析视角的广泛性，使其具有较强理论解释力，因而分析对象逐渐从最开始的经济制度、市场制度扩展到几乎所有制度分析领域。

腐败治理体制是一种介于宏观制度与腐败治理微观规则之间的中观制度，对腐败治理体制变迁的研究，正是探寻这个中观制度在形成发展过程中与宏观背景因素的关系，以及多元行动者在体制形成与发展中的作用。历史制度主义学派十分强调对制度形成、维系和变迁的研究，这也使得制度分析理论中的制度变迁理论逐渐成熟发展。而本文所探寻的是改革开放以来我国腐败治理体制产生与发展的动态变化进程，考察影响腐败治理体制变迁的因素、内在逻辑与规律等，这都与历史制度分析范式的研究内容十分契合。

二、改革开放以来我国腐败治理体制的演变脉络

历史制度主义认为，制度的发展、维系与变迁是渐进的动态过程。以历史分期方式探寻制度在历史进程中的“量变”与“质变”，可以探究制度的变迁关键点位〔5〕。在历史制度主义分析范式中，“关键点位是与路径依赖相伴而生的，可视为是制度发展历程中的转折点、关键时刻或者是冲突爆发点”〔6〕。关键节点对于制度的发展和变迁具有至关重要的作用。参考已有研究，本文认为，党的十一届三中全会、党的第十四次代表大会、党的十六次代表大会、党的十八次代表大会，是我国腐败治理体制变迁的四个关键节点，因此，可将1978-1992 年、1992-2002、2002-2012、2012 年至今，划分为腐败治理体制变迁的四个阶段。

（一）腐败治理体制恢复重建时期（1978—1992）

在历史制度主义研究范式下，确定制度的形成起点至关重要，因为制度的初始选择决定着制度未来的发展路径〔7〕。1978 年党的十一届三中全会是党和国家历史的重要转折点，是当代中国政治经济的重要分水岭，也是腐败治理体制变迁过程中的重要节点，经历断裂—重建后的腐败治理体制开始新的探索，所以改革开放到1992 年是腐败治理体制恢复重建时期，也是腐败治理体制变迁的起点。这一时期，随着经济体制改革和社会转型，一些官员利用手中的权力获取经济利益的权力寻租现象开始出现，整体表现为满足私利的物质形态腐败到官员经商的货币形态腐败。前者主要表现为行业、部门的以权谋私和公款消费行为，后者表现为“双轨并行”下的生产资料、金融证券等生产要素市场领域的“官商”“官倒”等腐败现象。①何增科教授曾对20 世纪80 年代至90 年代初的腐败滋生蔓延情况做过较为详细的梳理分析。参见何增科：《反腐新路：转型期中国腐败问题研究》，北京：中央编译出版社2002 年版，第3- 5 页。

为遏制渐趋严重的腐败现象，邓小平提出了“两手抓”，即“一手抓改革开放，一手抓惩治腐败”的腐败治理策略。为此，党和国家开始着手恢复重建腐败治理体制。1979 年3 月9 日和4 月25 日，中央纪律检查委员会和组织部两次联合发出通知，决定在省和县各级党的委员会设立纪律检查委员会，1983 年9 月15 日成立中华人民共和国审计署，1987 年6 月恢复重建国家监察部。在此基础上，理顺腐败治理体制内各机构职责与机构之间的关系形态，并通过颁布《关于党内政治生活的若干准则》《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》《关于惩治贪污罪贿赂罪的补充规定》等腐败治理的具体制度规范。

（二）腐败治理体制的适应性变革时期（1992—2002）

1992 年是我国经济政治社会生活的重要节点，同样也是腐败治理体制变迁中的关键节点。党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制的改革目标，社会各领域都迈入了新一轮的变革与发展，在推进社会主义市场经济过程中，我国法治建设、政治文明也随之不断进步，腐败治理体制也不断改革以适应新的腐败治理需求。纵观历史，这一时期是腐败的第二个高发期，经济体制转换过程中存在的体制“空挡”和权力制约机制运转不畅，导致公职人员在面对自身追求利益空间扩大、相应约束不足的情况下，腐败现象和不廉洁行为迅速增多，且腐败多发于资金密集型领域，腐败形式呈现多样化。

针对这一时期的腐败形态，腐败治理体制进行了适应性改革。以江泽民为核心的党中央领导集体，以从严治党为腐败治理的重心，强调对领导干部要严格要求、严格教育、加强防范、加强党性锻炼、加强思想政治修养。这一时期，腐败治理体制变化主要表现为纪律检查机关与监察机关合署办公和成立专门的巡视机构。1993 年2 月，中央纪委、监察部合署办公，实行一套工作机构、两个机关名称，履行党的纪律检查和政府行政监察两种职能。1996 年1 月，中纪委第六次全会作出“中央纪律检查委员会根据工作需要，选派部级干部到地方和部门巡视”的部署，并对机构改革后的职责关系进行了调整，合署后的中央纪委履行党的纪律检查和行政监察两项职能。同时，中央和中央纪委先后颁布了《中国共产党纪律处分条例（试行）》等党内法规制度，具体落实腐败治理。

（三）腐败治理体制的深化改革时期（2002—2012）

以党的十六大为标志，中国开始进入全面建设小康社会新的历史时期。这一时期，腐败形势呈现新的特征，表现为从经济领域向人事领域渗透，从争夺经济利益向争夺政治权力利益方向发展，从行政部门向司法纪检监察领域渗透。为应对日益严峻的腐败蔓延趋势，腐败治理体制进入深化改革阶段。表现在巡视机构和巡视制度逐渐完善。2003 年，中纪委、中组部正式组建专门的巡视工作机构，共设立11 个巡视组，其中包括地方巡视组5 个、金融巡视组1 个、企业巡视组3 个和国家机关巡视组2 个，这是第一次将原先的临时巡视改为专门巡视。2003 年至2004 年，各省（自治区、直辖市）和新疆生产建设兵团党委也先后组建了121 个党委巡视组和32 个巡视工作办公室。在机构改革基础上，明确了机构职能关系，确定纪检监察机关对派驻机构实行统一管理，加强对派驻部门领导班子及其成员的监督。此外，颁布和完善了系列党内重要法规条例，如2003 年底颁布中国共产党有史以来第一部系统规范的党内监督工作基本法规《中国共产党党内监督条例（试行）》。

（四）腐败治理体制的全面协同改革时期（2012 至今）

进入新时代，腐败形势依然严峻，正如习近平在十八届中央纪委二次全会上指出的：“一些领域消极腐败现象仍然易发多发，一些重大违纪违法案件影响恶劣”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以猛药去疴、重典治乱的决心，以刮骨疗毒、壮士割腕的勇气，坚持“老虎”“苍蝇”一起打，着力解决管党治党失之于宽、失之于松、失之于软的问题。以2012 年12 月4 日《十八届中央政治局关于改进工作作风密切联系群众的八项规定》的出台为标志，中国的反腐败斗争迈向了一个新的高度，体现了鲜明的时代特点，实现了中国腐败治理的巨大变革，腐败治理体制也进入全面协同改革时期。经历近40 年的建设与改革，腐败治理组织体系的基本框架已经形成。新时代腐败治理组织体系建设主要是全面协同改革，理顺各个腐败治理机构之间的关系，改进腐败治理体制的框架，以党内纪律检查体制为组织保障，推进反腐倡廉建设有序进行，进而提升腐败治理组织体系的整体效能。其主要协同改革举措有：党的十八届三中全会通过的《中共中央关于关门深化改革若干重大问题的决定》明确要“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任，制定切实可行的责任追究制度”。2014 年6 月30 日，中央政治局审议通过《党的纪律监察体制改革实施方案》，对落实“党委在党风廉政建设中的主体责任”和“纪委在党风廉政建设中的监督责任”做出更具体的安排。2016 年11 月，中央办公厅印发《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点方案》，确定了监察体制改革思路。2018 年3 月17 日，第十三届全国人民代表大会第一次会议审议通过了国务院机构改革方案，将中华人民共和国监察部并入新组建的国家监察委员会，中华人民共和国国家预防腐败局并入国家监察委员会。十八大以来，我国腐败治理制度体系基本框架已初步形成，各项机制体制逐步完善，反腐倡廉建设突出强调制度反腐。不断健全和完善现有的制约和监督机制，发起了一系列富有成效的探索和创新，如创新巡视制度，严密党内法规制度体系建设，完善和强化党的组织生活制度等。

三、改革开放以来我国腐败治理体制的变迁逻辑

制度变迁是历史制度主义研究的核心内容之一，历史制度主义主张从动态观点探讨制度变迁的原因及结果。改革开放以来我国腐败治理体制变迁有其发展的深层结构、动力机制，也有路径依赖带来的发展困境。

（一）腐败治理体制变迁的深层结构分析

腐败治理涉及政府、社会、企业、公众等多元主体利益的政治生态系统，而腐败治理体制是不同治理主体相互协调的结果呈现，深受经济体制改革、政治体制发展等深层结构因素的影响。

1.经济体制改革与腐败治理体制变迁

腐败治理是市场经济的基本诉求。随着改革开放的推进，我国社会主义市场经济体制不断成熟，这不仅要求市场主体的行为规范，也需要作为市场秩序监管者的政府行为更加规范。市场经济体制的不断完善对腐败治理提出了更高的要求。新时期中国共产党反腐意识的觉醒和腐败治理的起步，是与改革开放后市场经济的逐步发展同时进行的，这意味着随着社会主义市场经济体制的建立和完善，腐败治理面临的经济条件也在发生深刻变化。换言之，市场经济对于中国腐败治理的影响是全方位的，从根本上改变了腐败治理的经济基础，凸显了传统腐败治理思路和目标取向不完全适应转型后经济体制发展需求。但从总体上看，不断变迁的腐败治理体制在保障市场经济建设和在市场体系中的功能发挥情况尚能达到基本水准，而几乎所有人都认同，市场经济条件下腐败治理只能坚持和加强而绝对不能有丝毫的削弱。同时，随着市场体制不断完善，腐败治理体制在市场经济体制运作过程中的地位和作用正在发生着深刻的结构性变化，对市场经济的政治保证作用面临着一些新的体制障碍和操作难题，这要求腐败治理体制必须适应新形势和新任务，不断探索市场条件下的新内容、新方式和新途径。可以说，经济体制改革从根本上推动着腐败治理体制的变迁。

2.行政体制改革与腐败治理体制变迁

经济转型国家的腐败根源一般是深受计划经济体制遗留下来的全能政府对经济活动的全面管制的影响〔8〕。改革开放以来，我国行政体制改革的大背景牵引着腐败治理体制发生变迁。

一方面，主导行政体制改革发展的根源是政治发展理念的变迁。一般而言，国家建立初期，更关注经济发展问题，致力于解决人们温饱问题。随着经济发展步入正轨，执政精英对政府自身效率、社会公平有了更高的追求，同时，随着物质水平提升，民众民主意识觉醒，对执政党的清廉程度则会有更高的要求，整体上决定了腐败治理力度的强化以及反腐领域的更新，以适应政府更优发展的政治精英追求和政府更加清廉的民众诉求。另一方面，廉政是高效、服务型政府建设的基本前提。历史证明，腐败必然导致社会资源的浪费，即便是显性的高效率也是建立在牺牲多数人的低效率或无效率的基础上进行。在此意义上，改革开放以来我国一直致力于高效、服务型政府建设的行政体制改革目标想要实现，必须首先剔除阻碍其实现的腐败现象，开展有效的腐败治理，更加自觉地推动腐败治理体制变迁，以使其能够适应行政体制改革诉求。

（二）腐败治理体制变迁的动力机制分析

历史制度主义强调制度变迁动力的多样性，认为制度变迁既包括制度外生动力，也包括制度变迁的内生动力〔9〕。

1.腐败治理体制变迁的内生动力：中国共产党的先进性

中国共产党作为执政党，其先进性即执政为民的本质属性，使其成为推动腐败治理体制变迁的内生动力。同时，腐败治理关系到执政党的生死存亡，这必然督促中国共产党自觉、自主推动腐败治理。中国共产党自成立以来，自觉、自主反对腐败从未停歇，随着腐败形势的日益严峻，中国共产党腐败治理力度显著增强。党的十七大报告把着力加强反腐倡廉建设列为执政党建设六个重要方面之一，党的十八大报告进一步指出了腐败治理的重要性，认为这一问题解决不好，会对党造成“致命伤害”，甚至会导致“亡党亡国”〔10〕。正因为如此，中国共产党才始终坚持党要管党、从严治党，旗帜鲜明地推进党风廉政建设和反腐败斗争。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央秉持有腐必反、有贪必肃原则，始终保持反腐的高压态势，依法依纪严惩腐败行为，有效遏制了腐败蔓延势头，对腐败的压倒性态势已经形成。并且通过加强理想信念教育、作风建设和制度建设，使反腐倡廉实践深入推进。党是国家治理的核心领导力量，其自身的建设关乎国家治理成效。中国共产党自上而下推动的腐败治理为中国反腐败注入了前所未有的内生动力。

精英群体在重大事件的关键节点上具有能动作用〔11〕。改革开放以来，中国进入转型时期，随着市场的急速发育和不断成熟，传统的经济社会结构发生了空前变化，计划经济体制被市场经济体制取代，高度单一的社会结构分化为多元社会结构。在转型和变化过程中，计划经济时代构建起来的反腐败体系显然难以适应新的经济社会结构对腐败治理提出的新要求，中国共产党不断调整腐败治理策略，无论是党的十一届三中全会确定改革开放的基本国策、党的十四大确立社会主义市场经济体制，还是步入新世纪、新时代，在社会主义事业发展的每一个关键节点，中国共产党都能够及时依据社会变革进程和腐败形势调整腐败治理体制，增强腐败治理的成效，更好地满足腐败治理需求。

廉洁政府是国家稳定社会发展的前提和保障，也是民众最普遍的要求。尽管不同社会群体对腐败容忍程度不同，但是无论是执政党、政府还是民众都认为最大限度改善中国的廉政情况，保证权力在阳光下运行，是执政党长期执政的保证，这成为我国腐败治理最强有力的内在动力。更为重要的是，中国共产党是一个有着远大政治理想的政党，高度的廉洁是中国共产党的最基本追求。中华人民共和国建立以来，腐败现象从未间断；改革开放以来，随着市场的发育和成熟，传统的经济社会结构发生空前变化，与市场经济相适应的新的腐败治理体系无疑难以在短时期内构建起来并发挥效用，腐败不可避免地成为经济社会结构变迁和失衡的副产品。面对日益严峻的腐败形势，中国共产党必须不断调整腐败治理策略，增强腐败治理的成效。

2.腐败治理体制的外生动力：国家治理现代化的客观需求

腐败治理与国家治理是部分与整体的关系，整体功能的发挥有赖于关键部分的良好运转。在全面深化改革战略中，腐败问题促使国家治理朝着政治体制机制改革的方向迈进，而腐败治理实践则是在现实层面推动着国家治理的完善。比如，在治理路径方面，腐败治理通过加强权力制约与监督，构建反腐败体制机制，为国家治理积累了丰富的经验基础；在效果上，通过查处大量腐败案件，扫清经济发展存在的障碍，为国家治理提供了良好的政治环境。由此，腐败治理是国家治理现代化的内在需求。

腐败治理是国家治理的应有之义。腐败滋生的主要根源是公共权力的异化，即公共权力转变为私有权力。而公共权力的异化则是国家治理不善的结果，从这一意义上讲，腐败治理与国家治理存在紧密关联。在国家治理活动中，公共事务管理离不开权力的推动作用，而权力只有在法治化、制度化轨道内运行时，才能保障自身的公共属性，使治理活动充分体现社会意义，有效维护公共利益。但是公共权力的价值诉求与其工具特性之间始终存在一定的距离，使其既可以为公共目的而服务，也可能为私人利益而滥用。当公共权力缺乏外部的监督与制约时，其异化往往由可能变为现实。因此腐败的产生与法治不健全，无法有效监督、制约权力有关。完善国家治理结构，规范权力运作，实现权力廉洁高效运行，是推动国家治理现代化的一个关键。在此，腐败的发生机理与国家治理路径实现了对接。要从根本上遏制腐败，就需要通过加强法治建设，提升法治能力，推动国家治理现代化，从根本上解决由公共权力异化产生的腐败现象。

腐败与国家治理目标相悖，若想推进国家治理现代化，必须治理腐败。国家治理的目标是要通过现代治理体系的构建与完善以及治理能力提升，促进社会公平，增进公共利益。而腐败则是公共权力私用，显然损害了公共利益，不利于实现社会公平。习近平指出，“腐败是社会毒瘤。如果任凭腐败问题愈演愈烈，最终必然亡党亡国。”〔12〕当前，腐败在国家社会生活的各领域均有表现，对国家治理产生了严重的危害。在经济领域，腐败会扰乱正常的市场秩序，降低资源配置效率，甚至导致财富分配不均和阶层分化；在政治领域，腐败扰乱政治秩序，损害党群关系，动摇党执政的政治基础；此外，腐败亦会破坏社会风气，造成尖锐的社会矛盾，给社会带来危机和冲突。国家治理现代化要求政府、市场和社会之间保持和谐、互动的关系，而腐败严重阻碍国家治理现代化的步伐，所以必须要通过反腐倡廉消除国家生活中的腐败现象。

（三）腐败治理体制变迁的路径依赖分析

历史制度主义认为，路径依赖是一个累积性的因果关系。路径依赖从广泛意义上而言，是指过去的事物制约和影响现在及未来事物发展趋势；从狭义上而言，则表示一种“回报递增”现象，即一旦选择进入某种制度路径，就可能陷入路径锁定，会随着时间的推移不断强化该路径〔13〕。研究表明，腐败治理体制变迁中存在路径依赖现象。

改革开放以来，无论是经济体制改革还是行政体制改革，都是坚持“摸着石头过河”的渐进式改革路径，可以说渐进式改革路径某种程度上是坚持了路径依赖理论，即在维持原有组织体系和法律体系下，保持制度变迁的相对稳定和有效衔接。腐败治理体制作为“下位”制度改革，也必然坚持渐进改革的基本节奏。整体而言，从改革开放初期的权力反腐，到深化改革时期的制度反腐，再到新时代全面协同腐败治理，这种维持稳定前提下循序渐进的腐败治理体制变迁对于促进社会稳定和经济发展具有积极意义。从这层意义而言，路径依赖本身具有正效应。由于腐败治理体制改革是关系到执政党和国家稳定与发展的关键问题之一，因此，在维持稳定的基础上进行改革是一种策略。

但路径依赖客观上带来的稳定与发展等正效应，并不能掩盖其本身所附带的负面效应。一方面，改革开放以来我国腐败治理体制变迁模式是一种自上而下的强制性变迁模式，党委、政府的廉政机构为主要推动力量。这些治理主体既是腐败治理制度的需求者，又是腐败治理制度的供给者，同时还是腐败治理的约束对象〔14〕，这种状况导致腐败治理主体同时又是腐败治理对象，在推动腐败治理体制变革中一旦触及自身利益，即会畏首畏尾，还可能出现规避现象，多重角色的冲突，容易导致腐败治理体制变迁受阻，形成腐败治理体制变迁消极的路径依赖。另一方面，根深蒂固的“官本位”思维、新中国成立以来的运动式腐败治理和权力反腐等体制惯性，仍然对今天的制度反腐和体系反腐具有较大的影响，成为腐败治理体制改革与创新的重要阻滞因素。