我国高校信访工作法治化研究

黄娉婷

(广东轻工职业技术学院创业学院，广东 广州 510300)

从我国高校信访工作发展历程和现实作用来看，信访工作法治化在妥善化解高校发展过程中出现的各类矛盾、推进高校稳步发展等方面发挥着不可替代的重要作用。准确把握我国高校信访工作的发展历程、当前特征和现实意义，一定意义上关系到我国高校的和谐，甚至关系到我国社会的稳定。

一 追本溯源：我国高校信访工作法治化的发展历程

随着社会各界对信访问题的持续关注，学界也对我国信访制度的历史发展脉络进行了广泛研究。从本土叙事的角度看，浦兴祖以“制度—参与”为视角，将信访制度归为人民直接参与的制度性建设。他认为，从1951年6月政务院颁发的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》开始，我国的人民信访制度就已形成，此后按照召开全国信访工作会议的时间逻辑线索，将信访制度的历史变迁划分为四个阶段[1]。应星则主要从“制度—功能”的角度，将信访制度的历史演变划分为三个阶段：一是大众动员型信访(1951—1979)，信访功能多为揭发问题和落实政策；二是拨乱反正型信访(1979—1982)，信访功能主要是平反冤假错案；三是安定团结型信访(1982年至今)，信访功能主要转变为调解和救助[2]。于水等从“语境”的角度入手，将信访划分为“革命—动员”(1927—1978)、“改革—稳定”(改革开放至今)两个主要阶段[3]。笔者认为，我国高校信访制度的演变过程大致可划分为三个阶段：从1949年新中国成立到1978年改革开放伊始；从1979年改革开放正式拉开帷幕到1995年《信访条例》开始实施；1995年《信访条例》开始实施后的全新阶段。

1949年至1978年是我国高校信访工作的初创时期。这一时期信访工作的总基调主要以毛泽东的《必须重视人民来信》、政务院颁布的《关于处理人民来信和来访工作的决定》为基础，逐步确立了建国后我国群众合法利益的表达渠道。由于这一时期的信访工作受到“文化大革命”的影响，整个国家的政治活动几乎陷入无序状态，信访活动受到政治事件的制约较大。每逢政治运动一开始，来信来访猛增，其内容主要是揭发他人的问题；到运动后期及运动结束后相当一段时间里，反映运动中存在的问题或要求落实政策的信访开始增多[4]。在高校信访领域，由于1961年到1966年间国民经济调整，民主气氛随之活跃，信访工作逐渐受到重视，高校信访机构也逐步建立起来，教育部和一些高等教育主管部门陆续设立了专门负责机构。但这一时期高校层面的信访工作机构还没有在全国范围内普遍建立，设立专门信访工作部门的情况仍不多见。同时，也没有明晰的制度和举措以处理高校信访问题。在“文化大革命”的冲击下，我国高教制度体系一度崩溃，高校信访制度在这一阶段发展进程缓慢应当说有着客观的历史背景。

1979年至1995年是中国高校信访工作加速步入法治化轨道的时期。这一阶段先后经历了落实知识分子相关政策、清扫“文化大革命”后遗症以及加强大专院校信访工作力度的历程。同时，社会主义法律体系更加完善，填补了很多领域的法律空白。文化大革命时期存在知识分子不受尊重的现象，因此该阶段高校信访工作的主要任务是落实知识分子政策。这一时期，工会在高校信访工作中逐渐居于主力地位。政治风波过后，国家教育信访的重点转移到加强大专院校信访工作上，国家出台了一系列相关文件和政策，如《党政机关信访工作暂行条例(草案)》《关于进一步加强信访工作的通知》《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》以及《关于进一步加强教育系统信访工作的几点意见》等文件。这些文件的出台，使我国高校信访的工作重心转移到“反映现实问题”上来，进一步推动了我国高校信访工作法治化的进程，为提升高校信访工作法治化的质量提供了可循依据，标志着我国高校信访工作法治化进程进一步得到深化。

1995年之后，我国高校信访工作面临着新的形势和特点。1995年颁布并于2005年修订的《信访条例》，是我国信访工作迈向规范化、制度化的关键节点。在法治建设方面，1997年召开的党的“十五大”明确将“依法治国”确立为我国的基本治国方略，并把“建设社会主义法治国家”确定为实现现代化的重要标志；2002年召开的党的“十六大”对我国法制建设和立法工作提出新的目标，提出使“社会主义法制更加完备，依法治国的基本方略得到全面落实”；2007年党的“十七大”提出全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家，并对加强社会主义法治建设作出了全面部署；2012年召开的党的“十八大”进一步强调，要注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用，保证人民依法享有广泛的权利和自由。同一时期，国务院印发的《全面推进依法行政实施纲要》要求“切实解决人民群众通过信访举报反映的问题”。在教育信访领域，教育部先后出台了《信访工作规定》和《关于进一步加强教育系统信访工作的几点意见》，为高校信访工作沿着法治化轨道运行提供了有力保障，使高校信访工作法治化更有章可循。随着改革开放步伐的不断推进、利益格局的不断调整，高校信访工作面临着一系列新的矛盾和问题，这就要求地方政府或教育主管部门必须围绕《信访条例》和《关于进一步加强教育系统信访工作的几点意见》等文件，制定相关具体政策进行正向引导。从全国范围来看，四川省广元市《苍溪县教育局关于进一步加强信访工作的意见》、河南省三门峡市《关于依法打击进京非正常上访、缠访、闹访等违法上访行为的通告》等地方性规范性文件的出台进一步完善了我国高校信访工作法治化体系。

二 把握现状：我国高校信访工作法治化的当前特征

(一)信访人结构复杂、信访原因多样

作为依据我国特殊国情而设置的一项实现公民利益表达和权利救济的重要制度，信访制度有着十分鲜明的中国特色。而高校中的信访人之所以“上访”，其本质原因就是试图通过这一途径来获取或维护自身利益。当前我国社会利益格局不断调整、高等教育事业改革深化发展，高校内部出现的诸多新矛盾、新问题难以解决，由此导致了高校信访案件数量不断增多且“上访者”呈现结构复杂的局面。高校作为高级知识分子相对集中的场所，信访人的主要构成除了有退休教职工和家属外，还有许多文化素质高、维权意识强的在校师生，因此信访人结构十分复杂。据一项统计数据显示，所调查的66件信访案件中，在校学生和在职教职工作为信访人的案件数为28件，约占总数的42.4%；退休教职工或其家属作为信访人的案件数为29件，约占总数的43.9%；校外社会人员作为信访人的案件数为9件，约占总数的13.6%[5]。究其原因，除了许多历史遗留问题未能得到妥善解决之外，一些来自于教育领域的举措也对教师与学生群体造成伤害。常常小至调整教师代课政策都会引起越级群体上访事件，甚至有些地方酿成“教师集体罢课”等恶性群体事件。针对此类现象，当前许多高校信访工作“一线部门”，如校长办公室或学校信访办公室等，推出了相应的创新举措，例如设置“校领导接待日”制度，由校领导与教职工、学生等面谈，实地、及时地解决问题。

(二)“受访人”处置偏差、“受访部门”管理失当

当前，作为高校信访工作直接“受访人”的信访干部多为学校处理行政事务的工作人员，“受访部门”多以高校党委办公室或信访办公室为代表的职能部门为主。在“受访人”层面，由于受理信访事件在很多高校并非常态化工作，就造成了作为“受访人”主体的工作人员形成“平时不出事”的惯性思维，但一旦出现“出事即大事”的突发状况，又缺乏相应的工作经验和应对办法予以处理。与此同时，许多工作人员的岗位也并非专职处理信访事件，同时要处理其他与党务、校务相关的日常工作。在信访事件形成的萌芽时期，由于担心影响日常工作正常开展或承担责任而不能正视信访人的正当诉求，导致矛盾激化升级。此外，部分“受访人”存在浓重的“官本位”思想，“门难进，脸难看，事难办”成为了信访事件解决的“肠梗阻”。在“受访机构”层面，一些高校“受访部门”本着归口管理的美好愿景设置信访条目，其目的是推进高校信访工作程序化，推动信访事件及时终结。但在实际操作过程中，不同程度上出现了各部门推诿扯皮、多头管理的现象，迟滞了事件的解决。此外，高校方面也存在公开宣传信访法律法规力度不够、处理问题程序不透明、未能合理设置法律援助机制、未能做到分类处理信访事件和依法依规终结信访问题的现实状况[6]，如此一来，很可能会致使高校公信力缺失，从而使高校信访工作法治化建设陷入“塔西佗陷阱”(Tacitus Trap)，导致越级上访事件发生。针对这些情况，一些高校采取了包括“受访人”全职化、素质能力提升、专业技巧培训、大力宣传相关制度和政策、信访制度公开透明化、引入法律援助机制等措施，取得了良好效果。

(三)信访渠道网络化、便捷化

随着信息技术的颠覆式发展，高校信访主体得以快速掌握并应用以网络为主阵地的信访渠道，并将其作为“弱者的武器”来捍卫自身利益。这种效率高、效果好的新渠道迅速取代了传统以书信等为主的信访方式，信访人也切实获得了网络化途径所带来的便利。针对客观实际，自2016年7月1日起，国家信访局开通了手机信访平台，许多高校也早就开通了网上信访渠道，例如官方微博、微信、BBS论坛、PC端官网、移动端APP、邮箱等来直面问题，从而适应移动互联的发展形势，进一步拓宽信访渠道，方便信访群众。信访人可以通过投诉、办理、查询、跟踪、监督、评价等流程对信访问题进行全方位的跟踪，真正将信访工作嵌入互联网，为信访人带来便利。据数据显示，在开通手机信访平台的当月，在该平台反映诉求人员的平均年龄为39.4岁，低于通过其他方式网上信访人员。其中，20岁至49岁之间的中青年占80.1%[7]。另以新浪微博为例，截至2016年12月31日，已开通官方微博的高等学校1168个，粉丝量累计达2725万，累计发博量达310万条[8]，其中不乏关于教职工和学生反映并要求解决的问题，这种主动求新的做法也成为当前高校信访工作法治化的特征。

三 秉要执本：我国高校信访工作法治化的现实意义

(一)有利于我国高校信访工作从“法制”向“法治”转变

法律是治国之重器，法治是国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，要实现国家治理体系和治理能力的现代化必须善于运用法治思维。随着“依法治国”“依法治校”等理念的不断深入推进，作为一种制度范畴，应当说当前高校信访工作在“法制”层面上已形成了相对完备的体系。从信访工作法制化进程的几个关键节点来看，1951年，政务院颁发的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》标志着我国信访制度正式确立；1995年颁布和2005年修订的《信访条例》进一步从制度层面明确保护信访人的合法权益是信访工作的重点内容；2014年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，把信访工作纳入法治化轨道，保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果。与此同时，教育部不断结合教育系统信访工作出现的新问题、新特征，先后颁布了《教育部办公厅关于进一步加强新时期教育信访工作的几点意见》和《教育部关于进一步加强直属高校信访工作的通知》、修订了《教育信访工作规定》、制定了《教育部直属高校(单位)信访问题复查(复核)工作规定》，对新时期教育系统信访工作提出明确要求，规范了教育系统信访工作，强调了高校信访工作沿着法治化轨道稳步前进的必要性。

当前，我国高校信访工作在充分保障信访人合理合法意志及行为的自由方面，还存在着诸多不足，甚至迟滞了学校综合治理能力的提升，未能使高校信访工作的良好预期功能充分显现。因此，在当前我国高校教育体制改革，尤其是推进“双一流高校”建设的大背景下，高校信访工作法治化将着眼点从“法制”视角转移到“法治”视角，有着重大意义。

(二)有利于我国高校信访工作从“无序”向“有序”转变

良好的秩序是一切美好事物的基础。高校信访工作坚持走法治化道路，其中重要的一点就是实现高校信访工作从“无序”到“有序”的转变。这里的“无序”主要指高校信访工作内部诸要素间呈现出的缺乏秩序和规则的状态。从本质上讲，无秩序状态必然导致混乱的结果，从而阻滞高校信访工作的有秩序运作。现代高等教育工作存在于复杂的社会系统之中，因此高校信访工作中存在的“无序”和“有序”状态会随着社会系统的变化而变化，并且在一定条件下相互转化。针对临时性问题和矛盾而制定政策和办法这种带有“运动式”特点的“软法”虽然能短暂解决突出问题，但往往不具备更高层面的约束力，无法发挥持续性作用。因此，试图让高校信访工作达到“有序”的状态，就必须将其运作程序纳入法治化的框架之中，通过一系列的“硬法”将高校信访工作办法和程序以法律法规的形式固定下来。以法治化的方式，致力于实现高校信访工作从“无序”向“有序”转变，为我国高校信访工作法治化提供有力保障。

(三)有利于我国高校信访工作从“善法”到“善治”转变

立善法于天下，则天下治；立善法于一国，则一国治。高校治理是国家治理的重要内容，推动高校治理体系和治理能力现代化成为当前的紧迫任务和重大课题。作为高校信访工作法治化的静态前提，“善法”之所以被制定和遵循，其最终目标还是实现高校工作运行的“善治”状态。可以说，信访制度本身就是善治理念的初级表现形态。我国设立信访制度，前提就是承认自己的执政能力尚有欠缺，以期通过信访制度来听取民意、集中民智，为人民造福。

从一定程度上来说，高校行政化已经成为高校信访工作法治化的主要障碍。在强大的行政权力以及高校自身短视行为影响下，教职员工、学生等群体的权利受到不同程度的侵犯，导致各类新的、更加复杂的信访问题屡有出现。因此，要在高校和师生良好沟通的基础上构建高校信访工作“善治”局面，把师生的权利落到实处，努力打造“服务型高校”的良好形象。使高校管理层与师生之间的交流由以往的“单向性”向“双向性”转变，已经成为高校信访工作法治化的价值诉求。

四 结语

信访工作千头万绪，必须发挥法治功能的正向引领作用，从而及时化解矛盾，维护社会和谐。习近平总书记强调：“加强法治建设，健全化解机制，不断增强工作的前瞻性、系统性、针对性，真正把解决信访问题的过程作为践行党的群众路线、做好群众工作的过程。”[9]高校作为我国重要的基层单位，其信访工作是国家信访工作的重要组成部分。而依法治访，又是全面推进“依法治国”“依法治校”的重要一环。当前我国高校信访工作出现许多新的特征、新的矛盾，对高校信访工作法治化提出了严峻的挑战。因此，客观地分析高校信访工作法治化的历史进程、当前特征和现实意义，为推动高校信访工作的法治化进程廓清思路，十分迫切。