地方政府草原生态治理能动性的限制因素分析——以草原生态补偿实施现状的考察为视角

严 海 刘晓莉

（东北师范大学政法学院，吉林长春130117）

草原是一个具有多重价值的生态要素，对草原生态的治理在我国显得尤为重要。在草原生态治理方面，当下由于部分因素的影响，使得我国地方政府在草原生态治理能动性的发挥方面受到了一定程度的限制，对这些限制因素进行分析并找出解决问题的途径可以促进地方政府更积极、主动地进行草原生态治理，进而能够更好地保护草原生态环境。草原生态补偿是以保护和可持续利用草原生态系统服务为目的，以经济手段为主要方式，调节草原生态保护相关者利益关系的制度安排〔1〕。草原生态补偿是我国当下草原生态治理的重要举措，本文拟以草原生态补偿实施现状的考察为视角，从观念、模式、制度三个层面，分析目前地方政府在草原生态治理能动性的发挥方面存在哪些限制因素，并尝试提出解决方案。

一、生态价值观念的偏差

生态价值观念属于理念层面的内容，生态价值观念的偏差是限制地方政府草原生态治理能动性发挥的第一个因素。①从顶层设计来看，我国目前在环境治理中的生态价值观念并不偏差，此处所指“偏差”是针对地方政府的治理实践而言的。生态价值观念的偏差主要表现在两个方面：其一，地方政府在人类中心主义和生态中心主义价值观之间的摇摆不定；其二，在各生态要素间生态价值的重视程度不尽相同。

（一）两种生态价值观之间的摇摆不定

人类中心主义和生态中心主义是生态哲学、生态伦理学在人与自然关系的认识上根本对立的两种价值观念。在生态环境日益恶化的当今世界，对人类中心主义的批判呼声越来越高，但是我们仍需质疑，人类中心主义是否不该继续坚持，以及生态中心主义所描绘的人类社会状况又是否真的能以人们所期望的方式实现吗？笔者认为，生态中心主义在现实世界中的实现至少存在两个方面的障碍。其一，生态中心主义的实现受现实政治环境的制约，环境治理在一国现实政治活动中的形势是极为复杂的，生态中心主义所主张的路线在现实政治环境当中并不是能够得以顺利实现的。其二，生态中心主义的主张可能损及人类自身的安全，生态中心主义内部也存在不同的主张，部分主张甚至以牺牲人类的核心利益为代价，这显然与人类文明的意旨是背道而驰的。应当认为的是，人类中心主义的主张并非一无是处，而生态中心主义的主张也并不是绝对真理、且难以完全实现。

在草原生态补偿的背景下看待上述两种生态价值观可以发现，现实中常出现在两种生态价值观之间“摇摆不定”的情况，对于二者的取舍难以做出合理决断。在地方政府方面，环境保护的观念虽也已成为政府机关及其工作人员普遍认同的观念，但因社会、经济发展的需要，许多情况下地方政府却又不得不舍弃生态利益而选择经济利益，这种状况是环境治理作为一种政治活动时在运行过程不可避免的一个问题。西方有学者将解决环境问题的方法按照话语体系的不同进行了分类：主张增长极限的生存主义及与其对立的认同永远增长的普罗米修斯主义，包括行政理性主义、民主实用主义、经济理性主义在内的具体问题的解决，世界范围内普遍认同的寻求可持续性、增强绿色意识和实践绿色政治的绿色激进主义〔2〕。从上述环境问题解决的诸多方法中可以看出，地方政府真正能够有所作为的基本只有绿色激进主义中的增强绿色意识，即宣传生态保护的观念，其他方法更多的是在国家甚至是世界层面才能得以实践。同时，即便是在增强绿色意识方面，地方政府能够收到的实际效果也是有限的，在草原生态补偿的视角下，一是中央政府一直也在通过各种途径宣传环境保护观念，地方政府难有更加有效的宣传力度；二是草原距离多数人的生活区域较远，草原绿色意识的增强对多数人的意义并不直接；三是在草原牧区内牧民原本就有天然、朴素的保护草原的情结，基本不需要进行特殊的宣传。可以认为，在国家层面对于环境民主主义所主张的权力下放尚持犹豫不决态度的情况下，难免限制了地方政府在环境治理包括草原生态治理过程中能动性的发挥。

（二）对各生态要素的重视程度不同

在生态价值观念发生整体偏差的前提下，在各个生态要素之间也存在着不同的“待遇”。草原具有巨大的生态价值，而我国长期对此缺乏明确的认识。“在传统文化中鄙视草的词汇随处可见……这种轻视草原的错误观念，给草原生态保护带来极大的负面影响。”〔3〕所谓的“公地悲剧”和“搭便车”现象在草原这里有着更加清晰的表现。因为对草原生态价值的认识偏差，使政府对草原的重视程度不够，这不仅反映在整体生态补偿体系下对草原生态补偿的关注度较低，也反映在具体的制度设计上，草原生态补偿较之森林、流域等要素的生态补偿而言不合理之处更加明显。例如针对补偿标准的测算，未充分顾及发展机会成本在草原生态补偿中显得尤为不合理，因为牧民与草原之间的联系较之其他生态要素与人们的联系更加紧密。这一情况在地方政府层面的反映是，与森林生态补偿相对照，部分地方政府会有针对森林生态补偿的专门政策和财政计划。例如，北京市从2010年开始，建立山区集体公益林生态效益促进发展资金，按照每年每亩24元的基本补偿和16元的增效补偿的标准进行森林生态效益的补偿〔4〕。而地方政府针对草原生态补偿所制定的政策多是结合本地实际状况，对中央政府相关政策的进一步细化，且通常缺少专门的财政计划。

生态价值观念虽然只是理念层面的内容，但生态价值观念的偏差对地方政府草原生态治理能动性的发挥所起到的限制作用并不能轻视，因为一个良好制度的运行应当有一个正确的价值观念做指引，理念层面的内容其影响作用往往是隐性的。在人类中心主义和生态中心主义两种价值观念之间，并不存在非此即彼的关系，人们应当辩证对待这两种价值观念。具体而言，人类应当在肯定自身发展历史的前提下，以非主体性视域看待自然环境和生态系统，在尊重自然和保护自然的过程中，也不应当损及人类自身的根本利益，“只有实现了人的自然性和自然的属人性的统一，才能实现人的自然主义与自然的人道主义的统一”〔5〕。而在不同生态要素之间，即便各种生态要素的生态价值确实有所差别，也不应对其中某种生态要素过分地轻视，特别是某些生态要素看似微不足道、实则价值巨大，草原便是如此。重视草原生态治理在事实上已经成为一种顶层设计，因此在地方政府层面也应当对草原的生态价值有清晰认识，在草原生态治理方面有更加主动的作为。

二、项目治国模式的缺陷

目前我国所采取的环境治理模式属于一种“项目治国”模式。“项目治国”的命题最早出现在财政学领域，后有学者将其引入到环境治理领域，主要还是在财政支出的模式问题上进行探讨。此类研究认为，我国目前在环保投入的财政支出上通常是以“项目治国”的形式呈现出来的，具体表现为“事权下移、财权上收”，意即中央政府通过某个特定项目进行环境治理，具体的项目执行是地方政府的职责，但财政权却收归中央所有。如此一来，总量较小的地方财政难免会在环境治理过程中捉襟见肘〔6〕。在草原生态治理方面，我国针对草原生态治理实施过两个重大举措，一个是2003年开始的退牧还草工程，另一个是2011年开始的草原生态补奖政策。这两个举措也都是以项目的形式来治理草原，具有明显的政策性特点。环境治理的“项目治国”模式存在固有的缺陷，这同样会限制地方政府草原生态治理能动性的发挥。

“项目治国”模式会导致草原生态治理过程中地方政府对项目政策内容中的不合理部分不能进行有效的调整，例如对于草原生态补偿标准的调整在地方政府的实践过程中便存在灵活性不足的问题。目前我国草原生态补偿的禁牧补偿标准为7.5元/亩，这一标准通行全国，却在很多区域范围内显得不尽合理。有学者利用机会成本法对内蒙古三个旗县的禁牧补助标准进行估算，结果显示不同地区的禁牧补助合理标准有较大差别，最低为5.97元/亩，最高为10.90元/亩〔7〕，后者较前者高出近一倍。另有学者指出，草原生态补偿标准应结合国家经济发展状况、支付能力和公众需求进行动态调整，并根据动态调整的原则进一步将草原生态补偿划分为五个发展阶段：第一阶段为直接成本补偿阶段，第二阶段为直接成本加部分机会成本补偿阶段，第三阶段为直接成本加全部机会成本补偿阶段，第四阶段为直接成本加全部机会成本再加部分草原生态服务价值补偿阶段，第五阶段为按需全部补偿阶段。我国目前整体处于第二阶段向第三阶段过渡的时期〔8〕。应当肯定，对草原生态补偿标准进行动态调整的认识是正确且有价值的，但动态调整不应只包含时间维度的调整。笔者认为，结合当下我国草原生态补偿的实际状况，草原生态补偿标准的动态调整应包含以下四个方面：一是时间维度的调整，二是空间地域维度的调整，三是存在介入因素时的调整，四是与占有草原面积对应关系的调整。笔者通过调研发现，上述四个方面的动态调整在地方政府草原生态补偿的实际运行中几乎是不存在的，或者是部分存在但动态调整的灵活性明显不足，不能有效保证草原生态补偿实施效果的合理性。而部分动态调整的内容在实践中也存在着交叉关系，这导致地方政府草原生态补偿动态调整可能出现的问题更加复杂。同时，因法律权限不明，草原生态补偿标准的调整也很难在地市级以下的地方政府展开。由此可见，“项目治国”的环境治理模式对地方政府草原生态治理能动性的发挥是极为不利的。

“项目治国”模式的固有缺陷使地方政府在进行草原生态治理时能动性发挥不足，对草原生态环境的保护不易取得预期的效果。但以实事求是的态度来看，“项目治国”模式在环境治理、包括草原生态治理方面还是取得了一定的成绩，可以认为，“项目治国”模式是一把“双刃剑”，利弊并存。因此，为了让地方政府更好地发挥草原生态治理的能动性，针对“项目治国”模式还需进行一定的改进：首先，项目设计需要更加科学、合理，尽量抑制可能存在的弊端，以保证项目预期的效果更易实现；其次，项目内容应当赋予地方政府更多的自主权，从而有利于地方政府更好地发挥治理能动性；再次，应以项目规划为指引，探索更多的草原生态治理的手段与方法；最后，当地方政府能够较为充分地发挥治理能动性时，应逐步减少甚至取消相关项目，转变环境治理的基本模式，并以法律制度作保障，让地方政府的草原生态治理活动在更加主动、灵活的同时也更加规范。

三、制度要素权衡的干扰

地方治理脱离不开地方政府所处的整体制度背景，地方政府在进行草原生态治理时，会对某些关键性的制度要素进行权衡，包括经济、政治、法律等要素，这种权衡过程的介入有时也会干预到地方政府草原治理能动性的发挥。

（一）经济要素的权衡

“地方政府”这一主体概念是较为抽象的，对于环境治理而言，作为一个特定行政级别整体构成的地方政府并不是环境治理的直接主体，而是在区分具体的生态要素后，交由地方政府各不同的职能部门来作为对应的治理主体。草原生态治理在各地方政府内多交由农业、畜牧业、草原监理等部门负责，如此一来，“项目治国”模式下中央的财权上收、事权下移的形式在地方政府内部也会有所体现。作为职能部门而存在的草原生态治理机关其自身的财政能力是有限的，笔者在调研中了解到，地方政府草原生态治理部门很少有在中央草原生态补偿政策所划拨资金的基础上额外增加资金，即使有所增加但额度也极为有限。而作为整体构成的地方政府在偏重于其所重视的生态要素的生态补偿措施时，仅会在偏重的生态要素下投入更多的资源。对于不受重视的诸如草原这类生态要素的生态补偿措施，地方政府在财权统一、不向这类生态要素倾斜的前提下却将具体的生态治理职责交给相应的职能部门。同时，许多环境经济学家一直主张利用效益和效率的标准来看待政府的资源配置功能，认为“代表全社会利益的政府，应该管理提供作为公共物品的环境与自然资源，使其得到合理的使用，增进社会的总产出和总福利”〔9〕。尽管草原生态治理部门对经济利益的权衡是可以理解的，但这种权衡势必也会影响到治理能动性的发挥。

笔者在调研中发现，这种经济要素的权衡在现实的草原生态治理过程中情况往往比想象中的更为复杂。例如吉林省白城市下辖的某国有农场，目前由某国有企业代管，企业下属子公司负责农场内部绝大多数行政管理事务，这在事实上担负起了政府及其职能部门的角色。该农场拥有农田和草地各1.5万余公顷，代管企业主要的经营收入来源便是承包农田和草地。笔者在了解该农场草原生态补偿实施现状的过程中获知，代管企业的管理层自身对于生态保护有着极为明晰的认识，然而，因企业需要给付管理层的工资以及企业员工的社会保障费用，且这笔费用本身数额也较大，企业有时不得不实行开垦草原这种违法甚至会构成犯罪的行为，因为每亩农田的承包费用是6500元，而每亩草地的承包费用仅有300元。①该农场农田、草地面积及承包费用数据通过与代管企业管理层座谈而获取。由此可见，这种经济要素的权衡对草原生态治理、草原生态补偿的实施都会造成较为恶劣的影响，地方政府治理能动性的发挥也难免会受到严重的限制。

（二）政治要素的权衡

地方政府在进行草原生态治理时也会权衡整体制度环境中的某些政治要素，而政治要素有时也与经济要素密不可分。例如我国某省的省级政府曾提出省内粮食增产百亿斤的工程，这虽然属于一个经济工程，但经济目标下发到下级各地方政府后，在一定程度上也带有了政治任务的色彩。当粮食亩产在短时间内不能取得质的突破时，牺牲部分不受重视的生态要素而换取粮食增产便是不可避免的。此时，草原常被当作寻求粮食增产的生态要素，在经济夹杂政治任务下达后，地方政府有时只能牺牲生态利益而获取经济利益。在此情况下，地方政府发挥草原生态治理能动性几乎成为不可能的事情。在经济利益和生态利益之间，因经济利益可能伴随着更多的政治力量，使其成为一种较为强势的要素，当生态利益碰撞到经济利益后，脆弱的要素往往便会向强势的要素妥协。

（三）法律要素的权衡

法律要素同样会成为地方政府进行权衡而需考虑的事项，且因法律的稳定性所限，许多情况还难以在短时间内有明显改变，问题的解决便显得困难重重。在我国农村地区，“我国多样的农村地权关系、复杂的历史遗留问题、模糊的确权改革认知以及传统的集体主义等均对确权改革造成了阻碍”〔10〕，农村地区的土地产权现状所带来的问题似乎在现阶段并不容易得到解决。而在部分拥有草原的城镇地区，②此处草原是指可用于放牧的草原，不包括作为绿化功能使用的城镇草地。问题对于地方政府（或行使政府职能的行政事务管理单位）而言同样显得较为复杂，难免需要进行一定的权衡。仍以上述吉林省白城市某国有农场为例，该农场中草原的所有权归国家所有，而使用权则归代管企业享有，承包经营权归承包人享有。享有承包经营权的承包人若拥有需要禁牧的草原，则可以领取草原生态补偿中的禁牧补助。而该农场内又有部分草原因不适合放牧而未能承包出去，由此可推断出这部分草原是应该被禁牧的。这部分草原的所有权和使用权依旧由各自的主体所享有，但承包经营权是落空的，而目前草原生态补偿的对象仅及于承包经营权人，作为拥有使用权的代管企业则领取不到任何补偿款。与此同时，未承包出去的草原依旧有周边的部分农牧民进行偷牧，虽然这部分农牧民未因这部分草原而取得禁牧补助，似无义务进行禁牧，但这也在事实上造成了对草原生态环境的破坏。代管企业因法律的物权规定而无法取得补偿款，在针对法律要素进行相应的权衡后，基本不再顾及对这部分草原的保护，这自然也构成了草原生态治理能动性的丧失。

制度要素权衡的介入对地方政府草原生态治理能动性的发挥难免会造成一定的影响作用，但需要强调的是，制度要素权衡的介入所带来的影响作用未必都是负面的，地方政府在做了某种权衡后完全可能积极、主动地发挥草原生态治理能动性，做出更有利于保护草原生态环境的决策。由此可见，对某种制度要素进行权衡和这种权衡过程的介入并不能单独成为限制地方政府治理能动性发挥的因素，是因为制度设计本身存在不合理之处，才会让地方政府决策的出发点是为了更有利于主观意愿而非客观现实，因此，对不合理制度内容的改进与完善便成了关键。但在地方政府层面而言，某些不合理的制度并不是靠自身能力便可改观的，例如政治环境、法律规定等，往往都需要中央层面的制度完善措施。进一步而言，地方政府治理能动性的发挥不仅需要地方政府自身进行某些转变，很多时候还依赖顶层设计的变革。

四、结语

生态价值观念的偏差、项目治国模式的缺陷、制度要素权衡的干扰是地方政府草原生态治理能动性三个重要的限制因素，而这三个限制因素之间也存在着密切的联系。因为生态观念的偏差才会导致对生态文明建设的理解仅停留在概念层面，进而导致项目治国模式成了环境治理的基本模式；因为项目治国模式对地方政府草原生态治理能动性发挥的不利影响，使地方政府不得不进行多方位的制度要素权衡，从而进一步抑制了治理能动性的发挥。因此，改善此种现状是一个系统性工程。首先，需要端正生态价值观念，辩证对待人类中心主义和生态中心主义两种价值观，同时重视草原的生态价值；其次，需要改变目前环境治理的项目治国模式，但改变的过程需要逐步完成；最后，制度建设仍是最为关键的内容，对于制度设计的不合理之处需要着力进行改进，除了为地方政府营造良好的经济环境和政治环境外，更重要的是应当建立一套完善的法律制度。本文主要对地方政府草原生态治理能动性的限制因素进行了分析，而对后续的完善对策只做了一个初步设想，这主要因为：一则对问题的分析本身便为完善对策提供了路径，二则虽然有此路径但对于现状的改善是一个艰巨、复杂的任务。因此，对地方政府草原生态治理能动性的促进和对草原生态补偿制度的完善还需要理论界的进一步研究和实务界的进一步实践与探索。