从经济外交到疫情外交解析非传统安全的连锁效应——以中国与利益相关国家的效应传导链条为视角

张 屹

（1.外交部 中国国际问题研究院，北京100005；2.中国人民保险股份有限公司 党组部，北京100020）

引言

传统安全与非传统安全威胁交织蔓延，全球治理步履维艰，现行国际秩序受到损伤，让我们深刻领会到了什么叫 “乱象丛生” 。 要有力地应对全球安全风险挑战，有赖于世界各国的实际行动；有赖于大国主动承担国际责任和义务，管控彼此之间的分歧，聚焦合作，而不是脱钩、对抗。人类命运共同体，靠的是各国携手共建，只有共商、共建、共享，才能实现天下大治。

非传统安全的内涵，对我们具有重要的启示。在全球化与 “逆全球化” 并存的当今时代，人类面临复杂多变的生存风险与安全威胁，越来越多地陷入传统安全困境与非传统安全威胁凸显带来的 “本体性不安全” 与 “生存性焦虑” 中。人类物质匮乏时期需要追求 “物质文明” 以及普遍稀缺资源，同时需要建设和提升 “安全文明” 来支撑和保障自己的命运。[1]2019 年末的新型冠状病毒肺炎疫情爆发以来，全球各国忙于应对，却疏于打破意识形态界限和超越地缘政治分歧来实现全球治理，无法做到勠力同心共同抗疫，呈现出碎片化的应对模式。这在中美关系、中国与东南亚国家的关系上表现明显。

一、中美 “疫情外交” 凸显非传统安全困境

全球疫情持续蔓延之际， 美国政客为获取政治红利竭力针对中国战疫行动大做文章。然而众多对华持中立态度的美国学者呼吁当局应审视自身的公共卫生政策失当，与中国携手抗疫。美国战略与国际问题研究中心全球健康政策项目研究员史蒂芬·莫里森，阿斯彭研究所研究员大卫·吉布森，大西洋理事会特聘研究员、前白宫国家安全顾问托马斯·柏塞特，美国企业研究所研究员詹姆斯·佩特库奇斯等人共同呼吁， 利用疫情打压中国对美国并无益处。 美国不应纠结疫情爆发初期中国政府的反应速度以及是否及时向国际组织报告病例，而应审视自身医疗体系短板以应对疫情，应看到中国目前所做努力是卓有成效的，中国社会正团结一心应对疫情。 美国应正确意识到不能一直抓住负面消息打压中国，这样的做法对美国无太多意义，至少在国际舆论斗争中，美国不应做 “出头鸟” 。中国经济所受冲击可能导致全球经济的瓦解，若不能有效控制共同面对的疫情，将导致全球生产链断裂及经济放缓。

美国方面声称在2020 年3 月开始启动对华输送医疗专家、防护装备、资金。 这些对华援助不仅来自美国政府，更多地来自社会团体和私有企业。柏塞特妄称，作为美国 “对手” 的中国，急需接受美国伸出的橄榄枝来保住 “颜面” 。然而疫情态势随即反转，美国内确诊病例攀升至全球首位。

（一）美国医疗体系碎片化折射政治制度短板

美国疾控中心与各州政府及当地医疗机构共同应对美国疫情。 包括美国在内，越来越多国家在本地社区发现聚集性疫情，而非从中国扩散而来。美国民众深感信息不对称，同时倾向于事后再采取应急措施，而不愿事先防控。 尽管美国疾控中心CDC 早已发布文件指导防疫措施，但医疗机构与公共卫生部门难以调动起来进入 “备战” 状态。 在对流行病防控的资源投入上，政策循环往复，未能准确运用医疗资源快速应对。

美国医疗体系长期修修补补，美国政策体系缺少一贯性，医疗体系缺乏一个权力中枢系统来协调各职能部门应对突发事件。 如果大批美国民众需接受治疗，不得不依靠私营医院、社区医院和州立医院来提供床位。 国家急需一个由联邦政府与疾控中心共同作为治理中枢的医疗系统。 很多国家都存在政策统筹协调问题，美国尤其突出。

美国面对疫情爆发尚无疫苗或有效治疗措施来应对。疫苗的研发，即便最乐观地估计，也需要一年时间来取得突破，常规的疫苗研发一般需要五至八年的时间。

（二）美国抗击疫情需要与中国合作

中美合作抗疫以贸易争端的缓和或推迟为前提。作为近期谈判成果的第一阶段贸易协定，有效搁置了关税升级带来的威胁。 这样的成果对于国际社会合作抗疫以及非常时期制定经济政策必不可少。

旅行禁令可以暂时收效，但长期封锁中国对美国是不现实的。 美国所需个人防护装备如口罩、防护服、医用手套都从中国进口，若对中国船只禁运，美国医疗物资将发生短缺，这对于美国抗疫十分不利。美国医疗设备、核心药物也都是中国生产，封锁中国物资出口对美国后果严重。 完全隔离中国几无可能，只有尊重科学、尊重专家才是对美国民众负责，政治偏见毫不可取。 2019 年台湾 “大选” 给两岸关系蒙上阴影，美国应担心的是，台湾当局作为中美分享公共健康信息的 “中转站” ，一旦与中国内地关系僵化，将成为中美合作抗疫和有效沟通的阻碍。

国家安全利益是分析中美安全关系的重要视角。中美两国面对深刻变化的国际地区安全形势与结构性矛盾不断凸显的相互关系，双方在国家安全利益的认定上均出现了相应调整。[2]

二、从治理能力到执政合法性看公共卫生安全

（一）共和党政府抗疫不力自身难保，公众信心亟待建立

美国民主党人批评共和党政府控制疫情不力，即便是作为保守派智库的美国企业研究所研究员詹姆斯·佩特库奇斯， 也认为目前疫情给美国社会带来的潜在影响或将危及特朗普政府连任。 对于美国当局，维持公众信心至关重要，如果病毒持续蔓延，公众信心将演化成国家安全事件。迫于此，美国政府与公共卫生机构正客观如实报道防控措施和未知风险。

若美国疫情持续蔓延， 公众最终将依赖于各州政府和当地医疗机构的权威来获取信息，别无选择地去 “信任” 他们。 信息不对称与密切接触者的恐慌问题是国际社会需要共同解决的问题。 不同国家与国际组织都面对不同的 “听众” 来发布有针对性的抗疫信息，应采取不同策略分别回应。 国际组织和各国政府应对密切接触人群和医疗工作者进行锁定，有必要对移民和边检信息进行完善，对受影响的国内居民发布周边确诊人员信息。

（二）大选年信任危机被疫情放大

受疫情影响，华尔街各大银行大幅压低2020 年上半年经济增长预期。 在疫情影响下，消费需求与供应链的断层共同导致市场恐慌。 摩根公司对美国第二季度GDP 增速预期降至1.75%。 面对持续扩散的疫情，全球都将遭遇经济衰退，美国无法幸免。

选举年的经济衰退对于任何美国在任政府都是致命打击，避免经济衰退则是竞选连任的关键。 特朗普政府自欺欺人，将竞选置于疫情之上。 他本人发推特称，股市看来依然走势向好。 国家经济委员会主任拉里·库德罗也对媒体妄称，经济依然稳定，风险指数较低。

加州大学洛杉矶分校经济学教授罗杰·法莫则揭示， 美国股市下跌所预兆的前景比放缓的经济增速更令人担忧。目前金融市场的恶化是疫情蔓延导致，若疏于补救，将会对消费者信心指数产生影响，并波及现任保守党政府的执政稳定性。

三、碎片化治理体系是福是祸

自2019 年末新冠疫情爆发以来， 东南亚国家旅游业遭受重创。 泰国所受冲击最为明显。 泰国央行为刺激经济，将政策利率降至历史最低水平。 来自中国的游客也支撑着印尼、菲律宾、越南等东南亚国家的旅游产业。 东南亚国家经济、社会受到波及，各国采取措施抵制中国游客和中资企业，并就各自经济结构短板采取措施化解危机。 然而面对非传统安全问题，很多东南亚国家的格局与大国政治呈现出典型区别，即包括公共安全在内的非传统安全事件主要冲击对象局限于本国经济，与政党政治相对绝缘或影响较小，没有像欧美、日韩等传统意义的发达经济体那样，会通过传导链条迅速波及、震荡执政党的稳定性。 其实，这恰恰说明东南亚国家政府治理能力较低，对经济、社会管控的碎片化，形成 “政经分离” 的绝缘体状态，从而削弱了非传统安全要素的传导链条。印尼、缅甸的案例则是将社会治理链条的经济要素、政治要素割裂开，一刀切地应对。

（一）印尼旅游业抵制中资折射治理体系脱节

印尼民丹岛作为印尼第四大旅游胜地，是继巴厘岛之后，由印尼政府着力打造的又一旅游业引擎，从印尼民丹岛乘摆渡船至新加坡仅需一个小时。 民丹岛旅游产业是由中国大连万达集团投资开发，2016 年该公司还成为印尼寥内群岛旅游项目控股方。 由于印尼中央和地方政府相继叫停来自中国的直航线路，截至2020 年1 月，赴印尼旅游的中国游客仅为500 人。[3]根据当地工会报道，疫情与单一化的产业结构造成当地景点和酒店相关服务人员大量失业，实际的失业人数尚未被工会完全统计。

当地旅游行业的打包销售行为，使得来自中国大陆的游客大都被安排到与万达集团有合作关系的景点。未能从中资项目获益的当地旅游业部门对万达集团垄断经营和当地政府不作为表示强烈不满。 民丹岛旅游业重创显示出当地政府的无能和推动经济多元化、减轻对中国游客依赖的紧迫性，也凸显出印尼政府在经济布局与市场准入方面没有平衡好内资与外资的关系。 未来应避免出现民丹岛这样的外资垄断格局。 如果说印尼对中资企业的抵制久已有之，那么疫情蔓延所带来的冲击则直接或间接地放大了这种偏见。 新加坡南洋理工大学拉惹热南国际关系研究院研究员莱昂纳多·塞巴斯蒂安、纳齐·莫西纳认为，印尼用简单粗暴的方式解决公共卫生事件带来的经济困局，实际上使用非经济手段来解决经济问题，实则是碎片化治理模式的无奈。[4]

（二）缅甸两边下注摇摆于中印之间

由于近年来印度 “东向政策” 增加了在缅甸的投入，中印竞争在缅甸铺开。 缅甸对于印度的重要性不仅在于其连接东南亚的桥梁作用，也在于中印直接争夺战略版图的地缘政治意义。 “一带一路” 致力于打造中缅经济走廊，而印度着力推动印缅泰高速公路。随着疫情蔓延，缅甸考虑到公共健康安全，暂停对中国游客发放签证，并要求旅行社停止接纳中国游客。近期一架满载中国游客的自广州起飞航班被缅方劝返。由于中缅边界线狭长，中国游客往来频繁，对华限制如此严格，对中缅关系影响较大，缅甸如此大尺度举措可谓史无前例。疫情不仅对缅甸公共健康具有较大威胁，且严重削减了中缅双边贸易。 缅甸知名物流公司 “优胜者” 也濒临倒闭。

2020 年1 月份习主席访缅，是19 年来第一次访缅的中国国家元首。 缅方对中国抗疫也提供了人道主义援助，并宣称将与中国政府开展合作打击非法野生动物交易的行动。 缅甸并不会完全切断对华关系，但由于疫情阻断，且印度从战略高度着力打造印缅关系，力图成为地区平衡手以制衡中国，致使缅甸也在向印度靠拢，去年两国就签署防务合作协议以提升军事合作，这为疫情爆发后的缅甸态度转向提供了基石。缅甸总统访印，签署了十个谅解备忘录。 这些都给中缅关系带来了牵制。 从另一方面来看，恰恰说明缅甸政局的脆弱性，在应对非传统安全事件方面缺乏与周边国家跨国界、常态化的合作，通过 “一刀切” 的方式 “打包” 政治协议，其政治 “投机” 行为显现出对自身执政能力缺乏自信心。

四、地缘政治经济格局：人员往来的经济维度与安全维度

随着中国治理体系的成功实践，中国疫情得到控制之后，周边国家与全球却面对病毒肆虐而治理无效。疫情下半场的风险和挑战暴露了全球治理体系存在的极大弊端。2020 年1 月，中国境内投资者对全球137 个国家和地区开展了非金融类直接投资。 在整体投资额下降的同时，对 “一带一路” 沿线47 个国家的投资同比增长了19.5%。[5]这凸显了沿线周边国家对中国投资的巨大需求。 这一需求在危机时期则转化为巨大的经济压力。

（一）周边国家面临疫情扩大压力，外部输入性风险阻碍经济提振

随着全球疫情形势的变化，国内大多数地区防控的重点正转向严防境外输入上。 防止来之不易的阶段性防控成果功亏一篑，就必须严把输入关。但与此同时，阻断病毒不是关闭国门，这并不符合中国的实际利益，因此才有了既防范严密，又充满人性化的安排。 病毒不分国界，以旅行禁令的方式阻隔境外公民入境，既不可取，也不现实。 中国防疫形势发生了重大变化，加强入境人员防控措施并非针对特定国家公民，这体现了中国政府对生命的尊重和担当。对疫情的警惕性和防控要求不能降低，严防严控境内扩散和境外输入病例，需要中国继续深化疫情防控国际合作，及时与世卫组织和有关国家分享信息和经验。

日、韩与东南亚国家与中国紧密相邻，命运相连，伊朗作为重要的中亚伊斯兰国家，与中国西北省份人员往来密切，在甘肃省累计确诊的132 个病例中，境外输入性病例大多都来自伊朗。

《环球时报》显示，3 月3 日零时之前的24 个小时内，在重点监测的疫情比较严重的国家中，中韩往返执飞航班为85 架次，执飞率已经下降到23.10%。 中国同伊朗的往返航班只有2 架次。 中国与日本执飞仅57 架次。 中国与美国执飞仅17 个航班。 作为南亚重要国家的印度，为防范输入性疫情，也已暂停向伊、韩、日、意大利等国签发旅行签证，对从这些国家直达或中转入境的旅客，强制在入境口岸进行健康检查。 严防周边国家向中国境内输入病例是当务之急。 韩国、日本、伊朗是中国周边国家中疫情最严重的三个国家，外防输入应与医疗援助并举。

3 月13 日，印尼政府推出81 亿美元经济刺激计划，以支持本国经济增长。 包括对年收入少于13600 美元的制造业工人免除所得税、免除19 个制造业部门企业进口税，同时减免30%的公司税。 这一刺激计划的规模相当于印尼国内GDP 的0.8%，将从4 月起生效，持续6 个月。 印尼政府预计，受疫情影响，印尼今年经济增长可能从去年的5.02%放缓至4.7%。

我国外交部已表态中方将通过五个方面的举措助力全球抗疫斗争，包括同世卫组织和国际社会加强沟通协调；同世界各国开展抗疫经验分享和交流，例如已经发布的7 版新冠肺炎诊疗方案、6 版防控方案及多语种版本， 继续通过各种形式同有关国家和国际组织加强交流借鉴，共同提升维护地区和全球公共卫生安全的能力；向有需要的国家和地区派遣医疗专家团队；向国际社会提供药品等防疫物资援助，向有关国家捐赠口罩、药品、防护服等防疫物资，向一些国家出口急需的医疗物资和设备，包括已经向世卫组织提供的2000 万美元捐款；同国际社会加强科技合作，例如在药物、疫苗、检测试剂等方面开展科技合作，为在全世界范围内早日战胜疫情贡献中国智慧和中国方案。上述举措不仅可以有效防止境外病例向境内输入，也为全球抗击疫情做出了贡献。

（二）人员来往对经贸合作与产业链的影响

自新冠疫情爆发以来，中国周边国家经济、贸易往来都遭受重创。印度作为世界上最大的仿制药出口国，其70%的原料药进口自中国。由于中国原料供应中断，大型药企仅能维持2—3 个月，小企业只能坚持30—40 天。 在汽车零件、电子产品与耐用消费品等依赖中国进口的领域，印度国内也出现了供应中断、涨价的情况。 穆迪债券评级将印度2020 年经济增长预期从6.6%下调至5.4%。[6]

伊朗是疫情最严重的中东和中亚国家。 目前已宣布向国际货币基金组织(IMF)寻求约50 亿美元的紧急援助。 不断升级的疫情损害了伊朗的商业，关闭全国大型商业设施一日就造成1.64 亿美元损失。 在许多邻国和贸易伙伴关闭边境后， 伊朗的非石油出口将遭受打击。

东南亚国家旅游业更是遭受了毁灭性打击。中国游客一直占有泰国最大的出境旅游市场份额，2018 年赴泰旅游的中国游客数量曾达到1050 万。 中国春节过后，一系列禁令骤然阻断了中国客流。 旅游相关产业如运输业与酒店餐饮业尤为惨淡。 至2020 年3 月初，泰国受疫情影响已造成500 亿泰铢损失， 泰铢已从上年亚洲最佳货币变成当年最差货币之一，目前已下跌近4%，1030 亿美元的年度预算被迫无限期拖延执行。[7]泰国央行为刺激经济，将政策利率降至历史最低水平。

旅游业所受重创为印尼政府带来了三个方面的教训。 第一，印尼政府取缔中资企业垄断经营，推动国有化；第二，开发多元化的游客客源；第三，升级旅游相关产业，非常时期增加财政补贴。 印尼约有3 万名中国工人，自疫情爆发以来，他们被禁止进入印尼，很多印尼企业也停止雇佣新的中国工人。

菲律宾进口商品和原材料中有相当大的比例都来自中国，仅在2 月份就损失了中国集装箱物资的62.5%，对菲律宾制造商、零售商、经销商都产生了重大冲击。

马来西亚出口加工部门支撑其GDP 的58.4%，中国提供的电子零部件等中间产品则占有其生产供应链的20.8%[8]，如同其他东南亚国家，疫情的爆发阻断了供应链，重创马来西亚出口加工业。马来西亚生产商协会呼吁政府多元化布局，转向日本、韩国、印度，甚至欧盟国家寻求替代产品。

东南亚国家日常生活对供应链平衡的依赖度都在疫情期间表现了出来，中国周边国家直接或间接地依赖中国劳动力、中国产品、原材料等等。新加坡较早地实现了对供应链需求的多元化，但其他东南亚国家大都别无选择地依赖中国。

四、内部修复是应对非传统安全事件的良性开端

受疫情影响，大部分东南亚国家都进行了相应的外部调整与内部修复。 而新加坡将更多的精力放在了内部修复上，可谓较为成功的案例。

“全球健康安全指数” 2019 年10 月作出的一项评估指出，世界没有任何一个国家可以独自应对大规模流行病及其所带来的恐慌。 尽管在应对能力上拿到100 分几无可能，但大多数发达国家的评估分值甚至仅为51.9，全球平均分值仅为40。

即便是治理模式较为成熟而实现了较快自我修复的新加坡，在疫情爆发初期，国民也大量囤积米、面、卫生用纸，表现出恐慌、焦虑，担忧政府停摆。 新加坡知名在线超市 “德玛特” 宣称，由于近期超市日用品订购量激增300%，开始限制发货。新加坡本土最大的连锁超市职总平价超市则暂时退出线上供应。 由于抢购口罩和药物，网络诈骗和虚假订单也随之而生。 各种媒体平台充斥着虚假信息和谣言。 恐惧和焦虑削弱了这一国家在国际社会的良好声誉，所带来的伤害远大于病毒本身。 新加坡是最早实施旅行禁令的国家之一。

新加坡打赢疫情，依靠的是严格的警惕性和治理透明度。 由于各国口罩出口供应的削减，新加坡只得推动本国生产商加快口罩供应。 新加坡建立了高度严密的管理机制来追踪已知密切接触者并进行隔离和监视。 根据哈佛大学公共卫生学院的评估，虽然新加坡流行病侦测水平达到了 “黄金标准” ，但这一标准并非100%准确，对无症状病例和轻症病例敏感度存在盲点。

新加坡对违反隔离措施的行为零容忍，除了必要隔离外，还对来自中国大陆的华工限制入境，即便有些是新永久居民。违反隔离规定者将被取消工作签证、限制就业甚至遣返回国。 根据新加坡公共健康部门消息，2020 年2 月28 日一对中国夫妇由于隐瞒、谎报个人信息，影响了当地政府对疫情的追踪，被新司法部门起诉。 为制止虚假信息扩散和谣言传播，政府设立了专门的抗疫官网主页和传媒软件提供每日的信息更新。

由于各国削减口罩出口，新加坡推动本国生产商加快口罩供应。 新加坡国民具有理性的公民社会精神，疫情起初的恐慌经过调整很快恢复了平静。 公民主动分发口罩和消毒用品给需要的人，派米派粮给困难群众，并为一线人员提供顺风车。社区服务中心和慈善机构除了提供上述支援，还为及时发布疫情信息起到重要作用。 各行业协会和非政府组织也为一线工作人员提供物资支援。 应对非传统安全突发事件，新加坡依靠的是较为完整的政治社会生态体系，通过成熟的传导机制迅速使公共卫生紧急事件得到控制。

五、结语：超越地缘政治，固化合作平台，构建人类命运共同体

新冠疫情引发的一系列非传统安全连锁反应凸显了东南亚国家经济发展模式的断层。中国周边国家都将从严重依赖中国生产供应链的外部需求模式中吸取教训，并推动内生性增长、提高内需。 2020 年东南亚国家的中央银行都不可避免地通过降低利率使货币贬值，以推动本国出国贸易，提升本国商品竞争力。 政府也将通过推动小规模的金融杠杆和货币政策来缓冲企业压力。除采取短期措施外，东南亚经济体必须开始更大力度的改革，应以更多的国内投资来开发国内资源，产出更多高利润的商品和服务，以便在全球供应链获得更大份额。

此外，东盟与中日韩应立足现有公共卫生合作平台加强合作。为共同应对疫情，东亚国家需要提升现有的区域公共卫生合作强度。 吸取当年应对SARS 经验，东盟与中日韩10+3应对流行病监控平台已实现机制化，实现了对疫情的有效监控与实时报告，但急需进一步加强信息共享， 扩大合作。 在世卫组织将新冠疫情列为国际公共卫生紧急事件PHEIC 之前， 中国已较早向东盟秘书处提供疫情信息， 从而最终为东盟国家及东盟紧急行动中心（EOC）有效抗疫提供帮助。这还将有助于为国际公共卫生紧急事件PHEIC 认定的流行病提供标准化信息。东盟紧急行动中心（EOC）在抗疫工作中也起到积极作用，为东盟10+3 平台合作抗疫提供了有效的沟通渠道。

英国牛津大学全球化项目教授伊安·戈尔丁认为，当代的非传统安全问题，包括国际流行病问题，是 “全球性” 而不是 “全球化” 带来的问题。因此，全球化仍然是我们赖以解决问题的重要途径。

经济全球化的动力在于更广范围内的资源配置优化，实现互利共赢的事实，互联网等信息技术大幅降低跨国合作的成本， 各国权利与义务的基本平衡由WTO 经贸规则得以保障。疫情的爆发，对全球化基本动力并未造成实质性改变，尽管出现因本国防疫需要而禁止相关物资和原料药出口的政策，脱钩全球化转而封闭的成本远非各经济体可承受。 在国际化生产服务的背景下，脱离国际价值链分工意味着该经济体须形成全面、完善的产业体系，能够获得包括能源、原材料、资金、劳动力、知识技术等各类要素输入，并能实现产出与需求的持续平衡。封闭发展要么造成成本的上升，要么引起社会福利的下降。在疫情带来的阻碍经济要素流动实际影响逐渐减弱后， 经济体各企业间开展合作的信心势必会逐渐得到恢复，经济全球化的根本制动引擎不会减弱，还可能在积累力量后快速增强超越原有水平。

通过内部修复展现出的治理机制是一个成熟制度应对非传统安全事件的有效实践，然而面对全球化带来的一系列议题，这并不是唯一有效途径，为实现今后共同应对大规模流行病的机制常态化，更多依靠的是各国管控彼此分歧，聚焦合作，摒弃对抗。[9]为这些努力奠定基石的是各国携手共商、共建、共享的人类命运共同体。