健全公共卫生应急管理体系的几点思考

龙海波

(国务院发展研究中心 创新发展研究部， 北京 100010)

近年来，我国已初步建立以“一案三制”(1)“一案”指的是国家突发公共事件应急预案体系，“三制”指的是应急管理体制、运行机制和法制。2005年，《国家突发公共事件总体应急预案》和25个专项预案、80个部门预案经国务院常务会议通过，标志着我国应急管理纳入经常化、制度化、法制化工作轨道。为基础的国家应急管理体系，应急管理体制机制在公共安全生产和防灾救灾减灾领域发挥了重要作用[1]。从国际经验看，国家应急管理体系应该是一个针对各类突发事件的高效反应系统，不仅包括自然灾害和事故灾难，还应包括公共卫生事件和社会安全事件。因此，必须加快补齐发展短板，健全公共卫生应急管理体系，加快推进应急管理体系转型。

一、健全公共卫生应急管理体系应把握几个关键

公共卫生突发事件最为显著的特点是传播速度快、影响范围广，对应急管理专业性要求高，更加考验各级政府的应急处置能力。如何加快提升我国应急管理体系针对公共卫生事件的应急处置能力和应急管理数字化水平，有效发挥专职的应急管理机构(2)2018年，新一轮党和国家机构改革中，在国务院层面专门设立应急管理部，主要职责是应对自然灾害和事故灾难两类突发事件。作用，切实增强基层应对突发事件的治理能力，是疫情后完善我国公共卫生应急管理体系需要解决的重要问题。

在此次疫情前期处置中，疫情信息发布及时性、防疫物资调度有效性、人员排查管控灵活性、基层社区治理精细化等方面还存在一些需要认真总结和提高的地方，公共卫生应急管理的复杂性对完善相关体制机制也提出了更高要求[2]。要以此次疫情为契机，将公共卫生事件纳入国家应急管理体系，把握好风险预判、组织动员、联防联控几个关键环节。

(一)更加突出疫情风险预判的专业性

公共卫生事件风险预判直接关系到应急管理的动员方式和制度安排，而科学研究和专家在其中发挥关键作用，对于政府决策具有重要影响[3]。即使经历“非典”之后，人们对于流行传染病仍缺乏足够的科学认知。此次疫情在一定程度上暴露出我国卫生疾控管理体系还不健全，地方缺乏一套强大的传染科和临床微生物科体系，以及专业化防疫和病理学专家。相比之下，美国疾控中心在近期疫情防控中虽然也面临检测试剂不足、防疫物资缺乏、地方动员能力弱等诸多问题，但其自身职能定位和组织架构相对完善，特别是在日常资源配置上值得借鉴。据了解，美国疾控中心每年预算超过100亿美元，拥有工作人员1.4万人，包括流行病学监测、实验室检测、传染病理学、疫苗研发等领域专家和卫生应急专业人员，是公共卫生应急处置最重要的力量。其中，首席卫生/科学官员主要针对传染病防控领域专业议题向突发事件管理负责人和现场专业人员提供研判信息。可以看出，疫情早期应急响应是否及时，在很大程度上与风险预判的专业化水平有关。

(二)坚持集中制度优势与灵活市场机制相结合

长期以来，我国充分发挥集中力量办大事的制度优势，政府显示出强大的动员能力，但需要把政府调控与市场力量更好地结合起来。在整个组织动员链条中，必须遵循“统一指挥、统一协调、统一调度”原则，确保顶层集中高效、中间运转顺畅、基层灵活有序。一方面，更好发挥“办大事”的制度优势，迅速从平时转向战时状态，体现从分散向集中的动员效率。比如，集中专业医疗队伍对口支援，集中科研力量开展联合攻关，集中全国防疫物资生产企业复工复产。另一方面，不断完善“办小事”的市场机制，迅速从顶层指挥转向一线授权，突出向基层社区下沉的动员效率。特别是前方指挥要体现灵活性，生活物资供应、捐赠物资及时发放要授权给专业化社会组织，进一步提高协作效率。

(三)注重综合防控与专业防控的优势互补

在重大公共卫生事件上，有效的防控机制能够阻止传染源扩散，将可能造成的危害影响降至最低。目前，我国已建立不同层级的联防联控机制，各地区、各部门在信息披露、舆情回应、沟通协调等方面也采取了许多举措，但防控还需要更精细化管理。在防控目标一致情况下，应尽快从以专业部门为主转向多部门协同联动，进一步提升综合防控的专业化水平。在这次疫情应对中，综合防控机制大多以领导小组联席会议方式推进，但背后也有专业力量的有力支撑，这样可以有效避免突发事件性质或趋势发生变化导致的经验决策失误。专业防控机制通常建立在科学预判、精准防控基础之上，离不开公共卫生专业人员的指导，也需要充分发挥科技力量作用。

二、以疫情事件为契机加快推进应急管理体系转型

习近平总书记在中央深改委第十二次会议上强调：“从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家公共卫生应急管理体系。”(3)参见http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/202002/t20200214_211526.html。因此，要按照十九届四中全会提出的应急管理体制要求，不断提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平。

1.建立集中高效权威的应急统一指挥体系

一方面，坚持集中统一领导，完善国家应急管理体制架构，建立横向到边、纵向到底的应急指挥体系。在国家层面，进一步理顺机构之间权责关系，组建综合性应急指挥机构，对各类突发公共事件实行统一管理。在地方层面，进一步优化中央与地方权责分工，构建省、市、社区三级应急指挥体系，尽量避免应急管理“模糊地带”。另一方面，明确属地政府的应急指挥权，协调好“领导”“指挥”与“分权”的关系，确保信息传递顺畅、应急响应及时、指令下达清晰。除由国家应急指挥机构统一指派或临时接管外，支援力量应服从属地指挥部统一指挥。属地指挥部尽量避免干预或替代现场指挥决策，但现场指挥必须将一线信息及时传递上去。

2.有效统筹各类突发事件的应急处置力量

一是做好“防”与“救”的责任链条有机衔接。加强事前综合风险预警，进一步提升卫生疾控机构对公共卫生事件的风险预判能力。针对危机可能的演变情况，公共卫生部门要制定各种应急预案，应急演练应着眼于战时状态，加强部门间、跨地区的演练活动。二是推动应急管理相关部门的优化整合。充分发挥应急管理部门综合优势和各专业部门优势，与卫生健康、公安等部门建立应急联动机制，充实国家卫生疾控队伍力量，进一步提升前期风险预判和应急救援的专业化水平。三是将专业化社会组织纳入国家应急管理体系。充分挖掘各类社会组织在应急管理中的巨大潜力，可通过政府购买服务方式将物资发放、卫生防疫、医疗服务、临时安置点建设等应急任务分配给社会组织，形成与政府通力合作的枢纽型社会应急力量。

3.健全平战结合的应急物资供应保障体系

一是建立应急物资生产管理“三张清单”。从此次疫情物资需求看，既包括各类口罩、防护服、检测试剂盒等医疗物资，也包括固定床位、蔬菜食品等常用物资。因此，需要针对不同类型突发事件所需的应急物资进行梳理，建立常用物资储备清单、国内生产供应商清单和临时物资征用清单。二是建立重大突发事件影响识别机制。按照“响应级别—人物匹配—分类供应”导向，加快重大突发事件应急响应与物资保障协同联动，健全以实物储备、生产能力储备、商业储备等方式相结合的储备体系。实行物资供应分级管理，对紧缺性应急物资采取政府统购统销方式，避免造成不必要的哄抢囤积[4]。三是完善国家应急物资供应调度数字化平台。充分考虑物资生产的不平衡性和物资储备的特殊性，进一步整合红十字会和各地应急备灾中心物资调度平台，推动物资调拨单位与应急物资生产、销售企业之间的高效衔接。四是探索集中管理下的多元化应急物资配置模式。更好地发挥各类互联网平台全球配置资源优势，进一步畅通社会支援的物资运输渠道。

4.以智慧城市为抓手推动应急管理数字化[5]

在设计理念上，坚持“信息共用、功能通用、项目应用”原则，避免重复建设功能相近、数据割裂的智慧应急子系统。树立“运营管理不等于应急管理”思维，使智慧城市日常运营与应急处置有机结合起来，进一步完善突发公共事件应急触发机制，从日常运营管理模式转向以公共事件相应子系统主导的应急处置模式。在应急响应上，根据响应机制强度大小，建立智慧城市数据中台，进一步提升与应用前台之间的高效协同。按照自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件的划分，最大限度整合已有智慧城市子系统功能。在技术支持上，充分发挥互联网企业、电信运营商、设备制造商、系统集成商等市场主体作用，依托现有智慧城市架构开发适合不同类别应急管理的实时传输网络、智能应急设备和辅助支持系统，提升基于需求导向的数据驱动能力。

5.提升基层治理手段的法治化科学化水平

健全公共卫生应急管理体系，除构建应急统一指挥体系、物资供应保障体系外，还需要不断完善基层治理体系。通过调整相关法律法规，及时纠正一些乱作为现象，逐步形成应急状态下的社会秩序框架[6]。具体而言，一是适时修订《突发事件应对法》《突发公共卫生事件应急条例》等法律法规，进一步明确各级政府在预警信息发布中的法定权力。二是坚持依法防控、依法处置，切实转变基层部门传统的思维方式和管理手段。三是坚持应急管理与社区管理有机结合，根据人群疏密程度提前规划避难隔离区域，编制应急管理“一居一策”，推动基层治理更加精细化、精准化和人性化。