20年来基层治理单元社区与疫情防控研究

都俊竹

近年来，社区在中国现代化治理体系中占有越来越重要的地位。“国家治理体系的现代化首先是完善社区治理，因为社区是社会的基础单位，而治理能力的现代化来源于基层治理体制与机制的创新和发展。”[1]党的十九大报告指出，“要进一步加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移，发挥社会组织作用，实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动。”[2]社区在日常社会生活中日益发挥着重要的作用，而在重大突发事件发生时，特别是重大疫情发生后，作为疫情防控的基层单元，社区成为疫情防控中的一线组织，在预防、控制、减损、止损及救助方面发挥其他治理主体不可替代的作用。2000年以来，特别是2003年非典型性肺炎(SARS)疫情爆发以来，学术界对疫情及其社区防控给予越来越多的关注，并取得一定的研究成果。为此，对20年来社区与疫情防控相关研究成果进行梳理分析，并对未来相关的研究加以展望，以就教于方家。

一、“防控第一线”：社区在疫情防控中的作用

习近平在北京市调研指导新型冠状病毒肺炎疫情防控工作时强调，“社区是疫情联防联控的第一线，也是外防输入、内防扩散最有效的防线。把社区这道防线守住，就能有效切断疫情扩散蔓延的渠道。”[3]重大疫情爆发，迅速成为重大公共卫生事件，防疫成为一切社会生活的重中之重。在全国乃至全球疫情防控过程中，不同社会组织发挥着各自的作用。但作为基层社会组织的社区在防控疫情扩散、服务和保障基层民众生产生活方面具有不可替代性，其在应对疫情期间的作用率先为学术界所关注。

2003年，非典型性肺炎肆虐中国及多个国家，成为全球性的公共卫生事件，其高传染率和死亡率引起各国高度重视。在如何防范这一罕见病毒方面，各国政府采取多种措施积极应对，学术界在对如何遏制病毒进一步传播以及人员救治方面进行学理分析，部分学者对社区在防疫过程中的作用进行了研讨，并把它上升到一定的高度。薛澜、张强“从危机管理的角度分析了SARS在中国的演变过程和三个特点”，并提出了“‘政府功能、媒体与公众沟通、社会网络以及法律’等当代中国危机管理体系的一个基本框架”，指出，“在治理单元上，建立以社区为主的社会基层结构。在过去计划经济的体制下，国家的基础组织形态往往以单位形式存在，国家通过组织严密的单位体系就可以打赢人民战争”。[4]

有学者对社区在突发公共卫生事件中的作用进行研究，“从预防、控制、减少危机损失、维护社会稳定、充当政府和民众的桥梁以及社会监督和善后几个方面系统地提出了社区在突发公共卫生事件中的作用”[5]。贾小鹏认为，“社区在新冠肺炎疫情防控中发挥了重要作用，疫情考验并拓展、延伸了社区的新功能，社区在基层治理中的定位、优势、重要性也将日益凸显。”[6]对于突发卫生事件中社区的功用，做了进一步的研究。

田毅鹏则将中国当下正在展开的社区抗击新冠疫情阻击战置于“国家社会治理体系和治理能力现代化的总体系统中加以审视”，认为这次疫情爆发后“以基层街居为基础建立起来的社区网格化治理凭借其基础性和覆盖性等优势，发挥了关键作用。在疫情袭来之际，基层政府果断迅速地将常态意义上的社区网格升级为社区抗疫的‘超级网格’，通过党政机关工作人员‘绑定性’下沉到街居，构建起超级网格的‘主网’；同时还与社会组织、驻区单位、物业公司建立起密切协动关系，编织起社区超级网格中的‘辅网’。在社区展开全面疫情排查，及早发现疫情，切断病毒的传播链，有助于保持社区的秩序和稳定”。[7]把社区抗击新冠疫情与国家治理体系现代化联系起来，对于完善治理体系，充分发挥社区功能有一定的指导意义。面对疫情，党中央要求通过强化社区防控网格化管理来打好疫情防控阻击战。关于如何发挥这一新兴城市治理模式的优势，有学者提出“要实现疫情网格防控的精细化”“实现疫情网格防控的信息化”“实现疫情网格防控的社会化”“注重疫情网格防控的服务性”等措施，进而在“在社区防控网格化管理过程中，坚决打赢疫情防控阻击战”。[8]

面对全球突发的各类公共卫生事件，学者们从社区抗逆力角度探讨其在应对健康威胁方面的作用，认为“增强社区的抗逆能力对于提高社区的自保自救能力乃至提升整个社会的风险管理水平都具有重要的意义”。“社区抗逆力是一种基于社区自身资源的防灾抗灾能力，分析社区抗逆力必须首先考量评价指标，通过评价指标的选取与计算，能得出社区的抗逆力系数，以比较不同社区的抗逆力水平。社区抗逆力的评价指标是指既能反映社区抗逆力的构成要素，又能用数学的方法进行量化分析的变量，从定性的角度来说，人口因素、经济因素、制度因素和物理结构等方面构成影响社区抗逆力的指标体系。”[9]因此，学者们建议“立足于研究社区抗逆力，明确其概念及内涵，将社区抗逆力理论应用于突发公共卫生事件的应对，为进一步做好评估社区应对突发公共卫生事件的能力提供理论基础，并提出了提高社区抗灾能力的相关政策建议。”[10]

总而言之，学术界对于社区在防控重大疫情方面的作用是有一定共识的，这也是学者们研究的重点领域之一。

二、预防及管控：社区的疫情应对

学术界在评估社区疫情防控作用的基础上，一部分学者开始研究疫情暴发过程中社区应如何发挥作用，即社区应对疫情的措施，希冀为疫情防控提供科学、有效、切实可行的方案。

王俊敏通过分析抗击SARS实战，对社区在疫情中如何应对提出自己的看法，认为社区作为基础防线，应“自觉建设政府主导的协作型政社关系；社区基础需要尽快打实，社区管理体制需要尽快理顺；城市社区自治目标的实现还有待时日；社区还是要强化一定的边界”[11]。许亮文等认为“社区有一支职业化的社区工作队伍，有固定的机关、医院等机构，能开展和协调社区工作；社区内人群相对稳定，便于管理”，是整个社会预防和抵御SARS的重要组成部分，因此“社区要调动一切力量，严格监控，积极开展如爱国卫生运动、健康教育等工作”，这样才能有效“防制SARS的发生和扩散”。[12]这是学者们面对重大疫情，社区如何采取相应措施的探索性研究成果。

新冠肺炎疫情爆发以来，“全国城乡社区组织及其社区工作者、志愿者始终坚守在一线阵地，成为社区疫情防控的最美逆行者和最美守护者”。有学者认为，在社区工作者、志愿者的积极配合下，“党中央、国务院及相关部门通过系列制度建设指导社区疫情防控工作，城乡社区组织与社区工作者、社区社会组织与居民志愿者、社会组织与社会工作者则成为社区疫情防控的行动力量，并共同呈现了社区疫情防控实践探索的整体景象”。但在疫情逐步得到控制，抗疫取得初步胜利的基础上，应该进一步强化社区的作用，在此基础上，“还需要深入做好社区工作者支持性服务、社区困难人群专业性服务、社区应对重大公共卫生事件经验总结以及反思重大疫情防控体制机制等具体工作和发展性工作”。[13]唐燕在“分析我国社区主要类型及其差异化治理模式的基础上，结合新型冠状病毒肺炎疫情期间的城市社区工作，探讨了疫情应急期间社区治理面临的关键问题和挑战，并从城乡规划和公共卫生视角提出优化社区治理、保障城市公共卫生健康的具体做法与途径，为完善推进我国社区规划建设和基层治理给出相应思考”[14]，对社区进一步应对疫情献计献策。

有学者选取具体社区作为个案进行研究，考察城市社区如何因应疫情的管控。如李娜认为，“非典”的出现，“影响到政府、单位、社区和社会的每个成员，把整个社会卷入到一种无可逃逸的紧急状态之中”。在“非典”这一重大的紧急状态面前，“在中国社会特殊的基层管理体制基础上建立的基层防疫体系，成为组织和动员所有社会成员的最有效机制”。在北京，作为国家与社会交汇的重要场域——城市社区自主实行了多项防治“非典”的措施，并开始建立基层防控体系——基层网格防控体系，“对社区防控非典型肺炎工作的动员和组织机制做出了明确安排:划定和规范了防控工作中，社区单位与社区基层党组织的关系，社区与居民的关系，以及将各类居民主体纳入到防控动员机制中的工作方式”。[15]这在非典防控过程中富有成效，值得借鉴和推广。吴宗友、丁京则以安徽省Y县城C社区疫情防控实践为例，分析了大规模城镇化推动的城市空间重组给疫情防控带来的挑战，并“提出城市社区疫情防控的基本策略，即建章立制辅以精细化管理，严控物理空间的越轨行为；协同适应，营造社区共同体，筑牢群防群治的社会基础；扩展心理空间，释放情绪压力；净化网络空间，维护舆情健康与信息透明”[16]等具体措施。

有学者还从社区卫生服务在处理突发事件过程中的职能和作用入手，“结合社区的自身特点，对社区处理突发事件进行SWOT分析，以便对社区卫生服务建设提供一些宝贵的意见”[17]。

疫情期间流动人口的管控直接关系到疫情防控的成败，而社区在人口流动管控中最为直接、具体。因此，疫情爆发后社区如何管控流动人口也成为学者研究的课题，如吴晓、张莹对“新冠肺炎疫情下结合社区治理的流动人口管控”进行研究，认为“在新冠肺炎疫情所引发的公共卫生危机之下，充分关注和重点保护我国数以亿计的流动人口，并让这一易感人群远离成为‘受害者+传染源’的双重风险，无疑是一项至关重要而又充满挑战的工作”，因此“以规模庞大的农民工群体为典例，针对其不同的就业方向和差异化的居住空间，结合社区治理探讨了疫情下流动人口有效保护和分类管控的综合策略”，“这不仅有利于公共卫生危机的应对和‘健康中国’的建设，也有利于实现新型城镇化背景下‘农业转移人口的市民化’”。[18]

学术界关于社区防控疫情具体措施的研究，一方面丰富了现有研究领域，另一方面也为当前新冠肺炎疫情社区防控提供借鉴。

三、白璧微瑕：社区疫情防控之不足

疫情爆发具有不可预见性、高传染性以及高破坏性，大规模扩散性以及不同疫情的差异性加大了应对突发疫情的难度，这也为基层社区的疫情防控设置了层层障碍，增加了社区防控的难度，从而导致了一部分社区在疫情防控问题上出现了一定的失误甚至是错误，有的失误和错误还产生一定的负面影响，影响群众对社区的认同。基于此，学者们对社区疫情防控存在的问题亦予以关注，并有针对性地进行研究，以期提升社区疫情防控能力，提高工作效率，增加群众的满意度。

疫情来袭，不容半点迟缓，社区应对疫情，讲究的是实效，亦讲究的是有效性，因此学者们对社区疫情防控的有效性进行分析和研究，易外庚、方芳、程秀敏以“新型冠状病毒肺炎疫情这一公共卫生危机事件为背景，通过对城乡社区观察和深度访谈的实证研究方式，重点研究疫情防控中社区治理模式的实践，从社区治理失灵和有效性角度进行多维度分析，对社区治理中主体参与、制度机制、资源配置的实践有效性进行梳理和归纳”，认为“政府主导、基层组织及居民扮演角色主体是对疫情有效控制的关键因素，国家及地方性的政策制度和治理机制是社区治理有序的基础”，但在“提升社区治理有效性必须对城乡社区治理的主体性问题、非政府组织参与方式、社区居民主体意识提升、有效治理评估体系等方面应进行反思和探讨”。[19]

面对突发公共卫生事件的危机管理，政府固然要发挥主体作用，但是，政府亦非万能，在危机处理中需要社会各界的支持。“社区作为部分社会职能的承担者和主要社会力量及资源的承载者，恰好能够满足政府的需要，进而显示出它在突发公共卫生事件中的重要作用”，但是，“社区的这种重要的作用在我国还没有得到充分的重视，对社区在突发公共卫生事件中作用的系统分析和研究还比较匮乏”。[5]这有待于我们进一步思考和研究，并加以完善。

李超凡对社区应对疫情的不足进行了梳理，认为部分社区存在“社区防疫体系不健全，应急能力显得力量不足，不能有效地把握疫情控制；协调能力欠缺，没有足够的能力应对突发公共卫生事件；缺乏资金支持，社区卫生服务硬件及人员配备欠缺；最重要的是社区卫生服务保障体系发展相对滞后，对突发公共卫生事件的严重性认识不足，没能从根本上把重医轻防的观念转变过来”[20]。因此，在社区防控疫情过程中其有效性还有一定的提升空间。

有学者以部分社区作为个案加以研究，反思社区在抗疫防疫中存在的不足。如耿曙、胡玉松以上海社区“抗非”动员为背景，观察突发事件中的国家—社会关系。研究表明，“上海的‘抗非’工作几乎都由国家主导，居民仅被动配合，自发参与度极其有限。”研究者经过调查发现，在具体策略上，“国家一方面透过主流媒体的调控，掌握‘议题建构’渠道；另一方面则借助社区建设的配合，节制‘社会参与’渠道，从而在应对突发事件的过程中，强化了国家的合法性和掌控力，构筑了‘国强社弱’的制度格局”。[21]田毅鹏则认为，“在非常状态下建立起来的带有应急性的社区抗击疫情体系也存在着特定的局限性。如何调适超级网格中多主体间的互动关系，如何将常态时期积累起来的治理经验转化为非常时期抗击疫情的社区治理行动，如何通过社区抗击疫情体系构建切实提升国家社会治理体系和治理能力的现代化，成为亟待解决的治理难题。”[7]

张京祥对现行疫情防控中社区工作中的不足加以剖析指出，“面对突如其来的新冠肺炎疫情，一方面我们再次看到了举国体制的效率与巨大能力，同时把中国基层社会治理的苍白与无力也充分暴露出来。”“许多乡村采用的‘坚壁清野’‘恩断情绝’式治理方式显得过于粗暴简单，而聚集了60%国民的城镇社区治理则显然更是缺位、低效的：大家封闭在家除了接收官方有限的信息外，更多则是面对网络上大量难辨真假的信息，还有就是窗外不时传来的居委会巡回广播。 以实现国家治理体系与治理能力现代化的要求来审视，这充分说明我国当前城镇基层社区的治理是极其薄弱的——只有自上而下的行政管理，但是严重缺乏有自组织能力、有韧性的基层治理，属于典型的‘强干弱枝型’治理结构。”[22]

可见，学者们对疫情防控中社区工作存在的不足进行了一定的总结和反思，以求在此后社区的相关工作中加以避免或改进。

四、几点思考

综上，我们不难发现，学术界对疫情及其社区防控这一研究领域给予越来越多的关注，并取得一定的研究成果，其中不乏高质量的具有指导意义的论文，但是考察20年来的相关研究成果，尚存在如下问题：

第一，现有学术研究成果对疫情期间社区活动的反思性研究总体数量缺乏，尤其是专业层面、高层次学者所撰写的具有普遍指导意义的文章并不多见，对于社区在抗疫过程中的作用以及具体应采取的措施关注过多，而对社区抗疫活动的失误和不足反思不够，没有对社区工作中的不足进行科学合理的反思。例如有的社区工作人员在疫情发生时反应滞后，疫情防控过程中人文关怀不足，疫情防控过程中反应过度等问题没能给予应有的关注，一些研究仅仅停留在一般性的社区工作经验总结上，研究的深度和广度均有待于进一步加强，这不利于推进和改进社区治理工作。

第二，研究成果不具有持续性，过多集中于疫情爆发期间，其他时间研究成果又过于有限，无论数量和质量，都下降明显。非典时期，研究成果相对集中，但是非典过后，相关研究领域没有得到学者应有的重视，直到这次新型冠状病毒肺炎疫情爆发，相关研究才再次进入研究者的视域，这不利于积累研究经验，产出高质量研究成果。

第三，现有研究成果只关注中国国内的研究领域，仅就中国社区的作用、措施以及反思进行相关研究，忽视国际学术界同领域专家的研究成果，忽视与国际同行专家的合作与研究，未能借鉴其他国家的社区防疫经验和教训进行比较研究，疫情数据缺乏国际数据的支持，特别是世界卫生组织的有价值的数据，这在后续研究中应予以重视。

针对以上存在的问题，通过对现有学术成果的梳理，思索社区与防疫工作的未来发展需要，特提出以下建议：

首先，学者们应对社区与疫情防控这一研究领域进行常态化研究，将其作为本人固定的研究领域，即进行长时段的追踪与研究，而不仅仅成为疫情爆发后的权宜之举。虽然不同时期疫情会有差异，但总体而言社区应对疫情的措施万变不离其宗，常态化探讨社区关于疫情防控的经验和教训是非常必要的。

其次，学者应采取理论和实践相结合的方式进行研究，即不仅仅根据现有统计数据进行研究，而应深入社区进行调查和访谈，采集第一手资料和数据，产出真正适用于基层社区防疫工作的研究成果，真正具有现实指导意义。

再次，开展国际合作，与有相关疫情研究经验的国外学者进行学术交流与合作，借鉴国际社会社区疫情防控的经验和教训，关注国际专业机构数据统计，切实引入科学合理的数据统计和研究方法，切实推进相关研究的深入。