由“三旧改造”引发的对城市更新的思考

林四季

关键词“三旧改造” 城市更新 土地资源

如今随着城市化进程的不断发展，可用土地资源也在不断的减少，新增用地指标上的限定越来越大，使得城市的发展需求与城市现有用地面积的矛盾日益突出。

因此為有效解决这一问题，有必要通过“三旧改造”的实施，推动城市存量土地的改造升级，提升城市土地资源利用率，推动城市建设实现更好的发展。

一、“三旧改造”概述分析

“三旧改造”可以说是广东省所特有的土地节约集约利用一项城市改造发展政策，这一概念最早出自于2009年广东省政府发布的《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》（粤府[2009]78号文），后续随着相关改造措施的不断落实，针对于三旧改造的政策也在不断得到完善。比如2016年广东省政府发布了《关于提升“三旧”改造水平促进节约集约用地的通知》（粤府[2016]96号文），2018年发布了《关于印发深入推进“三旧”改造工作实施意见的通知》（粤国土资规[2018]3号文），上述政策的发布，表明广东省在“三旧改造”方面已经达到了一个较为成熟的地步…。

“三旧改造”具体指的是“旧城镇、旧厂房以及旧村居”。其中旧城镇包含有诸多的内容，比较常见的旧民居、旧工业场地等。例如随着城市的统筹规范发展，一些工厂需要进行搬迁，因此而留下一些旧厂房、旧仓库等，还包括一些棚户、简屋等建筑结构。旧厂房主指的是城镇、农村以及工业园区内的旧厂房，比如非法占用农田的违章厂房等，除此之外，还包括一些高耗能低产出不符合国家环保标准的旧厂房等。而旧村居指的是在城市规划控制区范围内一些“城中村”、不再适合村民居住的“空心村”等。如今随着城市的不断发展，土地资源越来越紧张，通过做好“三旧改造”，能够充分挖掘城市现有的土地潜力，实现土地效益的最大化，将增量土地为主导的市场转变为以存量土地为主导，更好的推动城市空间的重构，促进城市相关产业实现转型升级，有效提升城市土地资源利用率，推动城市更新建设实现更好的发展。

二、“三旧改造”过程中存在的一些问题

（一）“拆三留一”缺乏科学依据

从广东省发布的关于“三旧改造”相关政策来看，主张在实际进行改造过程中“拆三留一”，其中“留一”在拆迁改造过程中做好公共土地的预留，即按照整体拆迁改造面积来算，公共土地的预留比例应在1/3以上，这些土地主要用于道路建设、公共绿化、公共教育等方面。

然而在不同的地域区段，针对于公共空间的发展需求也存在一定的差异性，而“拆散留一”属于一种一刀切的政策，难以充分贴合实际，很容易导致邻近地段内公共空间存在浪费问题，限制了土地效益发挥。

（二）“三旧改造”提出的控规指标难以有效衔接当下的法规体系

“三旧改造”属于广东省特有的一种城市改造发展模式，因此本身有着鲜明的地方特点，在落实到具体的操作实践过程中，一些操作已经偏离了改造初衷，甚至有悖于当下管理体制，从而对于最终“三旧改造”实效性提升带来一定不利影响。比如在执行改造政策过程中，部分政策内容不够清晰明确，涉及范围内容比较广泛，从而留下了很大的违规操作空间，在实际进行实施过程中，有障于当下控规管理法定要求，从而致使规划失效，难以保证实际改造规划的科学规范性。比如在部分地区，—些开发商利用“三旧改造”存在的法规漏洞，随意进行控规指标修改，从中牟取经济利益。同时规划管理部门自由裁量权的增大，还很容易导致腐败问题出现。

（三）“三旧改造”下的规划方案难以起到良好的优化作用效果

当下在实际进行“三旧改造”政策实施过程中，针对于规划方案制定上，采用的是反推容积率的方式，从而尽可能保证方案的科学合理性。这一方法虽然有助于降低规划阻力，推动规划改造顺利进行，在经济方面能够促使改造过程中投入产出平衡，保障了改造经济效益。但在一定程度上违背了城市规划的公共政策属性，难以推动城市整体空间重构，无法满足城市功能优化的发展目标。

（四）“三旧改造”审批规划环节过于复杂

从我国当下规划体系发展来看，镇级级别的政府一般不具备规划审批的权利，通常都是在城市规划建设中提供一些公共服务。但在当下的“三旧改造”中，“三旧改造”审批规划环节显得比较复杂，审批规划也非常严格，需要逐步落实到“街镇审批”层面，才能达到批准通过的条件，但在具体实践上，不同城镇面临的情况不同，因此无法在短时间内确定所有的拆迁补偿方案，在这一过程中，需要经过一段长时间的博弈，最终会延长规划审批周期，无法与当下城镇快速发展要求相适应。

（五）“三旧改造”中仍存在一定的政策误区

由于部分城市土地资源管控力度不足，从而为以下非法行为实施提供了较大的空间，比较典型的是在违规用地进行房屋建设，希望能够得到更多补偿。并且在实际改造规划过程中，迫于现实的环境发展的压力，针对一些非法建设用地只能选择“睁一眼闭一眼”，使得非法便合法，这是一种无奈之举，主要目的是降低拆迁改造的阻力，推动城市拆迁改造顺利完成。但这显然也违背了城市规划依法而为的原则，严重影响了城市规划法制性建设，因此如何改善这一问题，同样是“三旧改造”需要面临的一项重大问题。

三、由“三旧改造”引发的对城市更新的思考

（一）城市规划强制性指标应与法定规划体系做好衔接

在城市规划方能编制、实施的过程中，依法而定是一项核心原则。因此针对于当前“三旧改造”的规划编制方面，需要注重与当下的法定规划体系做好合理的衔接。在实际进行规划过程中，要严格遵循现有的法规，明确规范内容，确定规划范围，精准确定规范对象，从而保证相关规范内容能够有条不紊的进行下去，充分发挥作用效力。尤其是在一些宏观规划控制方面，一般违规操作空间比较大，比如土地批租、产业准入等，因此为避免再次出现违规现象，需要明确核心规划指标，确保其紧密贴合当下法规，结合实际总规划，做好规划目标的层层分解，落实到各个单位，保证相关措施得到稳定落实，除此之外，在规划内容制定方面，应使其与控规相贴合，促使编制单元内部指标在整体上更加的平衡。

（二）构建控规动态更新机制

在当下的城市更新规划编制时，为有效提升在編制的合理性，应结合实际，做好控规动态更新机制的建立，从而为规划编制提供数储备和技术支持。

在“三旧改造”的正常引导下，针对城市更新地段的现状做好数据调研工作，不断积累更多的资料，为规划管理人员提供良好的信息支持，使其能够做到心中有数，充分了解规划问题根源所在，确保问题得到有效的解决，成功建立与城镇建设直接对应的控规单元动态更新机制。

（三）建立完善的制度标准与保障机制

在做好城市更新规划制度建设的基础之上，还应结合实际，做好完善的规划体系建立，要求体系内容完整、层次分明、结构清晰，从而能够在全省范围内，实现体制与管理架构的更新。在不同规划平台之间，不同管理体制结构也能够实现科学合理的对接，打破以往以往各自为政的局面，保证资源要素流动更加合理科学，提升土地资源利用率，有效推动城镇建设实现更加健康顺利稳定的发展。

（四）做好规划报批程序的优化

如果报批程序过于简单，会很容易导致权力寻租现象出现，但如果报批程序过于复杂，则容易影响规划实施效率，均难以满足实际规划管理需求。

因此在“三旧改造”规划中，应遵循“多方协调，共同参与，凸显实效”原则，保证规划报批体制制定的科学合理『生，针对现有复杂的报批层次，需要去除冗余部分，作进一步的简化，使得更多的群体能够参与进来，促进不同部门组织联合在一起，保证审批的科学合理性。

与此同时，还应将地方政府、规划管理部门等不同的审批主体纳入同一个平台中来，促使“技术审查”与“镇街审议”能够并行实施，从根本上提升规划审批的科学性和高效性。

（五）注重先进的规划技术方法引入

由于不同的地区针对于公共空间的需求也各不相同，因此在确定公共空间的功能构成时，应结合改造地区的实际特点，引入先进的计量方法，做好规划的综合分析和系统论证，严禁进行一刀切，从而有效提升城市改造的科学合理性。

四、总结

综上所述，“三旧改造”作为广东省特有的一项城市改造措施，在推动城市空间的重构，提升城市土地资源利用率方面发挥着非常重要的作用。但“三旧改造”在实际实践过程中依然存在一定的问题，因此有必要对这些问题进行探讨分析，这对于推动广东省城市改造顺利稳定发展具有重要的影响意义。