论治理有效的“三治结合”乡村治理体系的完善

卿红

关键词乡村善治 “三治结合” 合力效应

新时代乡村内外部环境发生了新的变化，乡村社会各种矛盾凸显，如何实现乡村社会的有效治理成为亟待完成的课题，也是攻克国家治理能力现代化的难题所在。党的十九届四中全会要求健全党组织领导的自治、法治、德治（以下简称“三治”）相结合的城乡基层治理体系，为以制度建设构建乡村社会治理新格局把航定向。面对复杂的乡村治理难题，要以自治增活力、以法治强保障、以德治扬正气，用“三治结合”的综合成本达成最佳的乡村善治效果，乡村的有效治理是以“三治”为主要治理手段的有机结合。

一、乡村治理有效面临的困境和挑战

乡村治理有效是构建国家现代治理体系的基础，乡村治理的好坏决定着我国经济社会的稳定、发展和繁荣。没有有效的乡村治理，各项政策就难以落实，各项措施就难以推进，就难以实现农业强，农村美，农民富。党的十九大乡村振兴战略提出了“治理有效”的标准，给我国乡村治理提出了更高要求，但由于新时代我国乡村社会矛盾冲突加剧，各地发展不平衡不充分，我国乡村治理有效面临诸多困境和挑战。

（一）乡村治理的内容过于宽泛且复杂

由于我国乡村面积广、人口多，乡村治理过程极其复杂，治理所涉及的事务包括与村民日常生活紧密相联的物质生活和精神文化生活。一是乡村治理的范围更加宽泛。在新的历史条件下，农村基层党组织和村委会等不仅要宣传贯彻落实党和国家的政策，还要参与乡村的政治、经济、社会、文化、生态等各方面的发展建设，任务更加繁重。二是乡村治理关系更加复杂。随着乡村社会结构的不断变化，乡镇政府职能也发生了转变，基层政府有责任向乡村社会提供公共服务产品，还要调处化解不同利益主体问的矛盾纠纷，政府无法事无巨细地控制所有事情。基层政府与村民自治组织双方治理观点不相同、治理职责不明确，在治理过程中就会出现“踢皮球”等推诿现象。此外在“家天下”的传统治理模式下，宗族与家族势力有时还会影响村民自治的正常开展。

（二）乡村治理的多元主体作用发挥不够

乡村治理需要多元主体“心往一处想、劲往一处使”共同发力，但多年以来我国乡村社会各类治理主体的积极主动作用发挥不够。一是一些地方乡镇政府职能越位、缺位和错位。为农村社会提供相应的公共服务产品和维护乡村的稳定和谐是基层乡镇政府的主要职责，但事实上基层乡镇政府承担了太多的管理职能，乡村干部的素质和能力也还有待提高。同时由于乡镇政府财力不够强大，不能提供更多的公共服务产品供给，乡村善治的经济支撑不足。二是村党组织和村委会的乡村治理关键作用发挥不够。村级组织在乡村治理中肩负着重要的组织领导职责，直接主导乡村治理的方向。但在有些农村依然存在村党组织班子不强、队伍不优，软弱涣散的现实情况;有的地方村民委员会常年不工作，形同虚设，自治能力不强。三是农村社会组织发育比较滞后、组织化程度低、发展不健全。农村常住人口中留守儿童、妇女和老年人占了绝大部分，70%以上的农村青壮劳力背井离乡，外出打工创业，新型职业农民培养需要加强。

（三）乡村治理的方式方法亟待与时俱进

传统的“乡政村治”模式在一定时期内推动了乡村社会的发展，为实施乡村善治奠定了一定的基础。由于过去的乡村治理路径依赖，乡村治理方式方法需要与时俱进：一是多元主体协商共治的需要。随着我国城镇化建设的不断加快，乡村出现了各种不同的利益主体，乡村矛盾也日趋复杂，需要对原有的乡村治理結构体系进行重新调整，主要是要强调多元主体对乡村事务的协商合作共治，从政府主导的单向管理逐渐转变为多元主体合作参与、双向互动的治理格局。二是重塑社会资本的要求。农村社会资本是乡村治理的经济基础，伴随农村社会流动与乡村人口外迁，乡村社会储藏的社会资本存量逐渐减少，村民在乡村公共事务中的合作能力也相应减弱，导致乡村治理低水平运转，这是当前造成乡村治理困境的一个重要原因。三是遵循国家治理政治伦理的需要。乡村治理作为国家治理的组成部分，必须遵守国家统一的法律制度和政治原则，目前乡村治理片面强调社会效果，却忽视甚至违背国家法制。一些基层组织奉行“摆平就是水平、搞定就是稳定、无事就是本事”，很多地方基层干部认为只要能解决问题，就可以放弃原则。而少数农民为了谋求私利，不顾国家、集体的公共利益，以充当“钉子户”“上访户”为荣。

二、“三治结合”的治理有效性分析

乡村自治、法治、德治可能单独在某个时期的一定条件下实现有效的治理，但各自为阵不仅增加乡村治理成本，还可能导致治理效果稳定性不强，只有“三治结合”才能助力乡村振兴，达到善治最佳效果。

（一）“三治结合”的合力治理效应

村民自治是基层群众性自治组织的一种民主集体行为，能够体现村民的现代公民意识。乡村法治是一种制度约束和法律保障，制约着基层政府、村委会和村民三者的行为，同时也维护三者的合法权益。德治通过道德行为规范约束乡村民众的行为，是一种不正式的制度约束。“三治结合”体现了内外合一、刚柔并举的现代治理理念，它赋予了村民极大限度的民主权限，保障了乡村公正和谐的社会秩序，营造了乡风淳厚朴实的邻里关系。“三治结合”不是自治、法治、德治的简单相加，而是一种“你我交织在一起”的相互交融、渗透关系，从而产生合力治理效应。恩格斯曾在《致约·布洛赫》一文中深刻揭示了历史合力论的演进规律：在历史的创造过程中有无数互相交错的力量，社会发展是由“各种因素”在特殊条件下“交互作用”最终形成“合力”导致的。在大力推进乡村振兴的新时代，要充分认识和运用“历史合力论”的内在规律，汇聚乡村自治、法治和德治的向心凝聚力，让三者呈现出交融、渗透与演化的发展态势，结合为具有鲜明价值导向的强大合力，推动乡村治理体系的有效构建。

（二）“三治结合”是乡村社会治理有效的最佳途径

改革开放以来，经济社会的不断变迁导致了乡村社会结构的深刻变化，各自为阵的乡村治理模式己达不到原有的规范协调和约束作用。一是单纯的村民自治是有局限性的。乡村自治水平和能力具有差异性，有些村民自治能力较弱或参与不足;有时自治权被滥用，如“村霸”等黑恶势力在乡里横行;同时村民自治没有强制性，并非所有村民都自愿服从村规民约，此时自治就失灵，需要联合其他方式共同治理恢复秩序。二是单一的乡村法治存在高成本和治理真空。法治包含较高的法律制度安排和执行成本，同时法治要维护和实现的是最广大人民的利益，如何保护和满足少数人的合理诉求是法治要解决的难题;法治还具有一定的滞后性，法律修改完善的速度落后于社会发展的速度，就会出现法律制度真空。三是纯粹的德治也有无法克服的局限性。每个人的道德素质参差不齐，不能保证德治标准的统一实效性;同时道德是一种不具有强制力的软约束，难以保证乡村社会的长治久安。而法治的规范强制性功能可以弥补自治、德治的强制性不足问题，德治润物无声的低成本功能可以弥补法治高成本、滞后性问题;自治灵活的民主协商功能可以弥补法治弹性不足、德治规则性不强的问题。所以将“三治结合”才能充分发挥各自优势，克服其他治理方式的缺陷，从而提高乡村治理能力，为乡村振兴夯实治理基础。