对检察机关公益诉讼制度基本问题的分析

于婷婷

关键词检察机关 公益诉讼制度 行政公益诉讼

当前检察机关提起公益诉讼制度已经进入常态化发展阶段，适用于试点工作的推动机制，已经无法满足实际需求。加强检察机关公益诉讼制度基本问题研究，掌握制度供给问题并对其进行完善，成为检察机关以及相关工作人员关注与研究的重点。以下是笔者对检察机关公益诉讼制度基本问题的几点认识，意在抛砖引玉。

一、检察机关公益诉讼制度构建与实施中的主体资格问题

由“公益诉讼”概念分析可知：公益诉讼（public interest lifiga-tion）是以社会公共利益有效维护为非直接利害关系人、直接利害關系人提起的诉讼。包括民事公益诉讼、行政公益诉讼两种类型。公益诉讼相对于私益诉讼而言，在诉讼性质（公益性、社会性）、诉讼主体（非直接利害关系人可提起）、诉讼目的（维护公共利益）等方面存在较大差异性。因此，在检察机关公益诉讼制度设计与构建过程中，检察机关是否具有提起公益诉讼主体资格、检察机关提起公益诉讼是否具有法律依据等问题成为检察机关公益诉讼制度探索阶段人们关注与思考的基本问题。

由我国《宪法》相关规定可知：检察机关是国家法律监督机关，具有政府行政行为、法院审判行为依法监督的权利。加之，检察机关相对于其他组织、团体、自然人而言，法律专业性更强，能够在专业人才支撑下让调查取证工作、举证工作的开展更具便利性、时效性、有效性。对此，检察机关具备提起民事公益诉讼、行政公益诉讼资格，且存在显著优势。公益诉讼检查工作情况有关报告显示：2017年7月至2019年10月期间，检察机关办理的公益诉讼案件超过21万件，其中公益诉讼诉前程序案件超过18万件，提起诉讼案件（包括民事公益诉讼、行政公益诉讼、行政公益诉讼带民事公益诉讼）超过6300件，呈不断增长趋势。检察机关提起公益诉讼制度的实施，推进了司法治理建设进程，能够更客观、公正、公平进行社会公共利益维护，弥补我国公益司法保护机制建设存在的不足。

检察机关参与公益诉讼需要强有力的法律依据支撑。就当前我国法律框架公益诉讼相关法律法规进行分析，发现关于公益诉讼主体，民事诉讼法明确指出：法律规定的机关与有关组织可提起民事公益诉讼。而对“法律规定的机关与有关组织”的界定仅有部分法律法规给予了明确规定。例如《海洋环境保护法》第九十条规定：国家海洋环境监督管理行政机关可依据法律法规对破坏海洋生态、海洋保护区、海洋水产资源，对国家社会公共利益造成严重损失的行为提起诉讼;《环境保护法》第五十八条规定：依据法律法规在市级以上人民政府民政部门登记，连续五年以上从事环境保护公益活动并没有违法记录的社会组织可依据法律法规对破坏生态、污染环境、损害社会公共利益的行为提起诉讼。对此，检察机关提起公益诉讼制度常态化发展过程中，为解决检察机关提起公益诉讼主体资格问题，使检察机关提起公益诉讼制度适应《中国人民共和国民事诉讼法》《中华人民共和国行政诉讼法》，结合试点使其检察机关公益诉讼实际情况，《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题》的通过与实施，对检察机关提起公益诉讼的主体资格给予了肯定，如“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为……人民检察院可以向人民法院提起诉讼”。这在一定程度上，使检察机关公益诉讼有法可依，避免在各部门法中对检察机关提起公益诉讼的权责进行一一明确。

二、检察机关公益诉讼制度构建与实施中的案件范围问题

在检察机关公益诉讼制度构建与实施过程中，公益诉讼案件范围问题是基础问题，也是核心问题。直接关系检察机关在公益诉讼参与中作用的发挥质量与效率，决定司法监督对国家社会公共利益的维护程度。在公益诉讼案件范围确定过程中，需要从多层面给予考虑，包括宪法中检察机关、行政机关、法院之间关系的规定，行政诉讼法中公益诉讼与私益诉讼的界定;民事诉讼法中公益诉讼与私益诉讼的分工规定;执法现状与社会诉求矛盾;检察机关提起公益诉讼制度能力等。在检察机关提起公益诉讼制度试点阶段，针对公益诉讼案件范围问题，《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等相关法律法规将检察机关公益诉讼案件来源限制在“履行职责过程中”，将检察机关工益诉讼案件范围限定在“公共利益受损严重”中。因此，检察机关公益诉讼制度存在诉讼案件提起范围狭窄问题。

针对这一问题，在检察机关提起公益诉讼制度试点工作开展期间，相关学者已经提出“适当扩大工益诉讼案件范围”的建议，如检察机关除对现有法律规定的行政违法行为具有公益诉讼提起权力外，也需对公共安全领域行政违法行为、土地征收领域行政违法行为等具有公益诉讼提起资格。

与此同时，在对试点工作进行归纳与总结过程中，发现检察机关在维护国家利益、社会公共利益时，参与的行政公益诉讼案件相对较多（行政公益诉讼案件在检察机关提起公益诉讼案件的占比超过88%，涉及领域有生态环境保护、国有土地使用权出让、资源保护、国有资产保护等。这在一定程度上，表明检察机关参与行政公益诉讼已经成为检察机关进行公共利益维护的重要途径，能够充分发挥检察机关外部监督职责，在一定程度上解决行政机关内部监督机制不完善问题，促进行政机关能够依法行政。

此外，在对我国公共利益表现形态进行分析时，了解到我国公共利益形态存在多样化特征，包括国有土地、生态环境、自然资环、传统文化遗产、妇女儿童群体利益、食品安全、药品安全等。

对此，笔者建议在已有试点经验基础上，在立法层面对‘损害公共利益的违法行为”给予更为准确、全面规定，适当扩大检察机关提起公益诉讼的案件范围，让司法监督更好保障国家利益、公共利益不受侵害。

三、检察机关公益诉讼制度构建与实施中的诉讼程度问题

检察机关公益诉讼制度推进过程中，除存在检察机关诉讼主体地位问题、检察机关公益诉讼案件范围问题外，在诉讼程序上（包括公益诉讼请求确定、调查取证、责任追究机制衔接等）也存在诸多争议。需要检察机关公益诉讼制度在完成试点工作进入常态化发展时，能够通过相关制度完善，提升制度供给能力，更好指导检察机关公益诉讼制度实践。

（一）诉求请求确定

诉求请求的科学确定是提升诉求成功率的前提与基础。由于公益诉讼存在一定特殊性，并非所有侵权责任承担方式均适用于民事公益诉讼请求。例如，“恢复名誉”“赔礼道歉”等方式在环境污染侵害行为诉讼中缺乏实用性;“恢复原状”“排除妨碍”等方式在食品药品安全侵害行为诉讼中缺乏实用性。这就需要检察机关在确定民事公益诉讼案件范围后，能够根据案件性质、民事公益诉讼目的进行诉求请求科学确定，提升诉求请求适宜性、合理性，避免诉讼请求不成立被法院驳回问题的产生。除此之外，关于民事公益诉讼，检察机关在实践过程中应保证所提出的侵害赔偿请求具有适宜性、合理性、可行性。目前，直接经济损失赔偿与间接经济损失赔偿是损失赔偿主要形式。由于公益诉讼的提起宗旨在于维护社会公共利益不受侵害，加之多数公益诉讼案件存在损失不确定性特征，因此直接经济损失赔偿方式实用性不强。以环境污染为例，检察机关虽然可向行为发起者提出消除污染诉求情节，但无法向行为发起者提出直接经济损失赔偿，只能根据环境污染治理过程中所需花费的费用提出损失赔偿请求。

检察机关作为法律监督机关，为使其在提起行政公益诉讼时能够严格履行法律监督职责，保证行政公益诉讼的公正性、客观性。《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》将检察机关行政公益诉讼诉讼请求限制在“撤销之诉”“履行之诉”“确认之诉”。通过“撤销之诉”实现检察机关法律监督权威性的有效维护;通过“履行之诉”提升检察机关行政机关执法行为监督力度，减少行政机关执法问题、职责履行问题的产生;通过“确认之诉”实现检察机关行政公益诉讼程序化发展，让检察机关监督效力更明确、更高效。与此同时，在判决过程中，由于检察机关是代表国家、代表绝大多数人民群众提起的公益诉讼。因此当诉求请求没有达到相关标准时，人民法院在审理过程中，为维护检察机关权威性，减少检察机关监督权滥用行为，应将“裁定方式”转变为“驳回方式”，要求检察机关通过诉求请求变更、诉讼请求完善等方法，提升公益诉讼提起成功率。

（二）诉讼调查取证

调查取证是公益诉讼案件提起过程中不可或缺的存在。基于监察委制度改革进程的不断推进，对检察机关公益诉讼案件的调查取证提出了更高要求。在此过程中，为试下检察机关证据调查、收集能力的有效提升。一方面应给予检察机关公益诉讼案件取证职权，善于利用检察机关专业能力，让公益诉讼案件证据更充足、更完整;另一方面立足行政执法证据，从中获取有价值信息，并根据公益诉讼案件实际情况进行有针对性补充，在节约司法资源，提升行政执法证据利用率的基础上，达成检察机关提起公益诉讼调查取证任务目标。

（三）责任追究機制衔接

在司法实践中检察机关（以基层检察机关为主）普遍存在公益诉讼机制不完善、协调性不足等问题。对此，在检察机关提起公益诉讼制度常态化发展下，要想保证检察机关国家利益、社会公共利益维护作用的最大化发挥，需完善公益诉讼机制。尤其是诉讼程度上，民事责任、行政责任、刑事责任的有效衔接。从而能够更好处理行政公益诉讼附带民事公益诉讼案件、刑事附带民事公益诉讼案件。

检察机关参与公益诉讼对我国行政诉讼体系完善存在积极影响。经检察机关提起公益诉讼制度试点工作的开展与完成，检察机关提起公益诉讼制度取得一定成效。但在实践中也存在诸多问题，需要在理论与实践研究中不断完善。本文通过分析检察机关公益诉讼制度基本问题，加深了对检察机关提起公益诉讼制度的了解，点明制度困境突破着力点，旨在让新制度在不断完善、改进中成熟与发展。