粤港澳大湾区法律制度创新探索

秦春花 王建萍 王贤 杨胜朝

摘要粤港澳大湾区建设已经进入白热化状态，混合多元治理模式已现雏形，但各方利益争端也已日渐显现，为大湾区发展埋下了不安定的伏笔。本文认为借鉴WTO模式，构建混合多元粤港澳大湾区治理模式，重点建立争端解决机制，及时协调平衡各种利益关系，实现各方利益最大化，引导大湾区和谐健康发展。

关键词机关争端解决机制 专门委员 会专家小组 上诉机构

粤港澳大湾区的大政方针已定，中共中央、国务院公布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》，把粤港澳大湾区建设的宏伟的蓝图做了非常详尽的描述，但目前发展中面临的实际问题是：一国、二制、三种法域，要把这么复杂的区域建设好，实现稳定协调发展，不是一件简单的事情。即要做到保障一个国家的统一性，又要协调好大湾区内各种政治势力、经济势力、中立团体以及各地方政府还有普通老百姓的利益和诉求，还要适当兼顾到各区域内不同的理念和认同感等。建立一个混合多元的粤港澳大湾区模式才能凝聚起这么多不同利益集团和不同理念的粤港澳大湾区人民，建设美丽繁荣富强的粤港澳大湾区。

一、构建粤港澳大湾区机关争端解决机制的必要性和重要性

首先，寻求利益平衡和利益最大化，是迫切需要构建混合多元粤港澳大湾区模式及争端解决机制的根本原因。

“如果说个别利益的对立使社会的建立成为必要，那么就正是这些个别利益的一致才使社会的建立成为可能。正是这些利益的共同之点，才形成了社会的联系;如果这些利益彼此并没有一些一致之点的话，则不会有任何社会可以存在了”。粤港澳大湾区松散而又日益密切的联系，使大湾区内各地方政府、团体和机构等彼此不完全相同，甚至有时是彼此冲突的利益纠结，迫切需要一个能够协调统一各区域内地方政府、政治团体、经济集团、区域内其他组织以及普通老百姓的具有一定权威性，同时还要具有一定的民主自治性的机构，衔接起中央政府与大湾区的治理关系，协调和平衡各方关系，达到各方利益平衡协调和最大化，实现粤港澳大湾区稳定繁荣发展。粤港澳大湾区机关争端解决机制（借鉴学习WTO的争端解决机制），正是符合这种准政府性、准司法性，同时又兼具民主公平公开性的体制机制。

其次，纵观世界范圍内所有的机关争端解决机制，唯有WTO的体制机制非常符合准政府、准司法性质，同时又很民主公平公正的要求的。

其他大湾区在快速发展中都重新构建起了属于自己的新的管理机构（委员会），例如纽约湾区的管理委员会、旧金山湾区管理委员会等。只有按照大湾区新发展的格局和趋势，重新构建起适应大湾区发展需要的治理模式，才能保障大湾区顺利建成并持续繁荣稳定发展下去。

最佳的选择是构建一个既有一定权威性（通过强制管辖权保障粤港澳大湾区内部争端、纠纷能够及时解决），同时还要具有一定的民主公平合理性（符合各区域内部不同理念和期盼）的机关争端解决机制，才能真正协调和凝聚大湾区内所有团体和全体人民，停止纠纷，放下“有色眼镜”，相互信任，和谐发展。因此，借鉴WTO模式，构建粤港澳大湾区机关争端解决机制，是笔者的一个全新的提议和倡导。

二、粤港澳大湾区机关争端解决机制依法设立问题

在依法治国的理念下，任何机关的设置都必须符合相关法律法规的规定，即粤港澳大湾区机关争端解决机制也必须在《宪法》《基本法》的框架内，依法设置。笔者对以上法律法规进行了逐一的筛选，列举了以下条款中符合设立粤港澳大湾区争端解决机制的法律和路径：

（一）合法组建的法律权力来自于《宪法》第一章总纲的第二条

“第二条中华人民共和国的一切权力属于人民。

人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”

解释：全国人民自然包括粤港澳大湾区人民，他们可以通过各种途径参与管理国家事务，经济文化事业，社会事务，那么构建一个由香港各界人民组成的准政府、准司法性质的争端解决机关，管理粤港澳大湾区经济文化和社会事务就属于正常行使宪法赋予的管理权范畴。

（二）合规妇建的法律途径来自于《宪法》第一章总纲第三条

“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

合规法律途径来自于《基本法》序言：“根据中华人民共和国宪法，全国人民代表大会特制定中华人民共和国香港特别行政区基本法，规定香港特别行政区实行的制度，以保障国家对香港的基本方针政策的实施。”

解释：虽然粤港澳大湾区争端解决机关只是一个地方性的准行政、准司法机关，但按照以上法条的规定，依然要经过中央人民政府批准并最终经人民代表大会审议通过，方能依法设立。

三、粤港澳大湾区机关争端解决机制与WTO机关争端解决

（一）混合多元的粤港澳大湾区治理模式与WTO模式的异同

从图1、图2我们可以看到，混合多元粤港澳大湾区治理模式与WTO是完全不同的二种模式，WTO仅仅只是一个处理多国贸易和知识产权纠纷的争端解决机制，而混合多元粤港澳大湾区治理模式（简称粤港澳大湾区模式）则不仅要处理一个国家内多区域的经济贸易纠纷，还要处理包括关乎国家安全、国家荣誉以及整个大湾区社会稳定、安全、产业结构、科技发展、教育、环境、知识产权保护等等囊括了湾区内所有事务的一个全新的治理模式，即该粤港澳大湾区模式未来要成为全权处理粤港澳大湾区具体各种事务的一个准政府、准司法性质的机构。

（二）如何整合现有2+9体制与混合多元粤港澳大湾区治理模式

既然粤港澳大湾区模式是一个准政府、准司法机构，那么就意味着它一方面不能完全取代2+9现有的体制机制，即各种运营正常的庞大的政府机构和司法机构。但另一方面，粤港澳大湾区模式又要从整个大湾区的角度管理好粤港澳大湾区的所有事务，势在必行的就是整合2+9现有的体制机制和庞大的机构，同时，还要打通与中央政府机构的对接渠道。

具体做法如下：

第一层级：两个委员会和一个行政长官会议。委员会1主要由大湾区内的人大代表和区议员组成，委员会2主要由2+9现有的书记们组成。行政长官会议由各地方政府的行政长官们组成。委员会1主要负责区域协同立法工作和任务;委员会2主要分管政治类、法律类事件的处理、国家事务类;行政长官会议主要分管经济贸易类、产业政策类、教育类、知识产权类以及高科技等事务。这样分工的目的是为了与中央人民政府和我国司法体制的对接。除委员会1按照《立法法》或《组织法》运作外，委员会2和行政长官会议属于临时会议，只有当出现重大紧急情况或者争端解决机制不能解决的问题时才召开临时会议。另外，当出现委员会和行政长官会议以多数决都不能解决争议时，提交中央人民政府相关部门并提请负责粤港澳大湾区事务的副总理，直至总理、主』蒂确定权威解决方案。

第二层级：总理事会领导下的各专門委员会及争端解决机构。总理事会及各专门委员会是常设机构，秉着精简、实干、效率、公平、公开的原则组建。实行总理事会下的各专门委员会负责制。总理事会由总干事1名、理事2名组成，全权负责协调理事会下设各部门秘书会、机关争端解决机制（专门委员会和上诉机构）之间的关系，以及召集委员会2会议与行政长官会议，委员会l属于最高权力机构，独立运作。总理事会下设秘书会负责各种具体的行政事务，设秘书长1名，负责整个秘书处的管理和协调工作;设秘书若干名，主要工作职责是协助和支持各委员会和行政长官会议完成具体负责汇总和归档，并保管各委员会的重要文件、会议记录。其中专设机要秘书1名，专事委员会会议和行政长官会议的会场布置、详细事务安排以及记录、归档、保管任务。

争端解决机构单列，与秘书会是平行关系，不受任何理事的监督和管辖。下设专家小组和上诉机构二个裁决性质的准司法机关，负责大湾区内机构之间、地区政府之间的争端审议和裁决工作，自然人之间的纠纷和争端不受理。专家小组和上诉机构的成员按照专业、敬业和独立性的原则下，由秘书会负责罗列名单，交由总干事和理事们初审并推荐给委员会和行政长官会议审议通过。专家小组和上诉机构的运作模式，下面章节中程序部分再详细规定，此处暂不累述。名单一旦通过，实行终身制，主要是为了保障裁决的公平公正，把行政及其他干扰降到最小。但总干事有提请委员会或行政长官会议的弹劾权。针对一名专家或者上诉机构的成员，弹劾权在其任职区间，最多不能超过3次。每年不能超过1次。另外，建议专家小组前设置一个受案机构，负责接受和审核是否受案并协助和支持专家小组完成仲裁工作。