我国慈善法律研究及发展路径探析

摘 要 慈善事业发展是社会进步和文明的重要标志，慈善制度是社会保障制度的有力补充，而慈善法律是社会主义法治体系的重要组成部分。本文在回顾我国现有慈善立法及其积极意义的基础上，结合当前慈善法律制度的不足和因当前社会不断发展所产生的新的慈善问题，立足我国现状，探索慈善法律的未来发展路径。

关键词 慈善法 慈善法律问题 路径探析

作者简介：李小杰，潍坊学院法学院教师。

中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.12.005

我国经济发展为人们的慈善活动提供了经济支持，长期来看，慈善组织、慈善活动、慈善服务和捐赠的金额都呈增长态势。根据民政部《2018年民政事业发展统计公报》数据，截至2018年底，全国共有经常性社会聚能工作站、点和慈善超市1.2万个（其中：慈善超市3464个）。全年有1072.0万人次在民政领域提供了2388.7万小时的志愿服务。2018年，全国社会组织捐赠收入达919.7亿元，比上年增长26.1%。2018年全国共有基金会7034个（其中不具有公开募捐资格的基金会5109个，具有公开募捐资格的基金会1925个），较2017年增长15.8%。社会团体36.6万个，民办非企业单位44.4万个，分别较2017年增长3.1%，11%。①充分说明我国慈善事业不断发展壮大。

关于我国慈善法律制度的研究由来已久，以《中华人民共和国公益事业捐赠法》为核心的慈善法律制度以及地方慈善立法，在《慈善法》颁布之前，曾经发挥了重要作用。2016年《中华人民共和国慈善法》的颁布，更是为我国慈善事业发展提供了基本法律支持。但目前来看，自《慈善法》实施以来，慈善事业进行中仍存在诸多问题，相关的配套法律体系并未建立，如《社会团体管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记暂行办法》等并未做相应修改。新型冠状病毒疫情形势下，中国红十字会在内的慈善组织在管理运营方面存在的不足，再次暴露了我国法律在慈善事业发展中的短板与不足。

一、我国当前慈善法律存在的问题

（一）政府在慈善中的作用含混不清

一场比赛如果让比赛的选手同时当裁判，裁判的结果难免有失公正并受到质疑。《慈善法》第30条规定：“发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件，需要迅速开展救助时，有关人民政府应当建立协调机制，提供需求信息，及时有序引导开展募捐和救助活动。”在本条中，直接赋予政府在发生重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件时对于募捐活动的引导权力，并在法律中明确规定了对慈善活动和慈善行业组织进行指导。引导和指导以法律形式确认，且没有详细规定情况下，无疑给了民政部门“干预”慈善活动的法律权力。

我国曾经出现的“被慈善”“被捐赠”活动的教训还言犹在耳，法律中这样含混不清的地位界定，可能会让我们重新步入“歧途”。

（二）慈善主力之“官办慈善”公信力不足

慈善本该是“民间”的事，它是基于心怀善良的人，对需要救济的人施以援手，它涉及的应该是人与人之间的，民与民之间的法律关系，是平等的民事主体之间的关系，而不应该成为政府与公民之间的行政法律关系。长期以来，“官办”慈善组织如中国红十字会、中华慈善总会等，在我国慈善事业发展中占据主导地位。《红十字會法》第5条规定：“各级人民政府对红十字会基于支持和资助，保障红十字会依法履行职责，并对其活动进行监督”，在红十字会财产的主要来源中也有人民政府的拨款，县级以上红十字会机关工作人员参照《中华人民共和国公务员法》管理，省、市、县级红十字会会长一般应推选当地同级政府现职领导担任。“官办”慈善侧面弱化了“民间慈善”的力量。

2020年新冠疫情期间，我们举全国之力，同心战“疫”，其中不乏慈善人士通过慈善组织向武汉、湖北地区捐款捐物。武汉市主要由慈善总会和红十字会分别对口接收捐款通用物资以及医疗专用物资，但是“卖菜门”“回单门”“莆田系门”事件，让我们看到了“官办慈善”组织在重大突发事件中能力不足，公信力不够，民间慈善在这次疫情中虽也积极作为，但能力有限，亟需壮大。

（三）对公开募捐资格限制过严

《慈善法》第22条规定：“慈善组织开展公开募捐，应当取得公开募捐资格。依法登记满二年的慈善组织，可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格。民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。慈善组织符合内部治理结构健全、运作规范的条件的，发给公开募捐资格证书;不符合条件的，不发给公开募捐资格证书并书面说明理由。法律、行政法规规定自登记之日起可以公开募捐的基金会和社会团体，由民政部门直接发给公开募捐资格证书。”我国对于慈善组织的设立需向县级以上人民政府民政部门申请登记，对于符合条件的准予登记并向社会公告，不符合条件的，不予登记并说明理由。慈善组织登记需要符合等级条件，民政部门的审核采用的是许可制，而非备案制。既然已经在慈善组织设立时进行了严格的审核，如果在公开募捐资格上，仍然给予两年的“观察期”后再进行许可，无疑加大了慈善组织开展公开募捐的难度。且有的是需要登记满两年才可申请公开募捐资格，而有的慈善组织却可以自登记之日起就取得公开募捐的资格，这样的“双重标准”再加上“双重许可”，既是对慈善组织开展募捐活动的“有罪推定”，也是在慈善组织之间进行人为的等级划分。②

二、我国慈善法律发展路径探析

（一）将政府从慈善活动的执行者中“抽离”，发挥监督作用

民政部门是法定的从慈善组织设立到慈善活动事前、事中和事后的监督者，作为公权力实施者，理应将民政部门做此定位。民政部门自身而言，作为社会行政事务的执行机关，其在社会服务中的作用自不必说，其所进行的社会保障、社会福利等，虽然在功能上同慈善有相同之处，但从性质上讲，具有的并不是慈善性质，而是提供公共服务。如红十字会等的官办慈善组织，如果继续顶着“官办”的头衔，则易造成行政权力和民事行为的混淆，社会保障和慈善行为的混同。因此，只有将政府从慈善活动执行者中“抽离”，回归其公共服务的本性，才能够将慈善回到民间。这样既能使慈善组织之间有同样的起跑线，也能让政府在市场调控中的手真正成为看不见的手，发挥裁判者的监督和评价功能，回归中立。

从执行者中“抽离”，并不是不作为，而是让民政部门以行政机关的身份去主动作为，包括为大家创造一个人人想捐赠，人人要捐赠的社会环境，为社会提供需要捐赠地区或者人的信息，建立一个完善的信息平台，让所有的捐赠都能够到需要的地方，只要鼓励捐赠的行为面向的是不特定的社会群体，那就不存在“劝捐”等行政违法行为。

（二）多措并举，提高慈善组织公信力

目前慈善组织尤其是有全国影响力的“官办”慈善组织的公信力下降，极大了打击了人们的慈善积极性，这与慈善信息公开情况有重要关系。我国已于2018年7月颁布《慈善组织信息公开办法》，对慈善组织信息公开做了详细具体规定，慈善组织应当按照办法要求，在民政部建立的统一信息平台公开相关信息，同时，完善自身内部管理，优化组织内部治理机制，条件允许情况下，建立内部审计制度，设立组织内部独立审计部门，加强自身内部监督力度。③

打铁还需自身硬，慈善组织要提高自身的业务能力，尤其是在突发事件发生时的应急能力。以新冠疫情发生以来情况看，涉及到募集物资与武汉地区实需物资不匹配的捐需矛盾、募集物资未投入到需要的地区的供求矛盾、志愿者服务能力缺乏等问题，严重影响了自身公信力。慈善组织之间应当加强联系，互通有无，建立统一的信息平台，不要一股脑的涌入到事件救援中，而是结合自身优势和特点，量力而行，这样才能让真正适合的慈善组织进入到需要的地区，如当前武汉灾区，疫情发生时，更急需的不是金钱，而是口罩等医用物资，也不是每个志愿者都符合去疫区的条件，而是那些懂得医疗知识、懂得心理建设的志愿者。

（三）将公募资格放宽至“慈善组织”

我国对慈善组织公开募捐资格的取得采取“双重许可制”的初衷是为了规范慈善活动秩序，的确能够防止同一事由的多方公开募捐，造成捐赠人的“审美疲劳”，影响捐赠效果，但此举实际上限制了公开募捐活动的举行。

我们已经在慈善组织设立时进行了严格的登记制度，应该用“善良”的眼光去看待经政府许可设立的组织，相信他们的慈善目的和公益性，作为慈善活动的监督者，不能为了防止违法行为发生而消极不作为。我国法律明确要求所有的公开募捐活动都要对制定的募捐方案向慈善组织登记的民政部门进行备案，这对慈善组织开展公开募捐活动有约束作用。通过对慈善组织登记设立时的监督、对备案的公开募捐方案的监督、对募捐活动的组织实施的监督等，能够在对慈善组织“一视同仁”的同时，激发慈善组织活动的积极性。

随着人们生活水平和素质的提高，我国的慈善事业也必将不断发展，未来可能会出现新的慈善类型，《宁夏回族自治区慈善事业促进条例》就专章规定了鼓励发展社会慈善企业。④除了传统的捐资捐物，有更多的企业家愿意以股权的形式捐赠，有更多的知识分子可能愿意将自己享有的著作权、商标权等知识产权捐赠，也有更多的有专业知识的群体愿意将自己的专业和服务进行捐赠，如何在税收方面对这些对慈善组织和受益人来讲“实用”的捐赠提供者以优惠，激励更多的群体，以更丰富的方式投入到慈善事業中，都是需要我们不断去探讨的。在信息化时代，公益与商业的便捷正在逐步模糊甚至融合，如水滴筹公司的性质就很难用慈善组织还是营利企业这样的标准单一判定。各个主体所处的位置、扮演的角色也不是一成不变，而是处于不断变动之中。⑤任何事物的发展总会伴随着问题，而法律也会适应发展和存在中的问题，不断修改与完善，期待每个社会人都能在法律框架内自由行善。

注释：

① 以上数据来源于民政部网站的民政统计公报：http：//images 3.mca.gov.cn/www2017/file/201908/1565920301578.pdf，最后访问日期：2019.02.28.

② 马金芳.通过私益的公益保护——以公益慈善立法中的公益定位为视角[J].政法论坛，2016，34（03）：62，64.

③ 柴振国.我国慈善组织信息公开机制研究——以激励相容为视角[J].广东社会科学，2017（03）：209.

④ 郑功成.《中华人民共和国慈善法》解读与应用[M].人民日报出版社，2016：49.

⑤ 黄晓勇主编.中国社会组织报告（2019）（第1版）[M].社会科学文献出版社，2019：33.