基于KPI方法的文化旅游PPP项目绩效评价体系构建

2020-12-11薛宁宁郭武刚

经济研究导刊 2020年30期

薛宁宁郭武刚

摘要：当前，我国特色文化资源的开发主要包括文化旅游模式、主题公园模式以及节庆会模式等。文化旅游作为首选模式，文化旅游产业项目的开展多采用政府与社会资本合作的PPP模式。PPP模式在我国发展时间短，绩效评价更是处于探索阶段，缺乏成功的可供参考的示范案例。构建科学合理的PPP项目绩效评价指标体系指导项目行为，有利于社会公众、政府、社会资本对PPP项目的认可，从而推进PPP模式在我国的发展。通过对文化旅游产业PPP项目全生命周期内容进行研究，针对项目特点以及所属行业特性，以仓颉庙中华上古文化园PPP项目为例，探讨如何建立文化旅游产业PPP项目的绩效评价体系。

关键词：文化旅游产业;PPP项目;绩效评价体系

中图分类号：F592 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2020）30-0125-03

引言

为满足进入中国特色社会主义新时代人民群众日益增长的美好生活要求，国家和各地政府陆续出台各项政策支持旅游经济的建设和发展，促进旅游等休闲活动的开发组织。旅游业也成为经济新常态下扩大投资需求和消费需求，促进国民经济增长的主动力，文化旅游产业在国民经济中所占的比重更是愈加增大。现有研究表明，各地政府建设当地文化旅游项目主要采用PPP模式。而开展PPP项目绩效评价，一是可以合理配置财政资源，二是可以提高社会资本投资回报，三是可以提高公共服务质量，对PPP在我国规范运行具有重要意义。不同行业的PPP项目具有不同的特性，不同学者的绩效评价研究也有各有侧重。国内PPP模式运用时间尚短，尚未形成公众认可的评价体系。文化旅游产业的绩效评价多还是依据一般项目的绩效评价原理，大多忽略了文化旅游产业的特殊性，忽略了不同文化的意义与价值。十九大报告中指出，我们要坚定文化自信，在文化自信下，五千年文明史形成的传统文化、近百年历史孕育的红色文化，文化产业确立符合发展的价值取向，才能将文化资源更好地转化为生产力。因此在PPP模式的绩效评价中，应该考虑文化自信因子。而且文化旅游产业PPP項目大部分是政府付费，社会公众的满意度，社会效益指标应该占更大的比重。因此，构建文化旅游产业具有针对性的和实际可应用的绩效评价指标体系，是当前的研究重点和研究热点。

一、仓颉庙项目介绍

“仓颉庙中华上古文化园PPP项目”（以下简称“仓颉庙项目”）采用PPP模式，白水县人民政府授权白水县文物旅游局作为的实施机构，负责该项目的具体实施工作，并通过法定程序选择社会资本，白水县仓颉庙旅游开发有限公司则代表政府资本。仓颉庙是陕西白水县规模最大、保存最为完整的古遗建筑，在2001年被列为全国重点文物保护单位。仓颉造字让文化可以记载，对于文化的传承和发扬有很重要的意义。千年仓颉庙，中华文明根。白水县委、县政府正是利用这一独有资源，以仓颉造字文化为基础，充分挖掘区域“杜甫《彭衙行》”“孔子拜仓颉传说”等历史文化资源，将文化旅游、生态休闲与文化养老相结合，着力打造以仓颉庙为中心的仓颉庙文化旅游区。项目总投资近16亿元，经营期为25年，其中建设期2年，运营期23年。

二、基于KPI方法的绩效评价体系构建

开展绩效评价工作，重点是要设计科学合理的绩效评价指标体系。评价体系中框架层次的建立、单项指标的选取、指标的判断标准、各项指标所占的权重都是我们在进行绩效评价中的难点。PPP项目主要利益相关方为政府方、社会资本方和社会公众。绩效评价指标体系的建立应该立足于利益相关方，贯穿于PPP项目全过程，全面开展评价工作。国内外研究和实践证明，采用关键绩效指标法（KPI）可以在项目绩效评价中发挥积极的作用。

基于此，本文参考现有研究，将仓颉庙PPP项目分为识别、实施、运营三个阶段，考虑项目特点和行业特性，分析各阶段涉及的考核目标，从而确定关键绩效指标，最后对指标进行整理和筛选，构建项目绩效评价的综合评价体系。

（一）指标构建原则

1.基本原则。一是全面性原则。PPP项目涉及的利益相关方众多，除政府、社会资本和社会公众外，还有项目过程中提供服务的各类第三方机构。同时，涉及项目识别、立项、招投标、特许权授予、建设施工、项目运营等多个阶段。流程繁杂，内容众多，进行绩效评价需要立足于项目本身，从多个维度全面考察。二是系统性原则。PPP项目的绩效评价是系统的、整体的，要以结果为导向，在项目的各个阶段设置阶段性小目标，进行小目标的考核从而确保最终绩效目标实现。三是代表性原则。PPP项目利益相关方众多，不同主体想要实现的绩效目标不同，能表现绩效目标的指标也多种多样。因此，实施绩效评价要根据各方的目标，选取各个层面的代表指标，使绩效评价工作更加客观、完整、有效。四是定性指标与定量指标相结合。定量指标根据实际数值计算得出，具有客观性，但是现实运作的PPP项目中绩效评价中很多绩效是不可以进行定量分析的，我们需要采用定性指标去分析评价。因此PPP项目绩效评价应该将定性指标与定量指标结合。

2.SMART原则。一是S-Specific，即指标的选取要具体化，要有明确的评价标准;二是M-Measurable，即指标的设置要可度量，可得出评价结论;三是A-Attainable，即指标代表的绩效目标是可以实现的，不考虑现实情况设立绩效目标是无意义的;四是R-Relevant，即所有考核指标之间具有关联性，阶段性的绩效目标要与最终绩效目标保持一致性;五是T-Time bound，即指标完成需要在特定时间段内，确保工作效率。

（二）评价指标选取

1.决策绩效评价指标。在仓颉庙PPP项目的决策阶段，主要涉及的是政府方。对于白水县人民政府，一方面主要应考察对于仓颉庙PPP项目的立项决策，其工作开展是否合规，其物有所值评估报告、可行性分析报告等是否客观，项目预算资金是否符合政府的财政预算，最后通过的立项决策结论是否合理。另一方面是在通过立项审批后的准备阶段，白水政府的招标采购流程是否符合规定，项目融资方案、融资模式是否可行，是否设置了合理的绩效目标以及设定了绩效考核标准。因此，在决策绩效评价阶段需要考虑以上方面进行指标选择。

2.实施绩效评价指标。在PPP项目的实施阶段，主要考核的是白水县人民政府和社会资本方设立的项目公司。一是针对项目公司而言，组织机构设置是否合理、工作分配是否合理、工作开展是否有效，是否建立了完善、全面的管理制度。二是针对项目公司经营，过程中对财务的管理是否规范、安全，如资金的申请、使用、报销;对项目建设成本是否有效控制，如超过预算的成本是否合理;在此基础上，仓颉庙文化园景区建筑的建设质量是否符合要求，对项目建设的进度是否有效把控，以及对全过程的安全管理是否符合要求，如公共场合消防安全要求。因此，项目实施阶段的绩效评价指标的设置应该根据具体工作内容确定。

3.运营绩效评价指标。仓颉庙PPP项目对于白水县人民政府，主要期望通过项目的实施解决政府资金不足问题，借助外部力量改善当地人居环境，提高民众的满意度，提高旅游运营管理效率和经验。对于社会资本方，主要期望通过PPP项目，实现较低风险的投资，获得较为稳定的投资回报。而对于社会公众，则主要期望通过PPP项目的实施享受更高质量的物质文化生活。在这些目标绩效基础上，还要考虑项目建成的附加影响。因此，可以将运营绩效分为三个方面，即经济效益、社会效益以及文化旅游产业特有的文化效益。文化效益部分，我们就应该考虑文化自信因子，如可以提升意识形态凝聚力和引领力的政治价值，可以转化文化资源为生产力的经济价值，可以传承与发扬中华文明促进社会和谐发展的教育价值与历史价值。

（三）建立评价体系

（四）得出评价结论

在建立指标体系基础上，指标权重的确定可以用层析分析法和专家调查法，这需要更深层次的调查与研究。确立权重然后成立专家组，在项目全生命周期内跟踪项目，运用指标体系进行项目评价。每个阶段，专家组对评价指标按照标准打分，最后计算加权平均分，每项指标评分可由低到高分为五个等级，分别为0—20分、21—40分、41—60分、61—80分、81—100分。不同阶段得到的评分结果，判断项目当前的绩效水平，可以为下一阶段的项目工作开展提供改进参考意见。在项目结束最后进行综合评价，则有利于判断政府工作是否到位，選取PPP模式是否实现预期目的，为PPP模式的应用和发展提供实践经验参考。

结语

建立绩效评价体系，考核项目各参与方的工作开展情况，有助于提升各参与方工作积极性，提升工作效率和资源利用效率，促进PPP项目在我国健康有序开展。本文基于KPI方法，从利益相关者角度出发，针对仓颉庙PPP项目的特点和特色，在项目不同阶段根据其关键因素设计可考核得评价指标，从而建立绩效评价指标体系，对文化产业PPP项目绩效评价体系构建的研究有一定的参考价值。

即使处于同一行业，也因不同的项目具有不同的特点，不能用一套标准去考核所有的项目。对于文化旅游产业PPP项目的绩效评价，一是要有相关法律以及引入国外成功示范案例作为指导，积极探索适宜我国文化旅游产业PPP项目绩效评价框架;二是要考虑行业特殊性，考虑“文化”的特殊意义，针对项目特点和特色设立指标。在指导框架基础上，再根据项目的不同做适当调整，只有这样才能建立科学、合理、公平的绩效评价体系，有效促进文化旅游产业PPP项目落地。

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