广西边疆民族地区土地利用困境及治理研究——以凭祥、东兴两市为例

饶映雪 杨吉鑫

（中南民族大学 公共管理学院，湖北·武汉 430074）

2019 年6月，习近平总书记在G20峰会上呼吁各国建设开放型世界经济，进一步加强国际交流合作。在“一带一路”倡议的支持下，边境贸易推动了边疆民族地区的发展，成为我国扩大开放的前沿，经济社会发展水平迈向了一个新的高度[1]。同时，土地利用方式和结构也发生了明显变化。研究边疆民族地区土地利用状况、聚焦边疆民族地区土地问题，对于推进土地资源合理配置和边境贸易深度发展具有重要的理论和现实意义。

土地为地区发展提供了必要的场所，是人民赖以生存的重要自然资源与物质财富，土地利用的变化以不同的形式直接或间接地影响着人类的各种社会经济活动[2]。具体来看，在市场机制和政府干预的作用下，土地利用规模、结构和空间布局的规划和实施是土地利用影响社会经济发展的主要路径，如图1所示。其中，土地利用规模的大小通常反映社会经济活动的规模幅度，土地利用结构则关乎地区产业结构的合理性，土地空间布局更是直接决定了各项发展要素的地理位置，关系到土地资源的集约度。边疆民族地区城镇建设和经济发展对土地的需求日益增加，土地开发的快速扩张进程中常隐含多种利用不合理现象，主要表现为土地供需数量不平衡、类型结构不合理、空间布局不匹配三方面，由此引发的土地低效利用、土地安全、环境污染等实际问题受到社会的广泛关注。如何科学合理地配置和利用土地、保护土地资源的可持续生产能力，在边疆民族地区社会经济的发展背景下显得尤为重要。

图1 土地利用对社会经济的传导路径

土地利用研究是近年来我国社会经济发展的持续热点，在土地利用状况及其变化研究方面积累了可观的研究成果。赵鹏军和吕迪分析了中国小城镇镇区土地利用结构特征[3]；宋戈等以巴彦县为例，分析了地区土地利用的空间布局和数量结构[4]；杨小艳等模拟了连云港市2020年土地利用变化[5]。尽管众多学者从各个维度和不同区域开展了土地利用方面的研究，但基于边疆民族地区的土地利用研究却相对较少。即使部分研究关注了边疆民族地区土地利用问题，却集中在土地利用的某一方面[6-8]，缺乏对边疆民族地区土地利用的系统分析和整体治理的思考。边疆民族地区作为保卫国家安全的前沿阵地和边境贸易发展的承载空间，合理利用土地对社会经济发展至关重要，边疆土地安全也成为政府和学术界关注的重点。此外，边疆民族地区大部分处于我国生态保护的核心区，其生态脆弱性要求土地利用需要更严格地规划和管理。因此，边疆民族地区土地利用问题的研究对于进一步促进我国边疆民族地区的社会经济发展和地区的长治久安有着重要作用。本文以典型的边疆民族地区——广西东兴市和凭祥市为观察样本，厘清土地开发利用现状，分析土地利用存在的困境及治理措施，为边疆民族地区完善土地治理机制，优化土地规划与管理提供政策建议。

一、广西边疆民族地区土地开发利用的现状

广西边疆民族地区与越南接壤，由于地理位置的优越和国家政策的支持，广西边疆民族地区逐渐成为我国与东南亚国家打造经济合作、政治互信、文化交融的关键地带[9]。总体而言，广西边疆民族地区具有“沿边”“沿海”“沿江”的区位优势，自中国-东盟自由贸易区建成后，边境贸易的发展推动广西边疆民族地区逐渐成为了全国经济发展的活跃地区。

根据《2018年中国环境统计年鉴》，2017年广西壮族自治区的土地总面积有2376万hm2。耕地、林地、园地、牧草地和建设用地的面积分别为438.75万hm2、1329.94万hm2、108.05万hm2、0.52万hm2和125.28万hm2。由此可以看出，广西土地利用以农用地为主，耕地和林地两者的比重占土地总面积的74.43%，长期以来以农林生产为主的社会生产活动占据较大优势。广西边疆城市东兴市、凭祥市的地貌类型均以山地、丘陵为主，耕地资源相对不足，制造业、服务业等产业基础薄弱，对农业经济、口岸贸易经济依赖程度较高。

基于《2018年广西统计年鉴》，本文选取具有代表性的土地类型，将全自治区的数据和研究区东兴、凭祥的信息进行对比（表1）。经过对比发现，东兴市和凭祥市的土地利用现状与全自治区整体相符，以农用地为主，耕地、林地两类土地总占比分别达到63.66%和71.31%。近年来，东兴市和凭祥市边境贸易蓬勃发展，2017年进出口贸易总额分别为240.11亿元和880.30亿元，比上年同期分别增长16.6%和9.2%。因边境贸易产业发展和城镇化进程加快的综合影响，其建设用地比重有所上升，超过了全自治区的平均水平，2017年凭祥市城市建设用地面积为1129.00hm2，相比2008 年增长了57.92%。东兴市2017年东兴市城市建设用地面积为1210.00hm2，相比2008年增长了57.14%。

表1 广西壮族自治区及所辖东兴、凭祥两市的土地利用现状

二、广西边疆民族地区存在的土地问题

（一） 土地利用效率问题

土地利用效率提升是实现新时期高质量发展的重要依托。伴随着广西边疆民族地区城镇化进程的加快，农地利用非农化、未利用地开发为建设用地的现象尤为突出。由于“摊大饼”式扩张、产业布局不合理等因素，造成土地利用效率低下、土地资源浪费。以支撑城市发展的工业用地为例，2017 年广西壮族自治区、东兴市和凭祥市的单位面积工业增加值分别是12652.00万元/hm2、3055.32万元/hm2和2786.62万元/hm2。对比全区的平均水平，东兴市和凭祥市的工业用地产出值处于相对低值区间，工业用地利用效率有待提高。在农用地利用方面，受经济条件和技术水平的限制，广西边疆民族地区大部分农作物和林木种植仍停留在传统的人力劳作上，机械化和规模化水平不高，导致土地单位产值较低。如表2所示，2017 年，广西壮族自治区耕地的单位面积粮食产量为4.93t/hm2，东兴市耕地的单位面积粮食产量仅为3.97t/hm2，凭祥市耕地的单位面积粮食产量仅为4.25t/hm2；2017 年，广西壮族自治区林地的单位面积产值为3.40万元/hm2，东兴市林地的单位面积产值仅为0.12万元/hm2，凭祥市林地的单位面积产值仅为0.68万元/hm2，两市的林地产出水平和全自治区平均水平存在大幅度差距。综合耕地和林地的产出效率情况，两市农地利用总体效率亟需提升。

表2 2017土地利用效率对比表

（二） 生态环境保护问题

广西大部分地区属喀斯特地貌，生态环境脆弱，地质灾害频发，生态环境保护压力较大。尤其是东兴、凭祥等边疆民族地区，在以人均耕地面积、人均林地面积、人均水资源为重要指标的人均资源占有量方面，与全自治区和全国平均水平存在一定差距（表3）。具体来看，过度的土地开发行为加剧了对资源的消耗和环境的破坏，主要表现在三个方面：一是土地质量下降。广西边疆民族地区多山地、丘陵地貌，平地比重偏小。为了满足当地群众对粮食的要求，部分耕地利用长期处于高负荷状态，致使土地生态退化，耕地质量下降。二是土地污染严重。由于边民知识水平不高，加之生产经验不足，在种植过程中存在过度使用农药和化肥的现象，生产中不达标的污水排放行为普遍存在，造成农业面源污染。虽然在短期内以牺牲环境质量的方式换取了一定的土地收益，但对生态环境造成了长期的不利影响。同时，随着广西边疆民族地区工业化的发展，凭祥市发展红木加工产业，东兴市进行资源型产业开发，其土地利用活动的生态足迹大，易产生工业废水、废气污染，导致资源环境退化。三是土地占用频发。随着城市化和工业化的推进，城市建设用地所能带来的土地收益普遍高于农用地收益，导致大量区位条件较好的城郊耕地和林地被占用，生态用地所占比例下降，最终引起区域生态环境质量下降。

表3 2017年人均资源对比表

（三） 土地开发利益共享问题

随着农地非农化进程加快，广西边疆民族地区农村土地被大量征收，当地世代靠农业为生的边民失去了土地却得不到足够的补偿，容易引发矛盾冲突。一方面，实际征收补偿标准与土地市场价之间存在较大差距。如东兴市征收集体土地统一按照31000元/亩的补偿标准执行，而同样面积的国有建设用地使用权拍卖价格却高达数十万。另一方面，失地边民参与征地开发的积极性不高，后续生活难以保障。例如，在凭祥市友谊镇卡凤村[10]，农业经济是当地边民主要的收入来源，当失去土地这一重要的生产资料后，因缺乏工业社会生产所需的各种技能，边民难以适应城镇的工作要求，成为游离在城镇和农村之间的贫困人群。此外，在征地开发过程中，政府和开发商占据主导地位，边民所获得的征地补偿只是土地开发收益中的一小部分。在卡凤村征地初期，为了消除边民对于征地的抵触情绪，政府承诺在边贸点建好后，给予边民优先招工和分配铺面的条件，然而，该承诺在事后却未得到兑现。边民应得的利益受到损害，容易引起群体性土地冲突事件，进而影响地方社会秩序的稳定。

（四） 土地安全问题

广西边疆民族地区是中越两国政治影响的接触区域，同时也是两国经济和社会文化影响的交错区域，中越之间的关系博弈对土地安全问题产生深刻影响。受地缘政治博弈、边疆贸易来往、社会经济发展等因素的影响，不同国家之间的边民联系比以往更为密切，但各种矛盾冲突也不可避免[11]。在土地权属方面，由于边民对于土地利用相关权限缺乏信息掌握，其土地利用行为可能会对国土安全造成影响。此外，中越边境线漫长，许多地方难以布兵防守，需要边民在日常生活中进行监守，而边疆民族地区人口受教育程度相对较低，国土安全意识不足，难以承担监守责任。根据龙州县的问卷调查状况，77.53%的边民不了解国土安全知识，他们希望政府能够加强这方面的宣传教育工作。只有重视边民这一维护国土安全的必要力量，才有利于广西边疆国土安全体系的构建。

三、提高广西边疆民族地区土地治理能力的对策建议

广西边疆民族地区的土地治理应充分考量土地利用效率问题、生态环境保护问题、土地开发利益共享问题及土地安全问题（图2）。首先，土地报酬递减规律为土地高效利用提供了重要的理论基础。在劳动力、资本等生产要素投入不能超出土地受容力的基础上，通过挖潜土地资源的生产临界值，以达到利用效率的最优化和土地产出的最大化。其次，可持续发展理念强调了生态环境保护的必要性。经济发展应该是实现人口、土地与环境的协调发展，和谐的人地关系能够为土地可持续利用提供保障。再次，公平理论指出人的工作积极性与人对报酬的分配是否感到公平密切相关，边民参与土地征收开发的积极性取决于开发利益的分配是否公平。最后，边境安全理论突出了边境土地安全在整个国家安全中的重大意义，保障边民生存发展的安全和边民对边境土地安全的认同感至关重要。因此，基于以上理论对广西边疆民族地区土地治理提出建议。

图2 边疆民族地区土地治理体系

（一） 优化土地利用结构，提高土地利用效率

土地作为地区居民一切生产活动的物质载体，与经济系统存在天然的耦合性。以往许多地区为促进社会经济发展，多采用扩大用地规模，以土地增量来推动社会经济发展的方式。然而，过度的土地开发会导致用地资源紧张、土地利用效率低下等问题。经济增长质量的提升路径应逐步从依赖土地资源的增量投入转向依靠土地利用效率的提升。通过合理利用土地，优化土地利用结构，提高土地利用效率，才能真正缓解人多地少的紧张局面。

耕地利用关系到国家的粮食安全和农民的长久生计，对于广西边疆民族地区而言，需要适当提高耕地开发利用强度，同时也要加强耕地尤其是基本农田的保护。具体来看，一方面要控制城镇建设用地的过度扩张，对于将农用地私自转化为非农建设用地的行为要严格制止；另一方面，对于原有中、低产田进行改造，挖掘现有耕地的生产潜力，提高土地粮食产出。广西边疆民族地区在耕地利用过程中要严格遵守珍惜耕地、合理利用耕地的原则。

除了重视耕地利用，广西边境城市的快速发展也需要对存量建设用地进行优化与挖潜。当前，城市老城区仍存在基础设施陈旧，矮旧楼房分布杂乱的现象，既影响了城市的整体市容，又无法发挥土地资源的价值，应对这部分居住用地进行集中改造，优化其用地空间布局。同时，在城市的中心地带，传统产业占地空间大，土地利用效率低下，可以将该类产业集中迁移到城郊地带，并通过引进金融、商贸、高新技术等先进产业落户，为城市发展做出更大贡献。这样既完善了城市产业用地结构，又提高了土地利用效率。

（二） 促进人地关系和谐，合理保护生态环境

当前，人地关系协调理论强调人类对各种资源的合理开发使用，社会生产实践活动必须遵循自然界的发展规律。土地资源的承载能力有限，开发利用需在合理范围内。超出范围的土地开发利用行为，既达不到推动社会经济发展的目的，还会使得人地关系失衡，造成土地资源浪费和环境破坏。

为了解决广西边疆民族地区因土地利用不合理造成的土地质量下降、土壤污染、水土流失等问题，需要建立和谐的人地关系，加强土地治理力度，如此才能有效保护生态环境。具体来看，要坚决抵制以牺牲生态环境为代价换取地区社会经济发展的行为，树立低碳、绿色发展的环保理念，从意识形态上将尊重自然、顺应自然和保护自然的思想融入到土地利用方式中；要动态开展边疆民族地区土地质量水平调查，根据调查结果确定相应的土地开发力度，有效维持土地肥力，保证土地资源的可持续利用。同时土地污染问题要引起人们的高度重视，一方面减少化肥农药的过量使用；另一方面，严格控制城市工业废水废气排放，做好被污染土地的修复工作。要科学制定生态保护红线，例如生态走廊、自然保护区、湿地公园等在纳入保护范围后，禁止在该类区域进行开发建设。

此外，针对地区生态环境脆弱，地质灾害频发的特点，在部分海拔高、坡度大、水土流失严重的区域，采取退耕还林还草、封山育林等行政手段来改善当地的环境状况。对于分散居住在该地的农户，要进行集中引导和有序转移，统一在邻近城镇范围内安置居住。

（三） 推动土地多元开发，实现开发利益共享

目前，广西边疆民族地区的土地开发利用方式还比较单一，主导产业资源依赖性强，产业支撑能力不强，产品技术创新含量不高。对此要推动土地多元化开发，注意延长产业链，促使资源型产业向加工、销售等下游产业发展。此外，为了更好地将边境旅游和土地多元开发相结合，在土地开发利用过程中，民族风情、农家乐、红木林、生态果园等旅游主题应进一步拓展。

在土地征收开发过程中，土地开发的利益公平性应该得到保障。征收土地前，切实、全面征求利益相关者意见，确保征地过程是在边民自愿的前提下完成。征收土地时，应严格按照规章制度给予被征地边民足够的补偿，在提高补偿标准的同时关注被征地边民的社会保障配套措施，为边民生活水平的持续提高创造条件。在完成征地进入新一轮土地开发进程时，可根据客观条件优先为边民提供工作岗位。只有实现了土地开发利益共享，边民参与土地开发的积极性和活跃性才会提升。

在广西边疆民族地区边贸点的建设过程中，可以考虑政府主导，社会资本、民营资本全面参与的建设模式。这样边疆土地的使用和边疆贸易的发展都和当地边民有了紧密联系，边民可以在据点建设、设施完善、对外交易等多方面发挥自己的力量，同时享受边贸点开发带来的经济效益，并对未来边疆发展抱有更多期待。

（四） 规范边民用地行为，重视国土安全防卫

边民的土地利用行为会对边疆民族地区土地资源产生直接影响，要重视边民综合素质的提高，改善边民的生活条件，以促使边疆国土安全的稳固。技术的进步能够显著提高边民的用地收益。随着先进种植技术的推广、机械化种植方式的引进，边民土地利用效率得到了提高，开发土地的积极性明显上升；规模化种植能够更好地实现现代农业管理，多数边民所拥有的土地较为分散，土地资源集中程度不高，集约利用效果偏弱。对此，应让土地有序流转，鼓励合作社开发、专业经营等方式，以开展现代化规模农业种植，提高土地集约利用效益。通过上述方式推动边境发展，将有效解决广西边疆民族地区“空心村”的问题，促使更多的边民留守故土，成为维护边疆国土安全的重要力量。

此外，受区位条件限制，广西边疆民族地区的边民与外界交流较少，边民受教育程度相对较低，地区封闭性较强。广西边疆民族地区虽然在国家对外开放战略的机遇下迎来了发展，但地区的公共意识培育方面还有待加强，边民对于土地国有和国土安全的认知还不够明确，存在未经允许改变土地用途、砍伐保护区林木、捕猎野生动物等违规行为。因此，一方面应加强宣传力度，使边民知道自身的权利和义务，在合法合理的前提下利用当地生态资源，并自觉参与到国土安全体系建设当中；另一方面，应严格落实边境法制建设，从制度层面规范边民开发利用土地的行为，对于损害国家利益、威胁边境国土安全的行为要依法从严处置。