西部边境牧区的经济社会政治发展水平与政策研究——基于新疆、西藏、内蒙古的区际差异

高永久 冯 辉 时鸣泽

（南开大学-太和智库边疆发展研究中心，天津 300350）

我国草原牧区地域辽阔，主要分布在内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区（下文简称内蒙古、新疆、西藏） 以及青海省和甘肃省（这五个省区的特区被称为中国五大牧区），其中有很大一部分位于我国西部边境地区，与周边多国接壤。西部边境牧区具备特殊的国内与国际多重复杂区位因素，西部边疆的边境草原牧区在边疆民族地区的发展以及在我国“一带一路”倡议建设中具有重要的地缘政治地位[1]。同时，随着步入第一个百年奋斗目标的决胜之年，西部边境牧区的发展水平在很大程度上影响到能否实现全面建成小康社会这一宏伟目标。因此，选取西部边境牧区作为研究单元具有很强的现实意义。研究西部边境牧区，首先要对其地理范围进行考量。通过词义筛选与现实考察，在省级层面上最终将其定位为新疆、西藏、内蒙古和甘肃四个行政区。有学者根据官方发布的《中国牧区、半农半牧区县、旗一览表》 与《中国陆地边境县（旗）、市（市辖区） 一览表》进行交叉对比，在县级层面上总结出51个西部边境牧业县（旗） （全部位于上述4 个行政区内），其中甘肃省仅有酒泉市肃北蒙古族自治县为边境牧业县，而新疆、西藏、内蒙古拥有边境牧业县（旗） 的数量为24、11、15[2]（见表1）。因而，本文将重点分析边境牧区分布较为广泛和集中的新疆、西藏和内蒙古三个自治区，对三区的发展水平及其边境牧区的发展状况分别进行论述与评估。

表1 我国西部边境牧区情况一览表

资料来源：各边境牧业县（旗、自治县、县级市、市辖区） 的政府网站。由于获取信息渠道较少，部分数据可能与实际数据存在一定张力。

一、新疆、西藏、内蒙古三区的区际差异

新疆、西藏和内蒙古因其各自特殊的发展历程和迥异的自然环境，在经济、社会和政治方面有明显的区际差异。我们主要通过可获取到的数据资料和相关政策，分析三区及其边境牧区在上述各方面的区际差异，以对其发展状况做全面性的基础把握。

（一） 经济发展水平

1. 经济发展水平的总体分析

通过对新疆、西藏和内蒙古三区历年生产总值、人均生产总值、农村人均可支配收入以及生产总值构成相关数据的分析，可以发现三区经济处于稳步发展的良好状态。然而，三区的地区生产总值对全国生产总值的贡献率始终很低。新疆生产总值对全国生产总值的贡献率从1998年的1.30%到2018年的1.35%几乎保持稳定，内蒙古生产总值的贡献率在1998年和2018年分别占1.48%和1.92%，而西藏生产总值的贡献率在1998年和2018年分别占0.11%和0.16%，占比始终不超过1%。从人均GDP来看，内蒙古的人均生产总值大部分年份高于全国水平，新疆的人均生产总值略低于全国水平，西藏的人均生产总值与全国水平差距较大，但近年来差距呈逐渐缩小趋势，呈现出一定的区域差别，而三区的农村牧区人均可支配收入连续多年均低于全国平均水平。三区的产业结构处于不断优化的过程，但各区第一产业占比仍高于全国占比，产业发展不均衡程度高于全国平均水平。2018年新疆的第一产业占比比全国高6到9个百分点；西藏第一产业占比逐渐降低，从1998年的34.3%降至2018年的8.8%，第三产业占比多年来均高于全国占比，但第二产业发展畸形；内蒙古的产业结构处于不断调整的过程，三产占比处于波动状态，总体上第一产业占比不断缩小。

通过分析三区近年来农林牧渔业总产值的相关数据，可以发现，尽管占比高低不一，但是畜牧业仍然是三区农业发展的主要依托。内蒙古牧业在农林牧渔业总产值中占比约在40%，西藏牧业占比高达50%，新疆牧业占比约在21%-25%之间，且逐年呈下降趋势。三区农林牧渔业总产值在地区生产总值中占比差异较大，按照2018年的数据资料，新疆农林牧渔业占比约29.8%，西藏和内蒙古的占比分别为13.2%和17.3%，但综合来看三区的牧业发展对当地第一产业的发展至关重要。

总体上，西藏发展起点低、起步晚、基础差、底子薄，由于其农牧区地域广阔、气候条件差、人烟稀少，仍未摆脱小规模的零散畜养方式，给边境牧区发展造成客观困境。新疆始终保持中高速的经济增长，但北疆与南疆的发展差距拉大，南疆四地州广大农牧区发展相对滞后，同西藏情况有相似性。内蒙古在上世纪表现居中，但在1998 年后强势发展，现已完全处于优势。在牧业领域拥有蒙牛、伊利等大型企业，亦被誉为“模范自治区”。然而，内蒙古正在经历“刀刃向内”的去落后产能过程[3]，人均GDP相较2014—2016年有所下降。“两化叠加”的时空条件也使得发展经济的精力已经部分转移到社会管理与服务方面。综上所述，三区经济的发展水平和发展态势略有差异，内蒙古经济发展处于较高水平和稳步增长的态势，新疆经济发展相对落后但处于上升发展态势，西藏由于自然条件等因素的限制经济发展较为落后，但近年来与全国水平差距不断缩小。三区经济发展的共同特征是经济生产总值和农村人均收入稳步提升，但与全国平均水平相比仍有一定差距，且牧业在地区经济发展中占据重要地位，也面临着产业结构调整的现实情况。

2. 三区边境牧区经济的发展水平

根据相关统计数据（见表2） 整理得知，新疆边境牧区发展情况具有明显的县域差异。与新疆2018 年农村居民人均可支配收入11975元相比，阿克陶县、阿合奇县等超过30%的边境牧区农牧民人均可支配收入低于新疆平均水平，发展不充分的问题有所展现。相比于新疆2018年13.9:40.3:45.8的生产总值构成，部分边境牧区的产业结构构成不合理、比例失调，具体表现在部分地区第一产业占比过高，例如，温宿县、木垒哈萨克自治县、昭苏县、额敏县、裕民县、福海县的第一产业占比高达30%以上；部分地区第三产业占比过低，例如，伊吾县、巴里坤哈萨克自治县及哈巴河县第三产业远低于地区水平和全国水平，而阿合奇县和阿勒泰市等地的第三产业比例高达60%以上，但第二产业比重相对较低。三个产业不均衡同样限制地区经济社会的全面健康发展。新疆24个边境牧区的牧业户数少则不足2000户，多则可达12000户有余，而牧民的经济状况与草场面积、草场生态和人口密度有直接关系，如伊吾县的草场面积有837.5万亩，而牧民户数只有1244户，该地区草场生态良好，地区经济实力较强；阿克陶县草场面积只有717.8平方千米，而牧民户数多达12310户，该地区经济实力较弱且发展相对滞后，草场面积与牧民户数的失衡极有可能引发草原生态问题，影响地区经济的可持续发展。根据牧业产值在农林牧渔业总产值的占比，可以发现，新疆边境牧区的牧业在第一产业的占比很高，第一产业很大程度上依赖于地区牧业的发展，例如，塔什库尔干塔吉克自治县和托里县的牧业在农林牧渔业中占比高达70%，其他牧业占比稍低的边境牧区依赖于农业和牧业共同推动发展。同时，在第一产业比重很高且牧业占比较高的地区，主要依靠牧业发展推动地区经济的发展，例如，木垒哈萨克自治县、昭苏县及裕民县等。总体上看，新疆边境牧区的经济发展状况不平衡，且南北疆差异明显，经济发展落后的边境牧区大多集中于南疆地区，针对新疆边境牧区的不同经济发展水平，应因地制宜地提出具有针对性的解决对策。

表2 新疆维吾尔自治区边境牧区的发展状况

根据已掌握的西藏边境牧区的相关资料(见表3)分析可知，西藏边境牧区总体上呈现发展不充分的问题。以边境牧业县所在地市的生产总值为基准，阿里地区经济发展程度明显低于日喀则市和山南市，与其他非边境牧区的地市也有不小差距。尽管一部分边境牧业县的农村人均可支配收入高于全区平均水平，但是生产性收入整体占比不高。西藏2018年约有36.5%的人员在第一产业就业，创造出来的生产总值却只有8.8%，因此，需要进一步调整产业结构并提升农业现代化水平。总体上看，西藏边境牧区农林牧渔业生产总值不高，但11个边境牧业县的牧业产值占比几乎都高达50%，仲巴县、萨嘎县、日土县和札达县的牧业占比更是超过85%，牧业在第一产业中居主导地位，需要以牧业为抓手促进经济健康可持续发展。总体上看，西藏经济发展相对滞后，边境牧区劳动力投入大但经济回报低，牧业在农林牧渔业中占据主导地位，所以，西藏边境牧区应侧重推动经济发展，进一步促进畜牧业提质增效，可引进现代化管理方式和技术手段提高生产效率，突破自然条件的限制约束。

表3 西藏自治区边境牧区的发展状况

从内蒙古边境牧区的相关资料（见表4） 来看，内蒙古边境牧区的经济水平低于区内其他县旗。尽管大多数边境牧业县农村牧区常住居民人均可支配收入高于内蒙古的平均水平（2018年为13803 元），但排名不高的地区生产总值和一般公共预算收入数据反映出内蒙古边境牧区还有较大的上升空间，边境牧区之间也存在着区际差异。内蒙古与西部其他省份相比整体的经济实力较强，人均地区生产总值在全国排第九位，但其边境牧区的经济实力较弱，基础设施建设也制约着优势产业的外向发展，且畜牧业发展也面临着一定的现实问题。如科尔沁右翼前旗的草场面积只有8400 平方千米，而总人口高达33.2万人，草场面积和人口数量的不平衡会直接影响到发展的可持续性。内蒙古边境牧区的经济着力点应侧重于处理好自然生态和经济效益的关系，在扩大生产规模的同时做大做强地区牧业品牌。

表4 内蒙古自治区边境牧区的发展状况

（二） 社会与政治发展水平

以省级行政区和边境牧业县（旗） 为双重分析单元对三区边境牧区的社会和政治发展水平进行总体评估。笔者认为，新中国成立以来，三区边境牧区社会和政治发展以及民生改善程度有了历史性的提升，但是仍存在一定的差异性特点。从表2、表3、表4综合对比可知，三区边境牧区教育医疗卫生建设与其他地区相比还是处于资源短缺的状态，且有着较为明显的城乡差距与区域差别，需要以新发展理念为引领进行基本公共服务均等化和可及性建设。从政治发展上来看（见表5），三区的自治组织在10年间基本保持稳定或小幅增长，其中社区居委会单位数增长较明显，这也从侧面反映出了三区城镇化进程的加快。社会组织的蓬勃发展是社会愈发具有活力的重要表征，三区的社会组织在10年间增长迅速，西藏与2008年相比社会组织在数量上增长了一倍，但西藏的社会组织基数仍较小，还有很大的发展空间；内蒙古社会组织与2008年相比增长了1.37倍；新疆的社会组织在原有基数较大的基础上也有了一定发展。

表5 三区及全国自治组织和社会组织的发展状况

除了分析相关数据资料，三区的社会和政治发展状况也体现在中央近年来针对各地区提出的相关政策主张上。在新时代治疆方略指引下，新疆呈现出社会稳定和谐、人民安居乐业的良好局面。习近平总书记在第三次中央新疆工作座谈会再次强调“社会稳定和长治久安是新疆工作的总目标”，要“依法治疆、团结稳疆、文化润疆、富民兴疆、长期建疆”[4]。新疆边境牧区的数量多、接壤国家也相对较多，维护边境牧区的政治社会长期稳定是新疆现代化治理工作的重中之重。西藏因其地缘政治的复杂性、战略位置的重要性和宗教文化的独特性，自西藏和平解放以来，其发展始终受到党中央的高度重视。改革开放以来的7次中央西藏工作座谈会描绘了西藏的主线：休养生息——加快发展——跨越式发展[5]，显现出以经济带动社会政治文化发展的趋势。同时，西藏在社会政治领域实行网格化管理，创新管理模式，以寺庙、村民组等为基本社会治理单元，并由党政干部深入基层单元进行政治和政策宣传指导，取得了较大成果。在第七次中央西藏工作座谈会上，习近平总书记再次强调了“治国必治边，治边先稳藏”的战略思想，指出“维护祖国统一与加强民族团结”是当前西藏工作的着眼点和着力点，提出西藏工作的重要原则为“依法治藏、富民兴藏、长期建藏、凝聚人心、夯实基础”[6]，这就指明了西藏下一阶段发展的主要方向是增进人民福祉，确保西藏如期全面建成小康社会。西藏边境牧区的地缘战略位置的重要性更是不言而喻，保障边境牧区的地缘政治安全、推动边境牧民安居乐业是西藏能顺利实现全面建成小康社会的重点所在。内蒙古是我国最早建立的自治区，同时还是我国的“北疆安全屏障”及“北方生态屏障”，具有重要的战略地位。内蒙古社会政治发展稳定，但边境牧区由于自然环境、经济结构和社会因素等原因存在一定的贫困问题，是全区经济社会全面发展的一块短板，也是影响内蒙古能否如期实现全面建成小康社会的重要因素。内蒙古各级地方政府针对边境牧区的政策重心也侧重于经济发展和生态保护并重，创新边境牧区发展体制机制。因而，边境牧区治理现代化的路径选择，既要适应新时代新发展理念，又须立足边境牧区的客观实际[7]。

二、新疆、西藏、内蒙古三区边境牧区的重点问题

通过上述分析，可以发现，新疆、西藏和内蒙古在经济、社会和政治层面都略有差异，但是都因其特殊的地缘战略位置、自然环境和民族宗教等因素面临多重矛盾性因素并存的状况。三区边境牧区的发展需要依托于地区发展的背景和条件，但针对边境牧区的特殊性，其重点问题有一定共性也各有侧重，下文将针对三区边境牧区的重点问题进行分析。

（一） 新疆边境牧区的重点问题

在经济层面，以往新疆边境牧区畜牧业发展在很大程度上是以牺牲草原生态为代价的，人畜增长过快导致草原生态环境受到严重破坏，草场面积和牧民数量的不平衡加剧部分边境牧区超载放牧的问题，进而造成草原大面积退化、影响地区可持续发展的恶果，所以亟需解决边境牧区人、草、畜平衡发展的问题。边境牧区的经济结构欠现代化且不合理，突出表现为大部分地区第一产业比重偏高，比新疆总体第一产业占比高出10～30个百分点不等，同时部分地区第二产业比重过低，三产结构比例失衡。边境牧区经济结构的相对单一导致牧区从业人员结构单一化，牧民主要依靠活畜和畜产品获得经济来源，其中第一产业收入占绝对比重，导致剩余劳动力难以转移的问题。在社会层面，新疆边境牧区由于地理位置偏远、地域辽阔且人口居住分散，从而导致个别地方交通、通讯相对落后，配套基础设施建设尚不健全。边境牧区的文化教育事业也相对落后，教育资源相对匮乏，教育质量也难以得到保证，开展文化活动的场所数量很少，牧民的文化生活相对贫乏。在政治层面，边境牧区的地理位置特殊，其中少数民族数量多且构成成分复杂，易受到威胁地区社会稳定因素的影响，需要牢牢把握维护边境牧区“社会稳定和长治久安”的总目标。从总体上看，新疆牧区多集中于南疆地区，而南疆四地州是深度贫困地区，也是全疆脱贫攻坚的难点和重点，在全面落实精准扶贫、精准脱贫中要把南疆贫困地区作为脱贫攻坚的主战场。

（二） 西藏边境牧区的重点问题

西藏边境牧区的首要问题是贫困问题。由于自然环境、地理位置和传统生产方式等因素的影响，西藏农牧区是集中连片贫困地区，与其他民族省区相比贫困发生率更高。由于生态环境十分脆弱、自然灾害频繁，边境牧区居民抵御自然灾害的能力极低，恶劣的自然环境使牧民的经济收入在很大程度上受其制约且极不稳定。此外，西藏边境牧区的产业结构不合理，农牧区生产效率低下，大部分边境牧区第二产业比重过低，第一产业中牧业占比很高，第一产业的就业人员近年来也有所减少，但是西藏农牧区生产效率低下，同时存在部分剩余劳动力难以转移的问题还尚待有效解决。西藏边境牧区的文化教育水平也相对较低，2018年初中毕业生升学率只有77.3%，高中教育和高等教育水平均较低，而边境牧区居民的受教育状况更是不容乐观，文化水平较低是许多农牧民增产增收的严重制约性因素，也滋生部分边民“等靠要”的思想。边境牧区的基础设施建设落后，医疗卫生条件较差，城乡差距日益拉大，从横向上看，在公共服务和民生工程方面与其他地区甚至是欠发达地区相比仍有很大差距。以上诸多因素最终导致西藏边境牧区的自我发展能力较弱。

（三） 内蒙古边境牧区的重点问题

内蒙古边境牧区的重点问题是如何处理好草原生态建设和牧区经济发展的关系。内蒙古草原牧区地域辽阔，占全国草地总面积的1/4，牧业生产方式已经发生了由自然放牧、粗放经营到舍饲、集约化经营的历史性转变。近些年来，边境牧区由于自然生态环境脆弱、自然灾害频繁以及不合理的过度放牧、过度垦殖、牲畜数量急剧增加等原因造成草原严重退化，草原生产力下降，进而引发草畜矛盾日益尖锐化的难题，形成经济落后和生态破坏之间恶性循环，因此，部分牧区仍面临着严重的贫困问题。有学者指出：“由于对草原人文生态及其价值的忽视和不理解，在具体的保护实践中出现了诸多问题。”[8]针对牧区的各项政策变迁对农牧业的发展有着较大影响。改革开放后，内蒙古牧区长期以来针对“三牧”的公共政策变动频繁，缺乏连贯性且以强制性制度变迁为主，始终将经济效益放在首位，相对忽视了社会和生态效益，不利于牧区的可持续发展，需要在政策稳定性和适应性上予以关注。

三、针对三区边境牧区重点问题的可行性政策路径

正如有的学者所说：“我们还面临很多没有弄清楚的问题和待解的难题……还需加大对中国特色社会主义道路、理论、制度、文化研究阐释力度。”[9]西部边境牧区是中华民族共同体建设的重要场域，对我国的安全、稳定、团结发展极具战略意义，是我国现代化进程中诸多问题的汇聚之地和社会治理的薄弱环节。针对西部边境牧区的经济社会发展，中央、地方亦陆续出台了一系列有针对性的政策。结合上述对新疆、西藏和内蒙古三区边境牧区重点问题的分析以及已出台的各项政策，提出相应的可行性政策路径。

（一） 新疆：以社会稳定和长治久安为总目标，加快牧区建设

新疆边境牧区最首要的问题是要坚持新时代党的治疆方略，牢牢扣住“社会稳定和长治久安”的总目标，以促进民族团结、遏制“三股势力”为重点。在边境牧区以铸牢中华民族共同体意识为主线通过文化活动、宣传教育等手段推动和谐民族关系的构建、强化“五个认同”意识，充分发挥基层组织的战斗堡垒作用，例如，在边境牧区积极开展“访民情、惠民生、聚民心”的活动。在坚持总目标的基础上加快牧区建设，一方面要调整优化牧区产业结构，构建现代化畜牧业体系，立足区域优势打造特色产业，进而拓宽农牧民增收渠道。要扬弃牧民传统的生产、生活方式，实现从逐水草而居到定居兴牧，从粗放型养殖到集约化管理，从传统畜牧到现代化建设的转变，不断调整优化畜牧业产业布局，突出主导产业和优势品种的发展潜力。此外，还要着力推进畜牧业助力南疆深度贫困地区脱贫攻坚工程，促进南疆贫困区域牧业增效，农牧民脱贫增收。另一方面，要进一步健全边境牧区学前教育、义务教育、医疗卫生和社会保障等制度，公共财政适度向牧区倾斜，通过吸引高质量人才、建立国家通用语言教育流动站、提高牧区学生生活补助等途径充分保障牧区儿童的受教育权利并提高受教育水平，通过资金倾斜等方式完善牧区的医疗卫生、社会保障制度。

（二） 西藏：以脱贫攻坚为要点，提高自我发展能力

西藏边境牧区的发展虽受到自然环境和社会经济环境的制约，但具有丰富的资源优势和政策优势。西藏牧区拥有丰富的自然资源，农牧业种植资源丰富且价值高，丰富的自然资源为农牧区发展优势产业奠定了坚实基础。同时，西藏牧区历来受到党中央的高度重视，制定了一系列特殊政策和优惠措施，根据牧区发展需要在基础设施、教育、卫生、社会保障等方面予以大力扶持，除中央财政补助外，其他省市对牧区的农牧业、交通运输、邮电通信等领域直接予以援助。西藏边境牧区的长久健康发展，必须坚持新时代党的治藏方略，在确保边防巩固和边境安全的基础上，“聚焦发展不平衡不充分问题”来加强边境建设，优化发展格局，大力解决贫困问题、巩固脱贫成果，以提升畜牧业生产现代化水平为抓手，促进边境牧业县的脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接，真正解决边境农牧民的后顾之忧，切实提升内在发展动力。

（三） 内蒙古：以保护生态环境为重点，实现可持续发展

内蒙古边境牧区的发展应以保护生态环境为重点，实现可持续发展。在保护生态环境方面，继续落实围封转移、封山育林、禁牧还草等生态工程对生态环境的综合治理，针对不同地区采用因地制宜的方式实现经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。同时，要完善相关法规，健全生态评价机制和生态补偿机制，通过一套系统、完善的生态评价机制对因保护生态环境而造成利益受损的牧民和基层政府提供适当的经济补偿，解决好在生态保护过程中转移出来的劳动力的再就业问题。在实现可持续发展方面，大力发展规模化、集约化、专业化畜牧业。同时要以市场为导向合理调整产业结构，发展特色经济，通过运用现代科技增加农牧产品的附加值并延长产业链条，促进边境牧区居民增收。边境牧区的基础设施建设是影响地区经济发展的重要因素，要通过合理调整公共财政支出完善边境牧区多方面的基础设施建设，提高边境牧区的可持续发展能力。针对内蒙古牧区发展出台的公共政策也应以保护生态环境，实现可持续发展为导向，在政策形成期征求多方意见，尤其是提高牧民参与政策制定的参与度，注重政策的科学性和连贯性并兼顾政策在施行中经济效益、社会效益和生态效益的有机统一。

五、结语

无论是党的十九届四中全会明确提出“加强边疆治理，推进兴边富民”[10]，还是召开第七次中央西藏工作座谈会和第三次中央新疆工作座谈会，都充分体现以习近平同志为核心的党中央对边境牧区现代化治理与可持续发展的关注。进行西部边境牧区的经济社会政治发展水平与政策的研究，关键是促进中国共产党领导下的中国特色社会主义制度显著优势和积极效能[11]在边境牧区的有效发挥。“重新审视中央与地方、法律与地理的内在逻辑，时空位置的不同，人们面临的常规性问题也就会有所不同，亟需实现方法论的创新”[12]。为此，要坚持问题导向，基于西部边境牧区的重要性和特殊性，将着眼点置于县域及以下层面，正视边境牧区经济可持续发展，积极打造基层公共服务建设的平台，努力在边境牧区留住人才，推动基础设施建设先行，做到禁牧与生态保护同步推进[13]。西部边境牧区因其特殊性的构造要素，具有很高的现实研究价值，推动西部边境牧区的经济社会发展和治理现代化，需要更多的学者共同关注西部边境牧区的发展并深入分析其存在的现实问题，共同推动这一特殊区域的高质量可持续发展。