新时代党政干部容错纠错机制探析 *

肖 俏

(辽宁师范大学 政府管理学院，辽宁 大连 116029)

当前，中国特色社会主义进入新时代，社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。同时，人民对于民主、法治、公平、正义、安全、人的全面发展等方面的要求也日益增长。因此，如何在现有发展成果下进一步改善和保障民生、促进社会公平正义；如何在改革进入攻坚期与深水区的形势下，应对各种矛盾集中爆发、各类风险挑战不断涌现；如何通过各项行之有效的改革进一步推进国家治理体系与治理能力的现代化，成为迫切需要解决的问题。新时代是充满机遇的时代，同样是充满挑战的时代。中国特色社会主义进入新时代是以习近平同志为核心的党中央对当下国际、国内形势的重大政治判断，对中国未来发展方向的重大决策部署。面对新形势、新任务，党政干部的积极作为决定了我国一系列决策部署实施的进程与效果。党的十八届六中全会明确提出建立容错纠错机制，这是在全面改革进入攻坚阶段背景下宽容党政干部在改革创新方面的失误、建立良好政治生态的具体体现。然而，容错纠错机制亦是一把双刃剑，在鼓励党政干部“敢想、敢干、敢担当”的同时，其在制度本身与适用中也存在诸如概念不清、适用泛化、风险管控乏力等问题，亟待深入研究。

一、新时代容错纠错机制的特征

第一，重视培育党政干部对工作中的错误进行辩证分析的思维。新时代与以往社会发展阶段不同的特征在于理论基础、发展主题、目标任务等内容的变化，政府治理的难度与风险由此激增，这迫切需要党政干部根据治理的环境与问题做出积极的回应。遗憾的是，党政干部在实践中为官不为、懒政怠政的现象屡见不鲜。这种避责行为在本质上是一种公共权力与责任严重脱节的政治现象，其根本原因在于对错误的片面认识。恩格斯曾指出：“伟大的阶级，正如伟大的民族一样，无论从哪方面学习都不如从自己所犯错误的后果中学习来得快。”[1]因此，对错误的辩证认识是对错误的承认与反思，更是当前容错纠错机制应当具备的时代特征。容错纠错机制是集容错与纠错二者为一体的责任机制。科学的容错纠错机制是在认识错误的基础上，根据错误的性质进行约束和补救的措施。这不仅需要相关制度的健全与完备，还需要伦理道德的弘扬和保障，也需要党政干部在民主、法治、责任、廉洁等行政伦理培育和引导的强化。容错纠错机制一方面可以从制度角度保障党政干部在改革创新中的相关权益；另一方面可以从行政伦理角度保障改革创新的积极性，由此提高治理能力与治理体系的现代化水平，不断提升国家善治水平。

第二，以夯实责任制度为基础，强调法治的规范与保障功能。李克强总理在2016年《政府工作报告》中提出，要“健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，让广大干部愿干事、敢干事、能干成事”[2]。十八大以来，机构与行政体制改革取得了显著成效，反腐败斗争形成压倒性态势。容错纠错机制是促进全面深化改革的有力抓手，是推进全面依法治国的鲜活实践和推进全面从严治党的坚强利器。习近平总书记深刻指出，制度是关系党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性问题。十九大报告明确提出，要“统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责”[3]。目前，我国党政干部责任制度与权力监督体系已取得巨大的进展，形成多种监督制度并存的局面，总体运行情况良好。容错纠错机制的科学性、合理性在于将各种要素、多种条件与相关约束变量有机整合，以形成有序的系统结构。这样既能提升党政领导干部面对新问题、新风险的信心与积极性，又能兼顾问责与权力监督体系的刚性与弹性的协同。

第三，推进落实新时代体制机制改革目标，突出人民主体地位。新时代，社会治理兼具管理与统治双重属性、兼收动员和协同两套机制、兼容社会和政府两种力量、兼有长期执政和人民民主两个诉求。马克思指出：“人们自己创造自己的历史，但是他们并不是随心所欲地创造，并不是在他们自己选定的条件下创造，而是在直接碰到的、既定的、从过去承继下来的条件下创造。”[4]改革开放以来，中国的社会建设经历了从社会整顿到社会管理，再到社会治理的三个阶段，每一个阶段都有属于自身的实施背景与特点。十八届三中全会提出全面深化改革的重要目标，就是要对权力运行的监督和制约体系进行强化，以形成更为有效的权力制约和协调机制。新时代中国特色社会主义从历史发展、时代品格、主体归属、内容体系、实践内涵、发展目标等多个维度论证了人民立场、人民主体、人民力量的必要性与重要性，也规定了今后一段时间党和国家的中心工作。容错纠错机制是马克思主义认识论在实践中的具体运用，是马克思主义基本原理同中国改革发展紧密结合的科学理论和必然选择。[5]党政领导干部面对充满机遇和风险的工作是否积极有为，直接关系到人民利益能否维护、人民福祉能否实现。

二、新时代适用容错纠错机制的实践困境

理论上的价值证成为容错纠错机制提供了理论基础与实践土壤，证明了其在行政决策责任追究中存在的必要性和重要性。但是，正如马克思主义强调要用辩证的眼光看问题，容错机制在构建与施行的过程中同样存在标准被泛化而成为犯错者的免责、免罪的令牌，也存在被滥用的风险。如何实现二者的平衡是当前容错纠错机制构建的重点与关键问题。然而，当前容错纠错机制存在诸多亟待完善的问题。

(一)容错纠错理论研究严重滞后于实践

自十八大以来，习近平总书记多次强调“三个区分开来”。2016年《政府工作报告》明确提出要健全激励机制和容错纠错机制；十八届六中全会提出要建立容错纠错机制，宽容干部在工作中特别是改革创新中的失误，并将其写入新修订的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》中。自2014年后，尤其是2015—2017年，各地关于容错纠错机制的规范性文件密集出台，发文单位的层级以地级市为主，贯穿省、市、县、区。例如，四川省委办公厅、省政府办公厅印发《关于充分调动干部积极性激励改革创新干事创业的意见(试行)》，天津市滨海新区区委出台《滨海新区激励干部改革开放创新勇于担当容错免责实施办法(试行)》，上海市金山区委、区政府印发《金山区区管干部和机关工作人员有错与无为行为问责试行办法(试行)》，内蒙古自治区兴安盟委、行署出台《关于鼓励干部干事创业建立容错纠错机制的实施意见(试行)》，云南省玉溪市澄江县制定《建立党员干部干事创业容错免责机制的实施办法》等。

然而，与容错纠错机制如火如荼的实践形成鲜明对比的是容错纠错机制理论研究的冷清。容错纠错在理论研究上的欠缺与滞后，使得实践中对容错纠错概念的内涵与外延出现扩大化或缩小化的混乱。从机制上分析，容错纠错实践先行与理论滞后的现状，使得容错纠错机制本身也是在不断的“试错”中“摸着石头过河”，缺乏必要理论基础研究的容错纠错机制在实践中就会存在难以规避的风险与问题，极易在容错纠错标准选择与确定中出现科学性、权威性不足的问题。这些问题具体体现在以下方面：容错与纠错不平衡，只讲容错、不提或少提纠错；存在“喊口号”与容错纠错机制中形式大于内容的现象，相关实施方案同质化问题严重，可操作性差；缺少调研，不适应本地发展实际，相关规定看似具体实则内容空洞，未能从本质上明确本地官员懒政怠政的根结所在；容错纠错对象的局限性，集中于领导干部的容错，基层工作人员的纠错，对领导干部的纠错和基层工作人员的容错不到位。[6]这些问题的出现很大程度上就是因为容错纠错机制还缺乏抽象层面的宏观理论辨识、实践层面的中观系统结构和微观运行的全面设计。[7]科学的理论可以为实践提供正确的内涵指引与方法论指导，实践的不断发展也从另一方面促进理论的发展，二者互为前提、保障。理论研究的不足将会导致容错纠错在实践中出现问题的解决更加侧重结果导向，这就使得对相关问题的处理存在短视与狭隘，难以从根本上解决。

(二)容错纠错机制缺乏统一规范的法律文件

完善的容错纠错机制是对改革中探索与创新的必要保护，也是问责中救济体系的重要组成部分，更是当前反腐高压下预防和避免懒政怠政、不作为、慢作为的有效制度保障。2006年，“容错机制”在《深圳经济特区改革创新促进条例》中被首次提出，而最早以文件形式来保护干部干事创业积极性的是四川省广安市。2008年8月15日，四川省广安市纪委、广安市监察局先后出台《规范澄清是非宽容失误的暂行办法》《对重大违纪违法案件责任领导进行责任倒查的暂行办法》。虽然这两个文件并未直接提及“容错纠错”一词，但其本质上探讨的还是“容错纠错”的制度建设。通过对当前近百份容错纠错机制规范性文件的整理归纳，可以总结出以下特征：第一，发文形式主要体现为省、市的党委和政府联合印发通知，最高层级为省级单位的发文。第二，各地对于容错纠错出台的规范性文件名称呈现出多元化的特点。从名称的界定来看，各地关于容错纠错机制的理解程度与实践阶段不尽相同，存在阶段性与侧重点不同的特征。第三，健全完善的配套制度是影响容错纠错机制效果得以实现的重要因素，因此需要多个文件共同出台予以保障(各地相关部门联合发文、组合发文的形式)。

一言以蔽之，容错纠错机制规范性文件存在以上特征的原因在于缺乏具有统一规范的法律文件。当前，从省级到区县甚至乡镇的相关单位均对容错纠错机制表现出较大的热情与推行动力，但这种热情极易转变成一种盲目。中央层面对于容错纠错机制的建构目前集中于对宏观原则和理念进行方向性的指导，并未有相关文件进行具体的指导。由于缺乏统一的上位法的约束与指导，盲目且跟风地制定规范性文件的行为，不仅是对相关立规资源的浪费，也使得相关规范存在同质性高甚至冲突抵触的问题，“从根本上则是消解了容错纠错机制作为一种法律制度和政治实践的合法性与正当性”[8]。由此，容错纠错的法律、组织、制度及其运作的问题成为研究党政干部容错纠错机制所面临的更为现实且重要的课题。

(三)容错纠错机制存在适用扩大化的潜在危机

在一定程度上，容错纠错机制与行政问责各有规制的侧重，这与我国官场上存在的两种现象密切相关：为官不作为与为官乱作为。因此，前者主要规制懒政怠政问题，目的是保证行政权力有所作为；后者则是规制行政权力的滥用和不当使用，目的是保证行政权力不乱作为。容错纠错机制是一个系统工程，既包含了容错机制，也包含了纠错机制，是激励机制与责任追究机制良性互动与运转的具体实现形式。自容错纠错机制落地以来，各地取得了一定成效：2017年，云南省澄江县被容错免责的干部有10人[9]；杭州余杭区自2016年试行免责清单以来，“区市场监管局清理积压投诉举报件3.3万件，涉网消费纠纷引发的效能举报和信访数量同比下降75%，涉网行政复议同比减少70%，使业务一线工作效率大幅提升”[10]。

各地在容错纠错机制的适用范围、标准、程序、评价等方面不尽相同：一方面体现出各地在制度设计上的因地制宜，另一方面也从侧面反映出各地容错纠错机制在技术与细节层面缺乏统一的规范。这种情况下，容错机制在各地大力推广，难免会遇到诸多问题。在全面深化改革的情境中，行政决策领导人通过科学、民主与法治化的行政决策坚持积极作为极为关键，然而目前行政决策责任认定缺乏“良性‘出错空间’、‘试错空间’”[11]63，使得行政决策领导人采取避责策略下的不作为、慢作为。领导人行政责任的认定中容错纠错机制良好效果的取得必须达到容错与纠错的平衡，何错必须纠、何错需要容，都需要明确的原则与边界进行约束和规制。“构建容错机制是应对官员‘不敢为’的重要政治设计，但容错机制也会遭遇一些实践困境：容错机制只能解决某一原因导致的官员不作为或为官不为、容错机制为我国地方政府机会主义行动创设了新空间、容错机制运作过程中会出现制度间冲突与庇护式腐败。”[11]61因此，容错免责可谓一把双刃剑：一方面可以减少勇于创新改革者的后顾之忧；另一方面也可能为庸官和腐败分子提供了减责或免责的“正当理由”，甚至还有可能成为少数领导人借改革之名中饱私囊的借口。

三、完善新时代党政干部容错纠错的对策

面对新时代赋予党政干部的新任务、新挑战，激发其干事创业的积极性、主动性至关重要。容错纠错机制在适用中的实践困境充分说明，该机制的构建与完善是一项系统工程，应当从意识、制度与执行三个层面共同推进。

(一)适度容错纠错意识的树立与培养

新时代背景下，随着我国在经济、政治、社会等方面的改革不断深入，党政干部的工作内容与环境愈加复杂多变，要求党政干部始终不失误、不出错既不现实也不科学。适度容错纠错意识的树立与培养是解决当前问责在实践中诸多问题的思想基础与精神指导。

容错纠错机制是对客观错误的承认与及时的改正，但需要对错误有所区分。问责中适度的容错纠错意识主要是指充分认识容错纠错机制的必要性与局限性。容错与纠错是相互依存的两个层面：包容错误不等于不纠正错误，纠正错误不等于对错误机械的评价与惩戒。“适度”意识的树立需要从责任认定机构与行政决策领导人两个角度推进。从责任认定机构的角度来看，“适度”意识的树立关键在于行政责任认定中对不同性质的责任分别采取纠错和容错，严格确定容错纠错机制的标准与界限，重点破解当前为官不为中的行政决策不作为难题与行政决策中的避责问题。在此基础之上，合理运用容错纠错机制还可以成为问责中领导人行政责任认定救济的必要补充。从党政干部的角度来看，“适度”意识树立的侧重点在于明确容错纠错机制的初衷与本质，克服和避免避责策略下的不作为、慢作为的动机与行为，严格履行法定职责。

(二)厘清容错纠错机制的标准与界限

容错纠错机制是一个有机整体，容错与纠错互为依存、各有侧重、不可偏废：容错是手段，纠错是目的。容错是为了赋予党政干部在工作中合法范围内允许试错的制度依据，是对其在工作中创新、探索行为的鼓励；纠错是为了能够使党政干部领导人及时发现错误并具有及时改正错误、减少损失的主动性。[12]容错纠错机制的灵魂与关键就在于对容错和纠错标准与界限的科学、准确划定，从制度与程序层面保障容错纠错机制的运行。

在容错纠错的标准问题上，“三个区分开来”为其提供了宏观指导与原则性约束。2018年，中共中央办公厅印发的《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》(以下简称《意见》)明确指出：“各级党委(党组)及纪检监察机关、组织部门等相关职能部门，要妥善把握事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举等原则，结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及挽回损失等情况，对干部的失误错误进行综合分析，对该容的大胆容错，不该容的坚决不容。”[13]同时，《意见》还对给予容错的干部的考察与任用，以及严肃查处诬告陷害等行为进行了相关规定。对于行政决策追责中领导人行政责任认定的容错纠错机制的标准与界限，江苏省纪委负责人就《江苏省进一步健全容错纠错机制的办法》答记者问中提到的在“三个区分开来”基础上做到“六看”，也可以为此提供有益的参考和借鉴。[14]具体来说，容错纠错机制的标准需重点考察的内容为是否违反相关程序规定、行为后果的严重程度，以及党政干部是否在行政决策的过程中滥用职权谋取私利。容错纠错机制的底线是法律，即在法律允许的范围内、在法治的框架下没有主观故意的探索性失误与瑕疵才可以容错。 当然，在实践中，这种原则性的规定具有较强的包容性却缺乏可操作性。新时代背景下，容错纠错机制应当坚持以下标准：纠错应当成为一种常规性、常态化、制度化的监督方式，但“纠出的错误”是否适用容错，则需要审慎考量。例如，具体工作中出现以下情况，则不可适用容错机制：一是决策严重失误；二是工作出现重大失误，未经或未按法定程序处理相关工作，工作中出现违法行为。[15]此外，针对行政决策内容的多样性、复杂性特征，对其适用容错或者纠错的列举规定难以穷尽，各地方行政机构可以根据自身实际设置负面清单，在原则上对清单以内的工作失误实行纠错并追究其责任，对清单之外的内容适用纠错但一般不追究其责任。

(三)严格规范容错纠错机制运行程序

从系统的角度来看，相对完备的容错纠错机制应当包含机制制定主体、机制约束客体、机制运行渠道、机制运行保障四个相对独立却又相互联结的部分。容错纠错机制的有效运行不仅依赖于完善的制度设计，还需要依靠基层在实践中的效果反馈。[16]从理论上证明容错纠错机制对于行政决策追责中领导人行政责任认定的意义并非难事，然而，在实践中如何使容错纠错机制与行政决策责任追究并行不悖却绝非易事。为保证容错纠错机制的弹性与对多种情境的适应性，适用标准扩大的风险就难以避免，而规避这种风险最直接且有效的途径就是严格规范容错纠错机制的运行程序。

“阳光是最好的防腐剂。”因此，容错纠错机制的运行应当程序明确、运行公开。对于党政干部而言，容错纠错机制是一种减责与免责的途径，因此容错纠错机制的启动运行应当由其主动递交书面申请，由相关部门批准后方可启动后续程序。对于纠错程序，由相关部门依职权启动；对于容错程序，由被追责人主动书面申请，并由相关部门批准后方可启动。概括来说，容错纠错机制的程序主要有以下环节：行政责任认定程序启动→申请人书面申请→纪检监察部门批准、调查→纪检监察部门根据调查结果做出书面调查报告→会同人事部门等其他相关部门研究讨论是否给予免责决定→书面通知申请人及相关部门。容错纠错机制运行的过程，“除了按照法律规定需要保密的情形外，政府需要公开容错纠错机制的运行过程，需要把容错纠错机制的组织架构、运行流程、实施细则、免责条款、组织认定程序等详细内容公开发布，让容错纠错在大众的监督下进行”[17]。容错纠错机制运行的结果也需要公开，公开的内容应当包括申请人基本信息、申请原因、调查机关及其调查结果、适用相关法律、法规及规定的根据。

此外，容错纠错机制的建立和运行具有系统性，该机制还需与其他制度协同运行。机制制定主体、机制约束客体、机制运行渠道、机制运行保障需要涵盖行政在责任追究中的制度、环境、资源等要素。因此，容错纠错机制还需与行政责任认定机制、薪酬激励机制，以及职位变更、免除、复出等制度相衔接。这也是今后在问责中党政干部责任认定及容错纠错机制理论与实践研究的重点内容。

四、结 语

建立健全容错纠错机制是一项系统工程，也是新时代背景下全面建成小康社会决胜阶段所遇风险、挑战的现实诉求。改革开放以来，在不同的发展阶段，政府在治理方面也呈现出手段与特点的转变。因此，相同的问题在不同的社会发展阶段、政府治理模式下也可能呈现出不同的样态，容错纠错机制的设计与适用也需要与时俱进。这就需要以历史的维度总结归纳容错纠错机制在不同社会发展阶段的特征与变化，并分析其变化发展的原因，使其在新时代背景下能够适应社会发展与政府治理实践。