国家经济治理变革：历史逻辑和未来挑战

李江宁，李远舟

(1.中国经济体制改革研究会，北京 100081；2.中泰资本，山东 济南 250014)

一、引言

党的十九届四中全会做出了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》。之前在2013 年党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》也明确提出了全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。无论从国家政治经济社会建设的角度还是理论界学术研讨的角度，国家治理都是当前的热门话题。

党的十八届三中全会提出的全面深化改革包括基本经济制度、现代市场体系、政府职能、财税体制、城乡发展、开放性经济、民主政治、法治、监督体系、文化体制、社会事业、社会治理、生态文明、国防和军队等方方面面。党的十九届四中全会则从党的领导、民主政治、依法治国、政府治理、基本经济制度、文化制度、民生保障制度、社会治理制度、生态文明制度、党对军队的领导、“一国两制”、和平外交、监督体系等若干方面对国家治理建设的目标要求做了全面阐述。本文主要从历史发展的角度，对国家治理中的经济治理做一个粗线条的回顾和展望，从中看出国家经济治理的巨大进步和未来面临的新挑战。这里所说的国家经济治理只是文章分析问题的一个角度，并不是严格学术意义上的科学划分。实际上自20 世纪90 年代国际上治理问题研究热潮兴起以来，也从来就没有一个统一而严密的概念划分[1]，但也不能说不统一不严密探讨就没有意义了。

治理有多种定义，影响比较大的是“全球治理委员会”1995 年的解释：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。它有四个特征：一是治理不是一套规则条例，也不是一种活动，而是一个过程；二是治理的建立不以支配为基础，而以调和为基础；三是治理同时涉及公、私部门；四是治理并不意味着一种正式制度，而确实有赖于持续的相互作用。治理与统治、规制不同，治理的基础是多元而不是一元，治理强调互动性，治理是一个过程。治理包括制度、治理结构和治理机制，其中制度是第一位的。十九届四中全会主要讲的是制度，同时也讲到了治理结构和治理机制。

经济学家张五常等[2]提出，对于中国经济的发展，最应该问的问题也许是“中国做对了什么”。科斯也问过这个问题。经济学家周其仁[3]、张军等[4]、姚洋[5]等从不同角度对此做了回答。分析其原因有所有制多元化的原因，有价格改革放开的原因，有政企分开的原因，有对外开放的原因，有高储蓄的原因，有人口红利的原因，有劳动力素质提高的原因等等。从总方法论的角度看，中国国家经济治理变革的成功主要是确定了中国特色社会主义的基本路线，采取了渐进式的改革方针。

二、国家经济治理变革的核心主线

(一)国家经济治理变革的核心是政府与市场的关系问题

党的十八届三中全会明确提出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系”。改革开放40 多年，中国经历了从计划经济到市场经济的历史变革。1982 年党的十二大提出“计划经济为主，市场调节为辅”；1984 年党的十二届三中全会进一步明确社会主义经济是“公有制基础上的有计划的商品经济”；1987 年党的十三大又提出逐步建立“国家调节市场，市场引导企业”；1992 年党的十四大正式确立社会主义市场经济的基本方向，让市场发挥资源配置的基础性作用；2013 年党的十八届三中全会进一步提出发挥市场在资源配置中的决定性作用。

(二)中国市场化改革的基本过程

中国改革开放，由计划经济向市场经济转型发展，首先是从对国有企业放权和推动非国有企业发展开始的(1979 年到1993 年)。1979 年7 月国务院发布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》，先是扩大自主权，然后是两步利改税、承包制。这一时期农村改革成效更大，农村实行家庭联产承包责任制，极大地调动了农民的生产积极性，农业连年丰收；乡镇企业完全没有预料到的迅速发展起来了[6]。与此同时，沿海地区“三来一补”外资企业也快速崛起。乡镇企业和三资企业的发展对国有企业形成了一定的竞争。在政府与市场(这里主要是价格)关系方面，这一阶段经历了国家统收统支，到价格供求双轨制，再到进一步放开市场的过程。从政企分开的角度看，计划经济时期都是国有企业，政府管企业和管行业是不分的，例如机械局既直接管理机械企业的人财物，又管理机械行业的产供销。由于非国有企业的兴起，跨地区企业间的竞争，这些专业局直接管企业的职能就逐步取消了或者转移了。其后再经过十几年的演变，到2000 年初期，从中央到区县一级经济专业部门基本就消亡了。这实际上是国家治理经济的一个伟大的变革，也就是政府(基本上)不再直接管理企业和市场的具体事务了。

但市场并不是万能的，市场存在缺陷，主要有三条：一是公共产品提供；二是垄断；三是外部性。还有一条是不能完全解决总供给与总需求的平衡。改革开放初期，中国经济治理的着力点是培育和放活微观市场主体，市场总量调节的问题并不突出。1988 年的价格改革，使总量调控问题一下子突出出来。当时因为准备全面放开价格，出现了全国性的抢购潮。中央政府为了稳定预期稳定价格出台了保值储蓄等一系列宏观调控措施，稳定了价格，稳定了市场。1998 年亚洲金融危机，泰国、韩国等亚洲国家货币连锁贬值，人民币也面临巨大压力。其时中国政府果断出手，宣布保卫人民币不贬值，带动了亚洲经济的恢复，表现出了负责任大国的形象。经过40 多年的实践，中国政府宏观调控的能力和水平已经越来越高。

(三)政府与市场关系的处理

在政府与市场关系上，中国有一个非常重要的方面，这就是产业政策。中国产业政策有利有弊，但总起来看，应该是利大于弊，不然就无法解释中国经济40 多年的高速发展了。中国产业政策最引人瞩目的就是经济和社会发展规划。中国从1953 年开始实行“一五规划”，到2020 年已经是“十三五”的最后一年了。

虽然中国有中国特色的产业政策，但总起来讲在资源配置方面，市场已经起到了基础性作用。非公有制经济企业数量已经占到了绝大多数，贡献的GDP 占到了60%以上。绝大多数商品价格和服务价格已经完全放开。国务院持续推动的“放管服”改革，实际也是国家经济治理改革在政企关系方面的最新努力。高铁、5G、AI、网上交易、移动支付等等已经领先世界，如果没有政府和民众的鼓励、支持、包容，这么多创新是不可能发展起来的。监管是政府与市场关系的新课题，特别是在市场主体已经多元化，创新进入没有先例的领域的时候。既不能管住管死，也不能一放就乱。特别是在金融领域，在金融科技领域，既要“让子弹多飞一会”，又要防止出现系统性风险。

三、国家经济治理变革的主要方面

国家经济治理变革表现在方方面面，除了政府与市场这个核心外，还包括市场主体(多种所有制)发展、企业改革与公司治理、农村经济治理、市场体系培育、财政金融改革等，也应该包括与经济治理高度相关的社会保障及法治建设。

(一)多元市场主体建立

建设市场经济，必须建立市场经济的主体。如果公有制经济一统天下，国有企业一统天下，政企很难分开，政资很难分开，不可能解决计划经济的预算软约束问题，更不可能实行市场经济[7]。1978 年改革开放前，国有企业是主体，另外还有部分城镇大小集体企业和农村社队企业，也有极少部分走街串巷、路边摆摊的个体、私人经营者。党的十一届三中全会后，个体私营经济开始出现，但遭到了猛烈批判和打压。1980 年中共中央工作会议第一次提出“在公有制经济绝对优势的条件下，允许城镇个体所有制经济的发展”。1988 年《中华人民共和国宪法修正案》明确“私营经济是社会主义公有制经济的补充”。1997 年，党的十五大报告指出，“公有制为主体、多种所有制经济共同发展，是我国社会主义初级阶段的一项基本经济制度”。这是第一次提出了“基本经济制度”，在基本经济制度的指引下，中国非公有制经济获得了飞速发展。但是到了2018 年又出现了“私营经济离场”论。其时民营经济正因为环保、去产能等而遭遇了特别严重的困难，一时舆论哗然，民营企业寒意阵阵。幸而中央及时表态，习近平总书记亲自召开民营企业座谈会，重申“毫不动摇地巩固和发展公有制经济，毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展”。无论从国计民生，还是从建立社会主义市场经济，乃至从技术创新及实现中华民族伟大复兴角度看，都离不开民营企业的发展。事实已经证明，在很多前沿创新领域，民营企业的机制要优于国有企业，如华为、腾讯、阿里巴巴、京东等民营企业的发展就是很好的例子。

(二)国有企业改革与公司治理完善

公司治理相比于所有制变革是第二层次的问题，但由于本文主要分析国家经济治理，公司治理就是其中比较重要的内容了。从世界学术领域看，公司治理也是研究最多的。这里讲的公司治理是广义的。改革开放前，实行计划经济，政企不分；政府直接办企业，直接管企业，企业缺乏自主权。从企业内部看，主要实行厂长负责制，没有多元制衡；收入分配主要是平均主义，干多干少干好干坏基本一个样。1978 年改革开放到90 年代中期，经过一系列简政放权，国有企业自主经营权大大增加，而民营企业从一开始就是自主经营的。此时的国有企业一般仍然实行厂长经理负责制，由于自主权增加但内外部制衡没有相应建立起来，国有企业普遍出现了比较严重的内部人控制问题。当年中国长江动力集团董事长于志安转移资产逃亡国外很长时间，企业内外都不知道，轰动一时。20 世纪90 年代中期之后，国有企业开始沿着两个方向改革，也就是“抓大放小”。地方国有中小企业推行国有产权退出改革，绝大部分都改成了员工持股、经营者持大股的股份制企业。城镇集体企业和乡镇企业此时也进行了大规模的集体产权退出改革，目前的民营企业很多就是由当年转制而来的。由于持股相对分散，部分转制企业出现股份代际传承和控制权纷争问题，如山东的山水集团、鲁南制药。“抓大”方面主要是现代企业制度试点，目标是建立“产权清晰，权责明确，政企分开，管理科学”的企业制度。但是由于外部环境等问题的制约，试点成效并不明显[8]。2003 年后国务院及省、市各级国资委成立，很大程度上解决了以往国有企业“五龙治水”的问题，由国资委统一履行出资人职责。国有企业治理改革由此得以持续深化，主要是加强董事会建设，外部董事逐步占到了多数。党的十八大后国家强调党的全面领导，国有企业的公司治理也发生了很大变化，主要是强化了党委会的作用(重大问题前置研究)。由于党委书记和董事长一般都是一肩挑，党委成员与董事会成员很大部分重叠，这种变动对公司治理实际运行的影响并不是很大。不像医院、学校那样，党委书记、院长(校长)一般分设，治理方式的转变需要一个更长的适应过程。国有企业之外，中国公司治理变革的另外一个重要方面就是公众公司的治理，包括上市公司和金融机构。上市公司有一套严格的治理规范并强制规范运行。中国目前A 股主板上市公司已经达到三千多家，还有很多海外上市的，可以说大多数大型企业主业已经上市了。这使得中国公司的治理水平大大提高。金融机构有的已经上市，有的还没有上市。但不管上市不上市，由于金融机构涉及的储蓄户、投保户等成千上万，所以实际上也是公众公司。规范的公司治理是保障金融公司平稳发展的重要基础，是保障客户大众利益的基础，自然也就成了政府监管的重点。经过多年的严格监管，目前国有银行和全国性股份制商业银行等金融机构的治理已经比较完善了，但一些地方城商行、农商行等治理还有很多问题。

(三)农村经济治理演变

改革开放以来，中国的农村(经济)治理发生了翻天覆地的变化。中国从秦统一以来一直是一个农业(农耕)社会。两千多年王朝更迭，集权程度不同，郡县制诸侯制不同，但以家庭家族为基础的乡村治理没有变，这也是中国古代几千年保持统一稳定的重要原因。鸦片战争以后，中国传统的自给自足的农村治理受到了冲击，但直到建国初期，从人口和经济规模角度看，中国仍然是一个农业社会。1953 年实行农村社会主义改造，初级社、高级社、人民公社，政社合一。延续几千年的农村家庭经营一时遭到废弃。党的十一届三中全会后，计划经济的第一道缺口实际上就是从农村的家庭承包打开的。随后是乡镇企业的发展，农民工的出走，农村人口的大迁移等等。一般认为中国农业经济效率不高，很重要的一个原因就是规模不经济，所以农村人口的大规模转移也就是必然的和必须的。农业生产的特点决定了它更适合家庭经营，但中国几千年延续人口众多的历史与现实又决定了中国不可能像美国那样发展大规模农场。为了解决家庭经营规模不足的矛盾，中国最近二十多年一直倡行家庭经营与农业龙头企业及专业合作社的结合，取得了不错的效果。习近平总书记提出的乡村振兴战略，是对乡村战略定位的再提升。中国今后的发展重点不再是急速大规模的人口转移和乡村消亡，而是城乡融合发展。从政治和社会角度看，乡村治理面临着不可逆的变化。中国古代社会几千年，乡村自治的基础就是乡绅阶层的存在，而乡绅的来源主要是衣锦还乡的文人士大夫等。但这个基础早就不存在了，过去的农(民工)一代还愿意告老还乡，现在的农二代则已经不愿意回乡，也没有回乡的技能了。承包经营后乡村集体的经济职能基本上也不具备了，所以乡村治理很大程度上已经成为政府(省、市、县、乡、村)治理的最底一层，这从村领导领取职务补贴以及派出大学生村官等就能很明显地看出来，当然这并不影响坚持严格执行村级民主选举。

(四)市场体系培育

这里讲的是狭义的市场体系，也就是商品市场和要素市场。计划经济时代没有市场，企业的人财物产购销不独立，农产品统购统销，没有自由交易。改革开放后，最先放开的是一般商品市场，小商小贩，农产品集贸市场，一般日用品市场；生产资料市场一开始是双轨制，然后才逐步放开。资金、劳动力、房地产、信息、技术等要素市场的放开则要晚很多。市场体系建设基本目标是“统一、开放、竞争、有序”(党的十四届三中全会提出)，其中的核心是竞争。市场建设初期，还普遍存在假冒伪劣、地区封锁问题。随着开放竞争的深化和市场秩序的整治，这些问题已经大大减轻。有人说改革开放前二十年中国是改革促发展，后二十年是(对外)开放促发展，很有道理。2001 年，中国刚加入WTO 时很多行业企业感觉像是面临了灭顶之灾。但十几年过去了，反而是市场越开放竞争越激烈的行业，成长越迅速越健康，如家电行业。而那些特别保护的行业反而发展的不太好，如汽车行业、保险行业等。劳动力市场是一个特殊的市场，不完全适用于竞争原则，但改革开放四十多年中国劳动力市场发展的主要成就还是在于开放和竞争。计划经济时代没有劳动力市场，是一种带有歧视性的城乡二元分割。改革开放初期，农村部分劳动力开始从土地流向乡镇企业，然后是长时间大规模的流向沿海和城市企业。与农村不同，城市劳动力流动主要是从国有企业职工被动下岗开始的。因为农村有极为过剩的巨量劳动力资源，供应源源不断，所以在相当长时期里，中国GDP 迅速增长，企业收入和财富迅速增长，但普通劳动者的收入则增长较少，收入差距逐步扩大。这引起了对中国劳动力市场发展是否健康的担忧，这种担忧随着2004 年刘易斯拐点的到来而有所减轻。但现在仍然有很多人认为相对于企业，劳动者是弱势群体，需要更多的保护。这种观点是有道理的，但切记不可过度，否则就会出现南欧、拉美国家劳动力市场僵化的情况，而且基本是不可逆的。除了劳动力市场外，另外两个重要的要素市场是资金市场和房地产市场。改革开放以来两个市场也有了长足的发展，但相较于商品市场和劳动力市场还有更多不足。

(五)财政金融治理改革

与计划经济相适应，改革开放前中国也实行大一统的财政体制，地方没有自主权。改革开放初期，地方有了一定自主权。然后是各种形式的财政大包干，一时造成了中央财政的紧张。1998 年分税制改革，财政收入问题得到了初步规范，中央财政收入大幅度提高。之后又采取多种形式的转移支付来平衡地区发展和财政收入差距，通过《预算法》规范财政支出。目前财政改革的重点是减税降费，合理划分中央和地方财政支出的责任，总的倾向是提高中央财政在社会保障等方面的支出比例，使各地区基本公共服务更加均等化。金融是中国改革比较晚的一个领域。1978 年中国人民银行从财政部分出来，1979 年中国银行、中国农业银行、中国建设银行独立，1984 年中国工商银行成立。但是在相当长一段时间里，银行仍然缺乏实际的独立性，地方政府干预过度，银行自我约束不足，企业拨款贷款不分，不良贷款剧增。20 世纪90 年代中期《商业银行法》和《贷款通则》等发布和21 世纪初工农中建四大国有商业银行上市，大大促进了国有商业银行和其他银行的发展。2018 年全国金融资产总规模293.52 万亿元，其中银行资产就达到了268.24 万亿元，占比91.39 %。另外三个比较重要的金融机构是保险、证券、信托。相比于银行和世界发达国家，中国保险业和证券业发展都还很不充分。保险业资产18.33 万亿元，占比6.24%；证券业6.95 万亿元，占比2.37 %。而美国保险业资产与银行业资产规模大致一样多，日本则大约相当于银行业的80%。信托业前些年高速发展，2017 年资产规模达到26.25万亿元，比2007 年增长27 倍。但是中国的信托业早已背离受人之托、代人理财的宗旨，成为不太符合商业银行监管要求的企业融资的重要渠道，成为所谓“影子银行”的主要作俑者。今后金融治理变革的主要问题是改变间接融资比例过高的问题。2018 年中国社会融资总量中，新增银行人民币贷款占了81.37%，以股票发行和债券发行为主的直接融资占14.12%。2018 年中国企业债券融资和股票融资占GDP 的3.2%，而美国这一比例一般是18%。过去直接融资为主与政府主导的传统投资方式相适应，而今后的创新投资必须要有大规模直接融资(主要是资本市场)支持[9]。要改变这种融资结构，单靠金融体系的内部改革是难以实现的，必须有其他方面的配套改革，主要是社会保障体系的改革和慈善事业的发展。美国资本市场资金来源很大一部分是各种养老基金和慈善基金的投资。中国的社会保障体系是国家一家独大，企业年金很少，个人商业保险更少，而且目前也还没有看到特别有力的改进措施。慈善事业由于原有慈善机构的信誉等问题至今也还没有很好的发展，今后治理变革的任务仍然很重。

(六)收入分配与社会保障治理变革

计划经济时代总体属于平均主义分配。虽然二元分割的城乡之间收入分配差距不小，但城镇内部，职工内部，农民内部收入差距并不大。改革开放后，首先是联产承包责任制使大多数农村家庭收入增加，然后是乡镇企业发展又让很多农民个人收入提高，这一段时间中国的基尼系数是减少的。之后随着城镇私营企业的发展、沿海三来一补等外资企业的发展，双轨制“官倒”的形成，国有企业改制中部分经营者的“一夜暴富”等等，中国的基尼系数迅速扩大。根据国家统计局公布的数据，2008 年基尼系数达到0.491，大幅超过了世界银行划定的0.40 的警戒线。先富后富的舆论和政策也发生了转变。清华大学秦晖教授早在20 世纪90 年代中期就批评国有企业改革存在违背“初始交易公平选择”的问题。2009 年后，中国基尼系数没有再提高，并略有下降。2019 年10 月召开的党的十九届四中全会再次强调按劳分配作为社会主义基本经济制度，没有在公平和效率关系问题上特别的倾斜，仍然是兼顾的原则。改革开放前二十几年出现收入分配差距急速扩大的问题，与社会保障不健全有很大关系。计划经济时代和改革开放初期中国城市是单位保障，而农村则很少有保障。20 世纪90 年代后期，随着国有企业下岗职工的大量涌现，逼迫着职工社会保障制度开始建立起来。而农村社会保险制度2009 年才建立，2011 年又进行了城镇居民养老保险试点，2015 年机关事业单位养老保险开始实行。到2019 年社会保险已经实现了全国各类人员的全覆盖。当然，其中机关事业单位、企业、城乡居民之间保障水平差距还比较大。从社会保障的全范围看，社会保险、社会救助、优抚安置相对发展比较充分，社会福利仍有很大不足，而商业保险、慈善事业还非常落后。

(七)法治和产权保护强化

法治一般归类为政治治理问题，但它对国家经济治理也非常重要。计划经济时期虽然也出台了若干法律制度，但并没有严格依法治国。党的十一届三中全会后，中国开启了深入持久的立法工作。到目前从宪法到民法、行政法、公司法等各类法律已经基本健全，执法队伍也逐步完善，执法能力不断提高。在经济领域，由于企业的外部性，必须建立严格的制度规范并实行严格的监管，特别是在安全生产、环保等方面和对金融机构、医疗机构、中介机构等特殊机构。在国家经济治理中，还有一个重要的法治问题，这就是依法明晰产权和依法保护私有产权。计划经济时期和改革开放初期是不允许私有产权存在的，后来民营(私有)企业从无到有逐渐发展壮大，到今天民营经济的各项经济份额已经占到了百分之五十以上。但是对民营经济的合法性争议一直就没有停止过，对民营企业私有产权的冲击也时有发生。中央一直非常重视对私有产权的保护，1988 年宪法修正案规定：“私营经济是社会主义公有制经济的补充”；2004 年宪法修正案改进为“公民的合法的私有财产不受侵犯”；党的十八届三中全会进一步提出：“非公有制经济财产权同样不可侵犯”。2018 年，习近平总书记召开座谈会，重申“两个毫不动摇”，给民营企业吃定心丸。只有不断完善对市场经济运行的监管，不断加强对私有产权等各类产权的保护，才能保证中国经济不断持续健康发展。

四、国家经济治理变革的新挑战

前面几部分谈到国家经济治理变革的不同方面时已涉及了一些未来的挑战。这一部分主要讲几个事关全局的、综合性的、特别重大的挑战。

(一)结构性改革“度”的把握

中国经济治理变革各个领域的改革目标多数已经比较明确。如市场配置资源，人与自然和谐，供给侧改革，充分有序竞争，政企分开，监督(监管)独立，社会保障三支柱，公平效率兼顾，劳资平衡等等。但为什么实际执行中仍然问题丛生呢? 除了既得利益者阻碍外，很重要的一个原因就是对“度”的把握。老子说“治大国若烹小鲜”，治国理政难就难在“度”的把握。最近一两年中国经济出现的一些波动固然与难以预料的外部环境变化有关，但很多就是因为“度”没有把握好。小的如猪肉供应短缺、农村煤改气；大的如民营企业连环倒闭、私募机构大面积暴雷等等。这些都与部分地方和部门执行政策过急且过于简单有关。环保整治是对的，去过剩产能是对的，金融去杠杆是对的，企业统一社保缴费基数是对的，很多改革目标都是对的。但对的事情并不一定马上就做，更不一定马上做成。事情都有个循序渐进的过程，不能简单地多管齐下，不能有病乱投医，不能期望一针见效。各级地方和部门的官员也不是完全不知道这个道理，只是他们更关心不严格执行上级政策指示带来的风险，而不太关心基层企业和居民的感受。宏观调控的一个基本原则就是相机抉择，关键是把握好时机和度。

(二)改革红利期的利用

国内外公认中国转轨经济实行的是渐进式改革路线，实际上也可以说是增量改革路线。在多种经济成分共同发展上是这样，在国有企业改革上是这样，在价格改革上也是这样。大家常说改革要敢想敢试敢闯，要刀刃向内，自我革命，断臂求生。实际上工作中很难完全真正做到，特别是涉及个人利益的改革，涉及地方和部门利益的改革也比较难。而增量改革则比较容易成功，存量暂时不动，通过增量调整来改进整体结构。因为有长时间大规模的人口红利，改革开放40 年来，GDP 年均增长9.7%，增量巨大，为各项改革实施提供了比较广阔的运作空间。农民的生活水平过去一直处于最底层，改革开放后相当长时期仍然处于底层。但农民和农民工相对于自己的过去，收入水平也还是不断增长的，他们是基本满意的，这就为中国改革发展奠定了最重要的稳定基础。很多地方国有企业正在普遍推行的企业年金改革，就有个时机选择问题：改革是需要具备一定条件的，亏损企业不能搞，收入稳定的企业也不好搞，只有收入增长比较好的企业才最适合搞，也就是在增加的利润和(绩效)奖金中拿出一块来搞年金。国家的养老保险改革和医疗保险改革也是这样，这两项保险目前的结构有很大问题，就是国家保障太多，而企业和个人自我积累保障太少。在国家、企业、个人收入增长仍然较快的时候，拿出一块增量来提高企业与个人(第二、第三支柱)积累的比例，可以说机不可失，时难再来。其他如房地产市场泡沫问题，国家预算支出结构问题，地方政府债务问题等等，也都存在调增量的时机问题。国家治理，最怕经济结构固化，最怕阶层固化。中国经济已经从高速发展下台阶到中高速发展，随着存量基数的不断扩大，人口红利等的不断消失，中国经济增量比例还会不断降低。所以需要我们紧紧抓住仍然存在的改革红利机会窗口，加快推进有关改革。

(三)人口结构变化的应对

人口结构变化将是中国经济发展的最大挑战，也是国家经济治理甚至整个国家治理的最大挑战。1950年中国人口出生率37.00‰，1978 年18.25‰，1998 年15.94‰，2018 年10.94‰。2010 年中国16 岁到59 岁劳动人口开始下降。2018 年中国总和生育率降至1.52，远远低于2.13 的替代率。2018 年中国65 岁以上占12%，预计到2050 年将快速升至30%[10]。最近很多人担忧中国是否会陷入类似拉美国家的中等收入陷阱。其实从历史文化传统看，中国基本不可能出现与拉美类似的问题。中国最应该担心的是出现日本式的停滞，日本经济20 多年低迷发展，罪魁祸首不是美国强压的“广场协议”，不是房市股市泡沫破灭，而是人口老龄化。人口老龄化必然导致劳动人口减少，人口红利减少乃至出现人口负利。社保缴费者减少，领取者增加，严重威胁社保支付能力。年轻人减少，老年人增加，社会活力和科技创新能力必然下降。中国传统以家庭为中心(修身齐家治国平天下)，未来年轻人不再组建家庭了，或者家庭少子化甚至无子化了，还怎么以家庭为中心呢? 中国目前很多传统企业还是家族式企业，未来子女越来越少了，家族企业子承父业的传统也就越来越难以为继了。现在国家正在逐步放开计划生育，有观点认为应该尽快转入鼓励生育，否则对未来国家治理的挑战将越来越严重。

(四)房地产泡沫化和土地财政依赖难题的破解

从当前及未来一定时期看，中国经济最大的风险挑战是房地产泡沫。党的十九大报告提出重大风险、环保、精准扶贫“三大攻坚战”。其中的重大风险首先是金融风险，包括“一头一尾”的政府债务风险和居民理财投资风险。但是从深远和长远看，中国房地产泡沫以及房地产泡沫破灭引发的银行等金融机构坏账爆发才是最大的潜在风险。中国房地产存在泡沫基本没有争议，北、上、深一线城市住宅价格几乎是世界最高的，而我们居民的整体收入还没有达到高收入国家的底限。已经很长一段时间了，房地产是最能牵动中国经济治理全局的一个方面。从政府与市场关系看，中国政府之所以能成为强势的经济政府，主要是因为政府垄断土地一级市场且收入巨大[11]。2018 年土地财政平均占到了地方财政收入的50.1%。有了土地财政，地方政府才能大规模招商引资，才能建立平台公司引导城市快速建设。房地产是提高居民消费的最大动力，是居民负债率提升的主要推动力，是产业脱实向虚的主要原因。土地也是城乡融合发展最需要解决的问题之一[12]。党的十八届三中全会提出“建立城乡统一的建设用地市场”，但是怎么落实，六年多过去了一直没有太大的进展。房地产泡沫要消除，土地财政不可靠，其他问题也要改变。对待房地产泡沫必须慎重，但又必须治理。泡沫不能一下子刺破，改变不能一蹴而就。目前应抓住改革的红利期和窗口期，以增量带存量，促进结构改善。

(五)信息化技术的颠覆性影响

从科学技术进步方面看，国家经济治理面临的最大挑战应该是信息化。中国是转轨经济，也是后发国家，很多事情我们都可以学习借鉴，包括国家经济治理。但在信息化时代开启之后，中国开始真正实现了多方面的“弯道超越”，如共享经济、移动支付、5G 等等。信息化也给国家经济治理等各方面的治理带来了深刻的变化，如供应链金融、互联网金融等促进了小微企业贷款难问题的解决。信息化加快了征信系统的建立和完善，而征信系统的完善对银行贷款的发放和企业债券的发行是极其重要的。在社会治理方面，天网工程促进中国成为世界上最安全的国家之一，同时信息化还促进了中国道路交通的安全畅通。信息化方便了公众公司信息披露，也方便了中小股东行使股东权力，对改进公司治理意义重大，信息化还使企业扁平化管理更加可行。过去对医院、政府部门等非营利机构的监管和考核是个难题，现在通过互联网的投票，难题就比较好解决了。信息化技术应用处理不好也会带来很大混乱，比如2015 年的股市踩踏式暴跌，最近一两年P2P 的普遍暴雷，以及比特币带来的困惑等等。信息化的深化发展是不可阻挡的，它对国家经济治理也必将带来许许多多的挑战，同时也是国家经济治理变革的机遇。

(六)全球化与逆全球化挑战

改革开放的前十几年，中国外向型经济也有发展，但总体规模不大。2001 年加入WTO 之后，中国经济开始了急速发展。2000 年中国出口金额占全球的3.8%，列全球第六名；2009 中国出口金额占比提高到了10%，成为第一出口大国。2009 年全球金融危机之后，中国经济发展重点转向扩大内需，同时开始走出去投资。全球化水平总体仍然在继续提高，全球化不仅直接拉动了中国GDP 增长和劳动者收入的提高，而且间接推动了中国法律制度的建设。2001 年加入WTO 后，中国按照承诺修改和建立完善了许多经济制度。中美经贸谈判，逆全球化的倾向是中国面临的新挑战。中美之争绝不仅仅是贸易战、科技战、金融战，也是大国之争。所以今后中国国家经济治理还必须要考虑全球化的因素。从全球经济贸易治理制度和治理机构看，也出现了很多问题。WTO 成员太多难以决策；国际货币基金组织(IMF)、世界银行、经济合作与发展组织(OECD)等有一定作用但也有限；正在兴起的北美贸易协议、东南亚国家联盟等多边贸易组织和协议还不能覆盖全球。中国已经发起了“一带一路”倡议和亚投行等，今后还应该更积极、更深入地加入到国际经济贸易合作当中去，共建良好的国际经济治理新秩序。