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从土地经营主体层面分析农村土地流转面临的问题及对策①

2020-12-10郭思远郭海亮

热带农业工程 2020年2期
关键词:土地经营农民

郭思远 郭海亮

(1 南京林业大学风景园林学院 江苏南京 210037;2 江苏省农垦农业发展股份有限公司企业管理部 江苏南京 210019)

1 土地流转现状及基本模式

随着我国城镇化进程的加快,农村剩余劳动力逐步向城市转移,释放出大量土地资源,农村人口不断趋于老龄化,务农劳动力严重不足,给土地流转提供了现实条件。近年,国家相继出台关于推动土地流转方面的政策文件,为土地流转与适度规模经营提供了理论遵循与实践依据。据我国农业农村部发布的数据,截至2016 年6 月底,全国家庭承包耕地流转面积达到0.307 亿hm2,超过总面积的33%,转出土地农户逾7 000 万户,超过总农户数的30% (东部沿海发达省份超过50% )。土地流转有利于土地规模化、集约化,助推现代农业发展[1],从目前各地土地流转情况分析,土地流转主要有互换、出租、入股、股份+合作、信托流转等方式,经营模式主要有家庭农场、专业大户、农民合作社、龙头企业+基地+农户、代耕代种、订单农业、园区农业等模式。

2 土地流转面临的形势与存在的问题

2.1 形势

从粮食市场趋势分析,近2 年,国家粮食收购保护价连续下调,使得粮价继续下降。国内外粮价倒挂格局尚未改变,外部环境继续对国内粮价形成压制。这对土地流转及流转后的经营将会带来一定影响。

从土地流转面分析,国家先后出台一系列意见、办法,从农民权益、农业发展、农村稳定3 个维度,扩大土地确权试点面,建立健全土地流转服务平台,调整农业3 项补贴政策,建立农业信贷担保体系,引导与规范土地适度规模流转。从土地流转实际操作分析,前期流转土地租金相对较高,与目前市场价值相背离,土地承包权与经营权所属利益关联者矛盾冲突加大,土地流转的步伐放缓。

从土地经营现状分析,近2 年粮食价格走低,一方面,许多家庭农场、流转大户、专业合作社出现经营亏损情况;另一方面,各类土地流转经营主体重“拓展”、轻“管理”,经营粗放、管理失范、配套服务跟不上,导致土地流转效率低下。随着国家对农业政策的调整与粮食市场行情的变化,目前土地经营要注重“管”,要突出效益,强化基地生产管理,千方百计降低成本、增加盈利。

2.2 存在的问题

2.2.1 基础条件受制约,生产经营压力大

第一,大部分流转地基础设施薄弱,建设稳产高产田难度较大。从总体分析,农村流转土地相对分散、零碎,且大多分布在边角地,交通不便、土质较差,设施不配套等,制约了规模化、机械化生产及集约化优势的发挥,经营前期土地整理、农田水利建设工作量较大,投入较多。部分配套的农路、农桥、沟渠、涵闸、晒场、烘干设备、仓库等保障能力不足,还需要改造或新建,粮食安全受到较大影响,农业综合抗风险能力较差。生产管理比较粗放,经营主体对流转地整合难度加大,管理半径拉长,管理成本加大,造成效率低下,与现代农业发展相背离,影响农业质效。

第二,大部分流转地租金偏高,面积不大,短期内盈利难度较大。以江苏为例,土地流转平均租金达900 元/667m2,最高的1 050 元/667m2,最低的650 元/667m2。流转的土地,除去沟、渠、路等配套设施,土地平均利用率为93%左右。按常规稻麦种植计算,每667m2小麦产量400 kg、水稻产量600 kg,按当前小麦2.24 元/kg(国标三等)、水稻2.52 元/kg(国标三等)保护价水平,每667m2年产值为2 408 元,麦稻双季成本费用为1 400 元/667m2,扣除租赁900 元/667m2,亩净利润为108 元,再乘以93%的土地利用率,亩净利润只有100 元。这只是正常年景的理论水平,如遇自然灾害产量,或粮价市场低于保护价,则出现亏损。土地租赁价格与市场相背离,不利于构建土地发租者与承租者良性利益连接机制,导致土地经营的短期行为。

2.2.2 缺乏有效规范,规范运作任务艰巨

首先,政府与有关部门对农村土地流转缺乏针对性的规范、监督与指导,致使土地流转中的失范问题比较普遍。实践中存在一些地方政府与经营主体不能按合同约定执行,或不能及时全面兑现其承诺的现象,导致部分农民利益得不到保障。其次,部分农民法律意识淡溥,相关手续完善难、合同履行难。最后,农民土地流转后,由于政府配套政策不能及时到位,保障体系尚未建立,二三产业发展滞后,土地流转后的农民存在就业难,导致部分地方的土地流转出现农民毁约现象,以及“回流”问题。

3 关于土地流转的思考及建议

土地流转是推动农业转型升级,发展现代农业的一项长期任务,要坚定不移落实国家政策部署。土地流转也涉及土地流出者、土地流入者与政府3方面利益关系,要妥善处理,才能保证各项工作的顺利进行。

3.1 坚持效益优先,稳妥推进,处理好“政府”与“农户”的关系

对于土地经营主体,土地流转要遵循的原则:①农民自愿流转;②当地政府支持;③具有一定的土地规模;④具备一定的农业生产基础条件;⑤当地政府提供配套生产条件;⑥相关手续合法完备。同时,土地流转土地要按照“互利共赢、合作开发”原则,加强基层地方政府与农民的协调与合作,促进可持续发展。

3.2 坚持科学评估,防范风险,建立进入与退出机制

进入前,对流转土地要充分调研论证,建立进入评估机制,前移风险管控关口。进入时,要从合同条款上规范进入与退出机制,最大限度降低因国家政策调整、地方政府失信、流转地农民失约等带来的风险损失。进入后,经过一段时间的运作,对已经营的土地要进行再评估、再论证,科学分析评估成本效益,对于规模较小、基础差、人为努力后也不能盈利的基地实施退出机制,减少经营风险,保护经营者与土地流转者双方利益。

3.3 坚持因地制宜,整合资源,处理好生产与保障的关系

首先,要注重加强与地方政府的关系,争取地方支持配合,利用当地干部、村民为基地服务,打造良好的社会环境,利用当地现有的农机、晒场、仓库等资源,服务基地农业生产。其次,要积极争取地方项目支持,就地建立晒场、仓库,或就近租用晒场、仓库及烘干线。最后,要积极争取地方财务项目与资金,改善农田基本设施,提高农业生产水平与防灾抗灾能力,建设稳产高产田,发展现代农业。

3.4 坚持规范运作,合规运营,强化土地流转合同管理

严格执行合同管理制度,规范土地流转业务流程,有效规避法律风险。对流转土地进行合理规划及利用,有选择性地投资农田基本设施,有效控制投资风险,致力长期利益与短期利益的结合[2]。注重农业自然灾害的防范,统一参加农业保险。地方政府与当地群众要和睦相处、和谐共事,注意政府与农民在土地流转中的诚信风险。与地方政府共同探索土地经营权租赁、经营权换保障等多种形式,将农民从土地中解放出来。

3.5 坚持示范带动,多措并举,最大限度保障流转土地农民的权益

建立稳定的租金增长机制并按时支付,保障农民利益不受损害。在不改变耕地用途的前提下,结合农田基本情况增加基础设施投入,建设高标准农田,实现流转地农业的高产稳产,发挥示范带动作用。安排土地流出后的农民优先用工,通过租金与务工收入,解决农民失地后的就业问题。

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