改革和完善土地管理制度的财税建议

王宁

摘要：目前，我国土地管理工作面临较大困难，为进一步提高土地资源管理加强土地管理制度改革和完善是非常重要的，能够为土地管理工作提供有力的参考依据。文章结合土地管理制度改革存在的问题对土地管理制度财税建议展开探讨。

关键词：土地管理;管理制度;制度完善;制度改革

引言

土地管理与社会生产生活的各个领域密切相关，包括了人民群众的物质生活和住房安全保障等。我国虽然国土面积较大，但是由于人口数量众多，土地资源的人均占有量仍低于世界平均水平，这也是我国土地管理中面临的主要难题。而在新形势下，传统土地管理模式的弊端逐渐显现出来，比如，规范性缺失、集约化程度低等，严重限制了我国经济的可持续发展。因此，应该针对经济发展新常态的特点，制定有针对性的解决措施。

1土地管理制度改革存在的问题

首先，对于土地制度存在的问题，党和政府高度重视。至少从本世纪初开始，几乎年年都有中央文件或国务院文件，提出要改革征地制度，要探索集体建设用地使用权流转的办法等要求。一些政府部门和地方政府，也按中央精神开展相关改革试点，有的省甚至制定、颁布了全省范围内集体建设用地进入市场的管理办法。然而，改革的决定性突破，必须是由国家修改相关的法律、制度和政策。可惜，这方面一直未能取得实质性的进展。其次，政府经营土地多年，已经积累了庞大的债务，且将进入偿债高峰期，防控其中孕藏的金融风险，已是当前经济工作的重中之重。在金融风险尚未根本化解情况下，匆匆推出“所有者与管理者分开”，反而可能引爆风险，导致金融、经济危机甚至社会动乱。因此中央慎之又慎，暂不急于实施这项改革[1]。已经出台的一些措施，如严禁地方政府用土地和其他自然资源资产抵押融资，允许集体建设用地进入市场，不再垄断住房用地供应等，实际上是对政府经营土地的经营范围、经营边界、经营利益施加严格限制。再加上“一件事由一个部门管”以后，空间用途管制落实到位，也可以在很大限度上减轻政府从事经营活动的弊端。但这毕竟是治标而不是治本，只要政府能从经营土地获利，其弊端就难以根本杜绝。

2改革和完善土地管理制度的财税建议

2.1中央集中一定比例的国有土地出让收入

从1994年开始，土地出让金中的中央所得部分全部划归地方政府。按照国有土地收益应当由全民共享的要求，中央财政有必要集中一部分收入，用于建立土地储备基金，进行地区间调节、缓解“苦乐不均”的矛盾。建议今后的土地出让收入统一缴入中央金库，由中央财政主导进行政府间分配，中央财政集中一定比例的土地出让收入（考虑到地方需全额承担土地出让的成本性支出，这一比例不宜过高，可暂定10%），建立土地储备基金，主要用于推广应用PPP模式、支持加快中西部地区基础设施建设等方面。同时，建议由中央财政按“土地出让收入”而非“土地出让收益”分成，这样有利于防止地方通过虚增土地成本性支出等办法减少中央集中资金的规模[2]。

2.2取消资金计提政策和部分政府性基金

加强对土地出让收入的统筹使用管理，停止从土地出让收入中计提农业土地开发、廉租住房建设、教育发展、农田水利建设等资金的做法，取消新型墙体材料专项基金、散装水泥专项基金、新菜地开发建设基金等规模大小不一的政府性基金，改变“先分资金后填空”、“钱等项目”的做法，原规定用途支出所需资金由相应层级政府统筹安排，提高资金的使用效益。借鉴香港特区的基金预算管理经验，进一步理顺政府土地相关收支的预算管理。细化预算编制，严格预算执行。坚持先有详细的项目预算，再安排支出，禁止采取切块下达资金的做法，规范土地抵押贷款的债务收支管理，财政部门实现对土地出让收支的全面有效监管[3]。

2.3加快推动开征房地产税

统筹房地产建设、交易和保有环节的税赋水平，借鉴香港特区土地年租、房地产税的制度安排，归并整合相关税费项目，开征房地产税，实行动态评税，推动建立土地资源有效利用、房地产市场健康发展的长效机制。具体设想 ：一是由全国人大先行立法，整合现有的城镇土地使用税、房产税、城市维护建设税和城市基础设施配套费等为房地产税，实行房地一体征税。二是以土地或地上建筑物出租价格的评估值为税基，对所有营业用房和居住用房进行登记评估，征收一定百分率的房地产税（比如5%），并对基本居住用房、公共部门、福利机构等用房予以免税。三是建立全国统一的房地产登记和评估系统，定期进行重新评估，实行动态管理。通过改革，将房地产税培育成市县主体税种，为地方政府提供持续稳定的财政收入来源，降低市县政府对土地出让收入的依赖程度 ;保持合理的土地使用和房地产保有成本，以抑制房地产投机炒作，促进土地或房产资源的流转和合理配置。在房地产税开征前，应统一城乡土地税制，对集体土地流转进行规范有序的税收调节。适应集体建设用地直接入市流转的需要，对集体建设用地的出让收入征收土地增值税、契税、所得税，以规范的税收调节替代目前试点地区的政府间收入分成办法[4]。

结语

综上所述，在新形势下，土地管理工作面臨巨大的挑战，只有加强土地管理工作的创新与改革，才能使其顺应经济发展新常态的要求，促进土地资源的合理、高效利用。针对土地管理面临的各种问题，积极开展土地管理改革和创新是当前时代发展的必然趋势。

参考文献

[1]邱芳荣.基层管理视角下的农村土地制度改革：浙江省德清县的探索与实践[J].中国土地，2017（6）：4-8.

[2]孙晓明.新常态下的土地管理技术支撑工作研究[J].价值工程，2018，37（22）：99-100.

[3]吕小军.改进我国土地管理及相关财税制度的思考与建议[J].中国财政，2015，No.697（20）：72-74.

[4]李中.我国农村土地管理制度的改革与展望[J].邵阳学院学报（社会科学版），2012（01）：46-50.