从反腐败视角，浅析监察法与公务员法的关系

王薇淇

摘 要：在反腐败工作中，根据《中华人民共和国刑法》规定的贪污贿赂罪等腐败犯罪中，很多犯罪主体是国家工作人员，而《中华人民共和国公务员法》中的主体——公务员，也是国家工作人员中的重要组成部分，所以该群体中反腐也是反腐败工作中的重要组成部分。新出台的《中华人民共和国监察法》作为深入开展反腐败工作而制定的法律，其所规定的所要监督的行使公权力的公职人员和“公务员”之间联系如何值得探讨。《中华人民共和国监察法》的颁布势必会对2018年底修改的《中华人民共和国公务员法》产生的影响，厘清两部法律之间的关系，联合该两部法律对于反腐败事业发挥着重要的作用。

关键词：监察法;公务员法;公职人员

一、前言

为了推进全面依法治国，实现国家监察全面覆盖，深入开展反腐败工作的需要，《中华人民共和国监察法》在2018年3月20日，于第十三届全国人大一次会议上被表决通过。《中华人民共和国监察法》的颁布对于中国开展反腐败工作有着积极作用，同时其颁布也影响着《中华人民共和国公务员法》的修订。

二、《中华人民共和国监察法》的相关规定

新颁布的《中华人民共和国监察法》（下称《监察法》）第三条中特别强调了开展反腐败工作，《监察法》的颁布对反腐败工作将起到重要的作用。首先，《监察法》以法律条文的形式规定了行使监察的机关及其职责，监察机关的监察范围和管辖范围、监察权限和进行监察所遵循的程序。形成了一个比较系统的监察体系，相较于之前比较杂乱的对一个国家机关工作人员的违法违纪行为的监督主体或者监督过程，《监察法》的颁布使得监察委员会的职责、监察范围、权限以及程序方面更加明确;使得监察从机关到程序都有法可依，即保证了实体正义，也保障了程序正义。同时在对以上监察内容规定的基础上，还增加了对监察机关和监察人员的监督，并非监察机关及其监察人员就可以不受法律制约“为所欲为”，从执法人员的角度为《监察法》的实施提供了保障。同时明确了法律责任，使得之前不怎么明确的法律责任更加显而易见，违法成本明确，这大大降低公职人员的违法侥幸，而且对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处罚也扯下了“官官相护”的保护伞。

《监察法》在规定了上述有关监察的机关、权限、程序之后用一章节的篇幅规定了反腐败国际合作。其中第五十条、第五十一条就与其他国家地区开展的反腐败合作进行了规定，涉及执法，引渡等内容。《监察法》的颁布，以法律条文的形式规定了中国负责统筹协调与其他国家的反腐败工作的机关。使得在国际反腐方面，有法可依，明确了负责机关，职责更明确，在国际反腐败工作中更有底气。有法律为支撑的国家监察委员会在反腐败国际交流、合作，及其执法、引渡、司法协助方面也能更好的被其他国家、地区、国际组织所认可与接受。极大的帮助了中国在世界范围内开展的“追逃追赃”工作。

在《监察法》颁布实施之前，国家机关工作人员如果违纪违法，追究责任主要分三种，即行政处分、党纪处分、刑事处罚。第一种行政处分，即国家机关工作人员违反行政纪律，应当受到行政纪律处分，例如警告，记过等;第二种党纪处分，即国家机关工作人员同时是中国共产党党员，则该工作人员的违反党纪政纪的行为既要受行政处分，还要接受党纪处分，例如撤销党内职务等。第三种刑事处罚，当违纪违法行为构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。而以上三种的处罚，分别由不同的机关执行。行政处分由行政监察机关执行，党纪处分由党的纪律检查机关执行，而刑事责任的追究则由检察机关执行，法院进行审判。三个不同的机关对国家机关工作人员违纪违法行为进行追究，容易造成协调机制不顺畅、信息不能共享等问题，影响公权力监督的效果。国家监察委员会的建立，使得国家监督和党内监督连贯起来，整合了反腐资源，实现纪律和法律的有效衔接，这也是监察体制改革的目标之一。

三、《中华人民共和国公务员法》新变化

继《监察法》通过之后，同年12月29日，《中华人民共和国公务员法》于第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议修订，并于2019年6月1日起施行。

《中华人民共和国公务员法》（下称《公务员法》）从公务员的条件、权利与义务，从公务员的“入”的程序——职务及其录用、考核;公务员奖惩的程序——任免升降，奖励、监督与惩戒，公务员的待遇——培训、交流与回避、工资福利保险，公务员的“出”的程序——辞职辞退、退休、及其申诉和控告、职位聘任及其法律责任方面进行规定。从“入”到“出”的程序等方面规范了公务员的管理，既要使公务员的合法權益得到了保障，同时对其的监督也不断增强，从而促使他们正确、尽职的履行自己职责，坚定为人民服务的信念，有利于建设一支清正廉洁的高素质专业化公务员队伍。

此次《公务员法》修订主要集中在：加强党的领导，强化党管干部原则;巩固分类管理改革成果;强化公务员监督管理，从严管理公务员队伍等方面。

与《监察法》密切相关的是《公务员法》第九章监督和惩戒，而且第九章也是此次修订中，变动比较大的部分。首先，章名有所变化，由“惩戒”修改为“监督与惩戒”，在章名增加了“监督”二字，强调了监督的重要性，由之前单一的惩戒修改成监督与惩戒并行，并在条文中强调增加强公务员监督规定。其次，相较于修订之前的条文，新增了第五十七条，五十七条第三款规定，形成了新的第六十一条。从《公务员法》的修订案中，还是可以看出《监察法》的影子，受《监察法》颁布的影响，有些条文，照应《监察法》进行了新增或者补充。使得《公务员法》能与《监察法》更好的衔接。

四、二者之间的关联

（一）适用主体

《监察法》中第三章——监察范围和管辖中，第十五条第一款中有提到《公务员法》，在十五条中规定了监察法监察的对象;而根据《公务员法》第二条第一款也规定了其适用主体，由此可知监察对象包括但不限于《公务员法》中规定的主体，《公务员法》中规定的主体是《监察法》中监察对象的一部分。

除了监察对象以外，在对于公务员违纪违法问题的处理上，《公务员法》和《监察法》有所衔接。《公务员法》中，第九章监督和惩戒下的第五十七条第六十一条、第九十五条第四款、第一百零八条等规定了公务员因违纪违法，监察机关对其进行政务处分的相关程序和规定。

（二）适用程序

作为在《监察法》颁布半年之后，出台的《公务员法》，虽然法律条文中有所体现监察机关，但是作为一部规定公务员所作所为的法律，似乎与《监察法》的联系略微少了一些，第五十七条第三款规定的内容和在《监察法》出台和监察机关成立之前，《公务员法》虽没有明文规定涉嫌职务违法和职务犯罪的公务员，应当依法移送检察机关处理，但是基于《中华人民共和国刑事诉讼法》的规定，由检察机关处理此类案件，而修订后的《公务员法》补充了这一点，但是没有很明显的体现移送监察机关和移送检察机关的区别。

而且关于《公务员法》中其他有关监察机关的条文，例如第六十一条，第一百零八条两条，可以看出，监察机关可以对违纪违法的公务员作出政务处分，而且就同一违纪违法行为，监察机关作出的政务处分的，其所在机关不再给予处分。

相较于《监察法》出台之前规定的检察机关，监察机关除了可以提供是否对其进行起诉等司法性质的意见外，同时兼具了一种政治性的作用，即监察机关既可以根据公务员违纪违法的案件具体情况决定启动制作起诉意见书，连同案卷材料证据一并移送人民检察院依法审查，提起公诉的刑事司法程序，还可以决定启动作出警告、记过等类似于行政处分的政务处分的程序。

相较于《监察法》出台之前规定的检察院直接负责职务犯罪案件，现在由监察机关负责保证了一种连贯性，之前的模式可能会存在下面的问题：检察机关侦查过程中发现，职务违法行为并未达到提起刑事诉讼的程度，而且检察机关并未有作出行政处分的权力，所以针对这种情况，往往是检察机关不起诉，不追究刑事责任后，由负责作出行政处分的机关对该工作人员作出行政处分，作出行政处分的机关并没有参与检察机关对此案的侦查，所以对案件中的职务违法行为很难有很准确的定位。同时，往往有行政处分权的机关和该工作人员来自于同一个体系，所以，很难对此类行为作出应有的惩戒。而赋予监察机关作出政务处分的权力之后，能有效的解决这种职务违法行为得不到应有的惩戒的局面。首先，该职务违法行为由监察机关负责调查，有调查才有发言权，监察机关基于对此行为的调查，即使针对该职务违法行为监察机关不会制作起诉意见书，但是监察机关也能够准确的定位此职务违法行为应该对应的哪种政务处分。其次，监察机关作为一个独立于行政机关的第三方，且其职责之一就是履行监督，所以，监察机关对职务违法行为并不会“手下留情”，监察机关与该工作人员来自于不同的体系，作出的政务处分会更公正，中立，对于公众来讲监察机关作出的政务处分说服力更大，更有公信力，维护法律权威。

依据《监察法》的规定，政务处分是监察机关行使监察职能的体现，并由此取代之前规定的行政处分，成为行政惩戒措施。但政务处分并未改变本质，与之前的行政处分一样仍然属于一种纪律处分，公职人员可以依法行使申诉权在接受政务处分之后，要求复审，仍不服复审结果的，可以选择上级监察机关提请复核。

现行《公务员法》中仍规定了纪律处分，这就使得与《监察法》中的政务处分没有实现有效衔接，使得在处分依据，条件程序等方面出现模糊不清等问题。可以结合《监察法》的规定，贯彻其原则，秉承其精神的基础上，对《公务员法》进行适当的修改，使之更好的与《监察法》相衔接。

五、两者联合在反腐败工作中的作用

（一）日常监督

《公务员法》在原来的第九章“惩戒”章节增加“监督”，目的之一就是想从日常的角度加强对公务员的监督管理，通过对他们日常的工作表现，是否遵纪守法等情况进行监督，防微杜渐，提前预防潜在问题，防止公务员走上贪污受贿等犯罪的道路。对于监督发现的问题，机关应当区分不同情况，根据具体情形决定启动予以谈话提醒、批评教育等程序。日常监督机制的完善和通过作为独立的行使监督权的监察机关的监督，一方面能够起到警示作用，防微杜渐。对公务员的动态监督与全方位监督，及时发现每一次小错误，及时止损，防止拖到大错误，将苍蝇养成大老虎，不仅给党和国家的建设事业造成难以挽回的重大损害，还让本应该接受法律处罚的大老虎逃之夭夭;另一方面也有利于从内部提高公务员的自身素质，严于律己，遵纪守法，预防思想腐败。在发现小问题之后，通过及时的批评教育、谈话提醒等方式挽救他们，给予他们重新改正的机会。

（二）分级惩戒

《监察法》和《公务员法》两者联合形成了一种层级式的监督管理，之前由检察机关负责侦查职务违法行为，但会存在因该行为并未达到提起刑事诉讼的程度，往往是检察机关不起诉，不追究刑事责任后，再由负责作出行政处分的机关对该工作人员作出行政处分的情形。这样的做法一是浪费了法律资源，对于同一个违法违纪行为需要由两个不同的部门进行调查并作出处理。二是作出行政处分的机关并没有参与检察机关对此案的侦查，所以对案件中的职务违法行为很难有很准确的定位，再者，作出行政处分的机关对于违法违纪案件的调查以及对法律的适用等方面的专业程度远远不及检察机关，难以作出适当的处罚。而《监察法》出台后，监察机关作为法律规定的履行监察职能的机关，其无论是对法律的运用和解读还是对案件的调查，都有着详尽的规定，相较于作出行政处分的机关更专业。《监察法》和《公务员法》两者联合既节省了资源，避免在小问题放置大部分精力，同时也使得惩戒更加公平公正，使公务员违法违纪行为与相应的惩戒相对应，既不会小错大惩，也不会小错不惩，出现之前检察机关侦查后因达不到提起刑事诉讼的程度而不了了之的情形。

當公务员违法违纪的行为被发现时，监察机关既可以根据公务员违纪违法程度的轻重以及具体情况决定是否启动作出警告、记过等类似于行政处分的政务处分的程序，还是启动制作起诉意见书，移送人民检察院，由检察院依法审查后提起公诉的刑事司法程序。

《公务员法》对公务员进行从内治理，要求其“修身养性，严于律己”，从严治理，从基础的层面上，从个人的角度，从内部自身减少贪污腐败的发生，《监察法》从国家层面，一个监督机关的角度，从加强外部监督环境入手，监督公职人员防止贪污腐败的发生。两者双管齐下，通力合作，减少腐败问题的发生。同时，《监察法》的出台对贪官外逃的问题有了法律的保证，使得中国对外开展引渡等工作有法可依，更加的名正言顺，减少其他国家的阻力，使得中国在开展国际反腐败工作方面有很好的进展，贪官即使外逃，也不能永远的逍遥法外。

《监察法》出台后，《公务员法》做出了相应的修订，使其内容能与《监察法》进行衔接，虽然可能不尽完善，但《监察法》和《公务员法》两者的结合，双管齐下，使得中国反腐败事业有了更明确的法律保障，有利于推进中国反腐败事业的进一步发展！

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（作者单位：北京师范大学刑事法律科学研究院，北京 100875）