浅议公共政策执行中人的利益问题

刘禹彤

摘 要：公共政策是公共权力对价值的权威性分配，也是维护利益、维护社会秩序和促进社会公平的重要工具。公共政策的执行在公共政策的整个生命周期中都扮演着非常重要的角色。改革开放以来我国经济飞速发展，人们对经济利益的追求加深了各阶层之间的矛盾，影响到社会的统一与稳定，因此深入分析公共政策执行中涉及人的利益等问题的分析对优化公共政策的执行提供思路。

关键词：公共政策执行;利益冲突;公以人为本

公共政策的制定包括确立目标、设计方案、评估和选定方案以及设计执行等，公共政策执行后的效果优劣直接反映了政策制定的科学与否。随着经济快速发展，我国社会的主要矛盾已经转化，从政策执行的角度看，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾一部分反映在公共政策执行中的利益冲突，其中人的利益冲突最为典型。

一、定义的准确理解

（一）公共政策与公共政策执行。公共政策是国家公共部门制定的行为准则，广泛参与到规范和指导有关机构解决社会公共问题，规范团体或个人的行动等方方面面，其实质就是公共利益。正确的政策及其有效执行将对国家的经济和社会发展产生积极影响;政策错误或不当行为将导致某些恶果。公共政策执行也指政策的执行主体，一般是指政府机构建立新的组织形式，使用社会上和政府部门拥有的相关政策资源，通过政策解读、媒体宣传、试点实验、有效实施、部门协调与上级监控等各种策略，将拟定的政策变为现实实践，从而实现既定政策目标的活动过程[1]。

（二）公共政策执行主体与执行客体。政策的实行主体是执行者，他们同样是不断重新制定政策的角色[2]。政策执行的主体包括两个领域，一个是早公共组织中具有行政权的公共权力机构，另一个是在个人层面行使这些权力的政府官员。公共政策客体是政策的目标群体。政策目标群体系统中既存在具有相同利益的个人组合的群体，也有出于相同利益而彼此联系的临时性团体;另外还有组织严密的利益集团。公共政策主体会根据想要调节的利益关系来却确定哪些问题需要制定政策，对于具体政策来说，政策主体更多的考虑维护最广大人民群众的利益。

二、政策执行失灵产生原因分析

（一）问题的实质：人的问题。利益问题的本质就是人的问题，个体人所代表的利益集团不同从而分为政策执行主体及政府和政策执行过程中的客体即群众。拉斯韦尔在创立政策科学时提出：政策科学是某种不同于应用社会科学的东西，因为它主要关注“社会中人的基本问题”[3]。人们以小组的形式聚集在普通实践活动中，不同的个体参与了他们的活动，每个人期望实现的不同目标代表着不同的利益，在逐利过程中产生无法避免的矛盾。公共政策既是人们解决社会问题的工具，也是解决利益冲突的方法。从这个意义上讲，利益问题就是人的问题。

所有政策的制定和执行，以及广义的治理过程，都无法脱离具体的人和他们构成的群体，一旦政策的制定和执行偏离了人类自身的心理诉求和文化传统，无论这些政策的出发点如何完美，都很难取得成功[4]。

（二）“经济人”带来的执行偏差。“经济人”是把人视为为利己主义，是个人最终剥削的中心。公共选择理论认为，在非市场环境中的政策执行主体，同样也是“经济人”，也会遵循“经济人”的规则，“公共政策执行本身即是一个充满利益冲突与竞争的过程，而且人们从事政策执行活动的动力也是由利益推动的”[5]。当执行主体的利益在政策落实的过程中被损害时容易导致执行偏差。行政人员作为“经济人”，倾向于自身利益追求，很难维持在执行政策的过程中始终保持绝对的“价值中立”，会产生腐败甚至是权力寻租现象;当执行主体执行政策中，政策的内容与布局适应绝大多数人利益时，通常会影响一小部分人的利益，根据经济人假设和公共选择理论，作为追求个人利益的公共政策执行客体，拒绝以绝大多数人的角度出发接受政策改变，还会产生因为没有达到自身的利益最大化的不滿情绪，由于缺乏代偿性的安抚，这种情绪逐渐从精神层面扩大到实际行动上，破坏社会利益关系的平衡。

（三）损益补偿失灵。损益补偿规律的第一个涵义是说，在特定的时间空间范围内，任何一项政策一旦付诸实践，必然是在满足一部分人利益的同时，抑制另一部分人的利益[6]。作为社会性动物，人有各种各样物质和精神的需要，为了满足这些需要，就必须获取某些精神材料和产品，以及获得它们的必要手段，本质上都是利益的追逐。人们的根本利益是相同的，每个人都希望社会的物质和精神财富能够尽可能多地增长，以最大限度地提高个人利益。当人们无法满足自己的需求时，通常会寻找效果相同或相似，可以替代或可以弥补物质和精神利益损失的替代品。但是，由于社会发展的不平衡，每个人的经济和社会地位不同，导致人与人之间存在物质概念和意识形态的差异。不同的人需求层次和内容不同，政策的损益补偿不可能照顾到每个个体，各种利益要求不可能同时都得到满足，在政府给予的利益有限的前提下，造成了各种利益之间的冲突。

三、政策执行维护人的利益解决路径

（一）重视人格。我国政策制定以尊重人格、保障人权、重视人的自由与全面发展为核心，在发展中逐步代谢人类社会的糟粕，最终实现人与人、人与自然、人与社会的和谐发展。发展本质上是人类发展和人类解放的过程。发展首先反映了主体与客体世界之间以认识为前提的价值关系，价值关系是客体世界的性质对主体需要的肯定或否定关系，其实是人与物之间的关系，在马克思看来，任何价值关系都是为“我”存在的，所以，价值关系始终体现的是一种人本关系[7]。21世纪政策的实施应该顺应时代潮流转变思考角度，不应该只注重经济，而是要放到以人为本上来，将重点放到人类幸福上，重视人的问题。

（二）重视市场。随着市场经济体制的逐步建立和市场力量作用的增强，公共利益逐渐显露差异化特征，为例使市场机制辅助政府能够一定程度实现最有效的资源分配，这就需要国家行政部门对市场进行宏观调控，制定一系列有利于社会发展的政策，防止市场过于逐利，维持社会公平，满足人们利益需求。

（三）重视主客体利益。在政策制定与执行过程中不仅要关注政策人民群众的利益，还必须充分考虑到执行主体利益诉求上来。政策主体通过政策的正效益实施来融合政策客体，满足主体的基本需要，同时，主体自身也可以通过政策实施得到提高主观能动性，对政策的实施过程不断修饰和完善，满双方的需要，从而保持最大限度的利益平衡，实现公共政策顺利实施的目的。

[参考文献]

[1]陈振民.公共政策分析[M].中国人民大学出版社，2003（225）.

[2]慕羡.宁夏S市创新创业政策执行主体行为偏差研究[D].广西大学，2019.

[3]陈振明.政策科学“研究论纲”[J].中国社会科学，1997（04）.

[4]吕小康，武迪.从“理性人”到“行为人”：公共政策研究的行为科学转向[J].心理科学进展，2018（02）.

[5]谢炜.中国公共政策执行中的利益关系研究[M].上海学林出版社，2009（03）.

[6]刘涧南.论政策的利益调控机制[J].理论探讨.1989（03）.

[7]张晓峰.中国转型时期公共政策中人的问题[J].中国行政管理2004（09）.

（作者单位：黑龙江大学，黑龙江 哈尔滨 150080）