探析PPP项目的财政税收政策与管理

【摘要】自国家持续建设与发展以来，如何减轻政府财政压力，引入国内乃至国际社会资源，助推我国可持续发展，成为当今社会需探讨与解决热点问题之一。其中，PPP模式作为将社会资本与政府资金整合到一起，在准公共领域或纯公共领域予以应用的基础设施建设模式，具有风险共担、利益共享、合作稳定等优势，为此在新时代国家建设及区域发展中予以广泛应用。本文通过探析PPP项目财政税收政策与管理方略，以期发挥PPP模式优势，为国家科学发展及项目管理提供参考。

【关键词】PPP项目;财政税收政策;管理

PPP即Public—Private—Partnership，主要是指以提供产品、服务为出发点，发生在私人与政府之间，达成协议并形成全程合作、风险同担、利用共享伙伴关系的项目管理模式，在此过程中私人投资风险降低，政府财政支出减少。2015年国家财政部、发改委、交通运输部、住房和城乡建设等部门联合颁布《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，指引私人在国家基础设施及公共事业建设中多做投入，提高公共领域建设质量，保障建设项目能顺利落地，维护获得特许经营权一方合法权益，规避私人与政府双方纠纷。在PPP项目管理模式稳健发展背景下，我国陆续颁布《关于推进开发性金融支持政府和社会资金合作有关工作的通知》、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等政策，为PPP项目管理给予支持。基于此，为助推国家建设与发展，提高公共服务及基础建设质量，探析PPP项目财政税收政策与管理方略显得尤为重要。

一、概述PPP项目

（一）PPP模式意义

第一，支持经济转型升级及新型城镇化发展。国家推行PPP项目支持地方政府与民间资本合作，赋予政府基建项目开放性，扩宽新型城镇建设项目融资渠道，建设可持续、多元化资金投入机制，实现社会资源整合、盘活资本存量、点燃民间投资热情、开辟企业发展空间、助力经济增长目标，继而达到改善我国经济结构目的;第二，助力国家职能改革。规范高效的PPP项目能发挥政府公共服务、市场监督、发展规划职能，同时与社会技术创新、资本管理有机结合，政府微观事务参与效率降低，发挥市场调节机制作用，确保公私合作模式透明、公正、合规，助力政府简政放权，优化政府职能，发挥契约作用;第三，实现财税体制改革目标。现代财税制度将编制完整性、跨年预算平衡性、中期财政规划合理性视为改革关注重要内容。PPP项目及管理模式其实质属于政府购买服务，用中长期财政科学规划取代单一年度预算收支管理，契合财税体制改革宏观目标，同时有利于调配社会闲散资金，在此基础上驱动财税体制深入改革，凸显PPP项目及模式推行意义。

（二）PPP模式優缺点

第一，PPP模式优点。PPP项目中私人与政府是风险共担、利益同享关系，以合约为依托发挥私营机构运营管理、技术、施工等优势，与公共部门独自进行项目式施工建设活动相比基于PPP模式的项目成本更低，同时政府为项目顺利落地筛选具有合作实力的企业参与承建活动，有效控制项目风险。英国审计署针对本土PPP模式即PFI模式进行数据分析，发现有76%项目能在计划内完成，超78%项目支出未超过预算，说明PPP模式具有提高项目推行效率优势。应用PPP模式还可提高公共基础服务设施建设质量，主要源于与政府部门相比企业经验丰富、管理到位、技术先进、制度完善，能有效改善PPP项目承建环境，在减少政府财政支出基础上高效落实民生领域基础设施兴建目标;第二，PPP模式缺点。相较于公共部门，私营机构金融领域信用水平较低，其融资成本高于公共机构。基于PPP模式政府部门给予私人特许经营权，在保障利益共享前提下可能诱发垄断现象，压缩政府部门社会资本筛选空间，容易出现不良竞争现象，加之PPP模式下的长期合约灵活性较差，市场调节作用减弱，不利于私营机构提高公共基础设施建设与服务质量。

（三）PPP模式特征

第一，伙伴关系。PPP模式下的私人与政府部门合作伙伴关系具有特殊之处，主要源于二者项目推行目标相同，以该目标为依托维系稳定和谐的伙伴关系;第二，利益共享。私人与政府部门在PPP模式内并非单一利益分享关系，还需针对私营机构获取利润加以控制，将利润控制在合理范围内，凸显PPP项目公益性;第三，风险共担。利益共享双方风险共担是维系稳定合作关系的重要基础，可保障私人与政府合作关系稳定健康，由政府为私营机构选定投资项目，还可提供现金补贴及政策倾向性服务，解决PPP项目公益性带来的利润减少问题，继而保障私营机构愿意参与PPP项目。

二、PPP项目财政税收政策与管理必要性

（一）营建PPP项目法治化发展氛围

我国是法治大国，为解决PPP项目发展难题需建立健全配套法律，其中财政税收政策作为国家宏观调控有效手段之一，亦需走上法治化发展道路，为此我国根据企业所得税法及相关实施条例颁布《财政部国家税务总局关于执行公共基础设施项目企业所得税优惠目录有关问题的通知》等规定，进而规避私人及政府部门合作矛盾，确保二者合约规设有据可依，营建法治化PPP项目发展氛围，为有关项目优化民生环境提供法治保障条件。

（二）保障私营机构权益

与PPP项目相关财政税收政策较多，为该项目透明、法治、高效管理给予支持，以企业所得税优惠政策为例，基于《公共基础设施项目企业所得税优惠目录》投资参与水利、码头、机场、城市公共交通、铁路、电力等项目，从事沼气开发利用、节能节水项目、海水淡化、节能减排技术改造等项目所得，在项目获取首笔收入开始1～3年免征企业所得税，4～6年企业所得税减半，新办国家扶持重点公共基础设施项目且符合节能节水、环境保护条件自享受税负优惠起首笔收入视为生产经营性收入。根据《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》等政策还可享受其他专项优惠，有效保障私营机构权益，确保在参与公益性基础设施建设项目过程中能提高自身经济效益。

（三）有效弥补PPP模式缺陷

通过对PPP模式缺点进行分析可知，相较于政府职能部门，私营机构银行信用度较低，信贷成本较高，挤占收益空间，为此国家颁布财政税收政策，从宏观角度出发参与PPP项目管理，弥补PPP模式缺陷，避免浇熄私营机构与政府合作热情，为PPP模式稳健发展给予支持。以增值税为例，从事PPP项目中的风力、垃圾处理、污水处理等涵盖环保及资源综合利用的项目，在污水处理、销售自产再生水过程中的投入与收益可免征增值税。根据《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》等決策维系私人及政府部门良好合作关系，实现风险共担、利益同享PPP项目管理目标。

三、PPP项目财政税收政策与管理难点

（一）财政税收政策实施及改革难点

第一，政策优惠范围较窄。在公共基础设施建设及民生服务领域PPP模式应用范围较广，受财政决策及法律法规发展具有滞后性因素影响，具备公益属性的PPP项目财税政策有待调整，旨在赋予有关政策与项目可适性;第二，政策优惠期限需要改善。为避免PPP项目缺乏市场调节能力，营建竞争发展氛围，财政税收政策针对项目优惠年限进行调整。然而，有些PPP项目承建周期较长，从三五年到十几年不等，对于中小型企业来讲，可能还未完成承建任务就面临资金链断裂等危机，无法再继续参与PPP项目，侵害其权益;第三，税制改革与税收减免政策存在不适性。通过对财税政策进行分析可知，有关内容在推行过程中存在“一刀切”问题，与项目自身收益及获利能力无紧密关联，无法根据项目市场化运营实况提高财政税收合理性。

（二）PPP项目管理难点

第一，管理机制构建原则不明。虽然私人与政府部门基于PPP模式的项目合作关系公开、透明、稳定，但企业相对处于从属地位，接受政府监管，在PPP项目中较为被动，无法发挥管理作用，严重时还会对PPP项目质量带来负面影响，这主要源于二者未能针对管理原则予以明确，使二者管理工作存在矛盾之处;第二，合同管理力度较弱。通常情况下政府起草PPP项目合同，并立足市场筛选具有合作能力且契合合约要求的企业，有些企业因PPP项目参与经验较少，未能针对双方权力、责权边界等方面予以明确，出现权责模糊地带，一旦发生冲突通常情况下会由企业承担不良后果，无法维系和谐稳定合作关系;第三，过程性管理质量较差。基于PPP项目周期长、投入多、有风险，为此管理需具有实时性、发展性，然而有些企业过于依赖政府部门，加之PPP项目管理能力较弱，管理技术欠佳，出现项目进度放缓及质量无法保障等消极现象，有碍PPP项目管理与发展。

四、PPP项目财政税收政策与管理路径

（一）基于PPP项目的财政税收政策优化路径

第一，明确私人与政府机构红利划分标准，认定免税红利，明确私人机构不征税收入，同时认定应税偶然所得，在此基础上针对税收法规及政策加以优化，例如基于PPP项目亏损弥补、固定资产折旧、税前抵扣等方面制定导向性较强的政策，还要明确政府与私人机构资产权属界定，使财政税收政策更具科学性、灵活性、可行性。

第二，颁布PPP项目税收政策实践指南，用以应对该项目利益诉求不一、参与方众多、交易结构复杂、投资规模较大等税赋服务挑战，从增值税优惠、企业所得税优惠、项目期满移交等方面着手细化指南内容。

第三，结合实际推行具有差异性的税收优惠政策，根据项目获利实况采取配套征税举措，调动私人机构科学管理、技术革新、成本控制、高效服务积极性。将PPP项目划分为经营性项目、准经营性项目、非经营性项目等类别，依据项目类别调整税收对策，例如针对非经营性项目可以实施免税政策，准经营性项目可推行减税举措，还需根据区域性PPP项目制定针对性的税赋制度，若存在地方减税与中央减税优惠重叠现象，需适当减免地方性税赋，避免影响中央财税收入。

第四，减轻因PPP项目产生的私人机构财税负担，在分析项目所属关系前提下针对税务加以处理，例如在转让或移交前后不存在项目变更及归入无偿支付之列的项目，其契税、增值税、营业税、企业所得税、印花税需免除，在转让或移交前后存在变更关系，根据规定移交手续需缴纳税费，以资产账面净值为依托缴税，避免出现重复征税现象。

第五，结合PPP项目政府补助类型优化财税政策，例如用社会资金给予补助的项目可依据补助经济性质加以细分并推行差异性缴税政策，符合补助条件企业可免征收企业所得税，同时参与非经营性PPP项目承建活动的企业运维绩效服务费、可用性服务费均视为政府付费收入，需计征企业附加税及增值税。

第六，恰当加大财政税收政策优惠力度，做好现有税收政策补充工作，针对特殊项目调整税收征缴对策，考虑改进固有税赋管理细则，这就需要结合实际针对PPP项目新优惠目录、技术标准、客观条件等方面加以明确，达到适度扩展税收优惠范围目的。例如，美国马萨诸塞州在修缮3号公路北段时政府规定私人机构可推行30年免税债券，税收优惠基本囊括整个项目承建周期，通过加大财政收税优惠力度，维护私人机构权益并保障PPP项目落成。

第七，城镇房产税及土地使用税需不断改善，立足城乡一体化建设与发展新常态，做好财政税收政策发展及管理工作。当前我国对道路客运站场、公交站、大宗商品仓储设施用地、体育场馆用地等推行城镇土地使用税减免优惠政策，同时针对私人机构兴建托儿所、幼儿园、敬老院、医院、学校自用房屋免征房产税，保障具有公共服务属性的PPP项目越来越多，达到改善民生环境目的。

第八，企业需根据财政税收政策做好税收筹划工作，加强管理、防风险、增效益视为关键，实现税后利益最大化筹划管理目标，提高企业PPP项目综合管理有效性。为避免企业与政府部门利益追求出现分歧，企业需依法纳税、不触碰合约红线、有战略性眼光、不拘泥于形式且能点线结合综合性筹划，筛选税收管控重点，旨在对冲政府投入资产、前期费用处理、EPC总承包、运营阶段产生税目税率、产权转移等方面可能带来的税务风险。在此基础上做好合约洽谈、业务承接税收风险评断工作，积极研究税赋政策，完善企业税收筹划管理制度，赋予有关管理活动规范化、流程化、标准化，使之能做到提前预防、仔细观察、集中精力，在规避税负风险前提下享受财税政策优惠。

（二）PPP项目管理路径

第一，明确项目管理机制构建推行原则，即目标统一、平衡责权、灵活适用原则，确保私人机构与政府部门能围绕共同目标展开PPP项目管理活动，将共同目标视为管理机制优化升级动力，在此过程中明确双方权责，维系对等责权关系，在赋予私人機构权利同时亦需承担责任，通过奖惩机制保护双方权利同时有效约束私人机构与政府部门行为，考虑参与项目承建各方利益，履行职能部门权责，控制项目管控规模，规避管理冗余环节，继而提高管理信息传导效率，为PPP项目顺利落地给予支持。

第二，做好合约管理工作，根据PPP项目所属地域、市场环境、行业、预设周期等因素及参与合作者风险偏好、合作意愿、目标等差异最终得到具有针对性的合约。合约文件是管理基础，需全员、全过程参与，保障参与PPP项目双方能通过合约高效对接，将合同内容渗透在项目管理各个领域。作为制约甲乙双方行为原则合约需精确、合法、可行、客观，合约对项目承建活动具有制约性、指导性，通过剖析合同避免出现成本超标、质量不可控等现象，以合同为载体明确双方权力、意图、职责，同时合约还需明确PPP项目管理底线，使双方可互相监督，为项目变更、交底、订立、采购、质评等管理工作顺利展开提供依据。

第三，提高PPP项目过程中管理有效性，在明确结构、执行项目目标前提下针对项目进度、计划编制等方面加以过程性跟踪管控，确保项目进度符合理想预期，在此基础上有效控制项目成本。根据合约设定投资管控标准，分解项目投资概算，依据最终批复内容控制单项概算及总投资概算，将进度款支付、工程变更、合同、招投标、项目设计、结算等视为管控要点。践行动态管控理论，针对项目全程进行管理，在计划、核算、预测、分析、考核中运用电子表格、数据库、云存储、物联网等辅助工具，通过项目信息综合处理及深入挖掘有效改善过程性管理对策，并围绕实际值及计划值进行对比，及时采取合同、组织、技术、奖惩等手段纠偏，继而实现全生命周期PPP项目科学管理目标，使PPP项目能在公共基础建设与民生服务领域发挥积极作用。

五、结语

综上所述，PPP模式是我国公共服务领域基础设施建设与发展重要模式，为规避该模式应用缺陷，发挥PPP模式私人机构与政府部门携手优化民生领域作用，营建法治化项目管控氛围，保障私营机构权益，需基于PPP项目优化财政税收政策，提高PPP项目管理质量，继而助推PPP模式稳健发展并在国家建设过程中起到重要作用。

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作者简介：

白军辉（1980-），男，陕西宝鸡人，本科，中交第四公路工程局有限公司，研究方向：PPP项目财务管理。