政府官员腐败风险的审计监控机制初探

熊祎萍 宋夏云

【摘 要】国家审计是反腐败体系的重要组成部分，它在政府官员腐败风险管理中具有重要地位。政府官员腐败风险的审计监控机制包括腐败风险预警机制、信息沟通机制、审计结果公开机制、审计处罚机制和责任追究机制，其机制有效运行的保障条件包括政策法规保障、机构和人员保障、审计独立性保障和信息技术保障等。

【关键词】政府官员腐败;风险管理;审计监控机制;保障条件

一、引言

腐败是利用公共权力获取私人利益的过程，是一种权力异化现象（崔云等，2015）。党的十九届四中全会指出，要把“坚持和完善党和国家的监督体系，强化对权力运行的制约和监督”作为重大战略任务来部署。国家审计（或政府审计）作为党和国家监督体系的重要组成部分，它是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要机制。目前，如何完善审计监控机制以防范权力腐败？如何提高权力制约与监督效率以更好地促进全面深化改革是我国国家审计机关面临的重大课题。本文基于政府官员腐败风险管理的视角，对国家审计监控机制进行研究。首先，笔者讨论了政府官员腐败风险审计监控机制的设计原则;其次，对政府官员腐败风险的审计监控机制进行了初步设计;最后，分析了政府官员腐败风险审计监控机制的运行保障条件。

二、政府官员腐败风险的审计监控机制的涵义和设计原则

1.政府官员腐败风险管理的目标和流程。

政府官员腐败风险管理的目标是指政府官员腐败风险管理实践活动的预期效果和最终境地，其核心流程包括风险识别、风险评估和风险应对。在政府官员腐败风险管理中，国家审计（或政府审计）具有专业性、全面性、经常性、综合性以及建设性等方面的特点（李明辉，2014）。在政府官员腐败风险管理中，国家审计具有预防、揭示和抵御等功能（宋夏云等，2016;郭芮佳等，2018）。

2.政府官员腐败风险审计监控机制的设计原则。

政府官员腐败风险的审计监控机制是指合理保证国家审计在政府官员腐败风险管理中的功能得到有效发挥的各种措施、方法和手段的总称。笔者认为，政府官员腐败风险审计监控机制的设计，其原则主要有：

（1）以腐败治理为导向。

政府官员腐败风险审计监控机制的设计首先应当坚持以腐败治理为导向，充分发挥国家审计反腐败的作用。在政府官员腐败风险的审计过程中，以腐败治理为导向，将腐败行为作为审计的重点，能有效预防、揭露和惩治政府官员的腐败，使得腐败审计更具有针对性。

（2）理论与实务相结合。

政府官员腐败风险审计监控机制的设计应当做到将理论与实务相结合。审计机关实际执行审计程序时，面临不同的情况时侧重点不同，这就要求政府官员腐败风险审计监控机制在运行过程中应当结合实务，针对实务中面临的不同情况，机制运行的侧重点也应有所不同。例如，针对政府采购、招投标等腐败风险较高的关键职位的审计，应当努力发挥国家审计预防腐败的功能，减少腐败行为导致的负面影响，对于一些腐败低发领域，则主要侧重于国家审计揭露腐败的功能。

（3）灵活性。

灵活性是政府官员腐败风险审计监控机制设计和运行不可缺少的特性。灵活性原则要求机制在实际运行过程中不是一成不变的，审计机关和人员在执行审计的过程中要灵活变通地运用该机制，使机制在不同情况下都能更高效地运行，从而在实务中更有效地发挥国家审计反腐败的作用。

三、政府官员腐败风险的审计监控机制设计

1.现有文献梳理。

近年来，国家审计一直在探索如何高效参与腐败治理，经济责任审计制度、审计结果公告制度等都是国家审计参与腐败治理的制度建設，但得到的效果有时却不尽如人意。如何建立有效的腐败风险管理审计监控机制显得尤为重要。

目前关于政府官员腐败风险的审计监控机制的探讨，代表性观点如下：魏昌东（2010）认为，基于审计的腐败发现、防御与治理功能，审计被多项区域性、国际性反腐败公约列为腐败治理的积极性预防措施。刘家义（2012）指出，国家审计作为国家治理内生的“免疫系统”，防范和揭露腐败、增强国家治理系统的“免疫力”是其义不容辞的职责。马志娟（2013）以政府问责为纽带，将腐败治理和经济责任联系在一起，从完善经济责任审计问责制的视角，寻找治理腐败的有效途径。郑石桥（2014）认为，国家审计是公共权力机会主义治理机制中的重要组成部分，国家审计起到了事前制衡、事中监督、事后问责的功能。崔云、朱荣（2015）认为，基于国家审计与腐败之间的关系，国家审计应该从权力审计、审计信息共享机制、审计监督的协作机制、审计预警机制、国际借鉴等方面实现腐败治理。封桂芹（2015）认为，经济责任审计的终极目标是治理目标，即提升国家治理水平，实现良治或善治，而不管是实现治理目标还是社会目标，都需要强化腐败治理。从上述文献中可以看出，国家审计是有利于政府官员腐败治理的。对于政府官员腐败，国家审计主要起到事前预防、事中监督、事后问责的功能，因此，政府官员腐败风险的审计监控机制应当主要通过审计预防、揭露和惩治腐败来体现。

2.基于国家审计程序的分析。

基于国家审计程序来分析政府官员腐败风险的审计监控机制。首先，干部管理部门要在党委和行政部门同意的情况下委托审计机关进行审计。审计机关接受审计委托后，要制定审计计划然后执行审计程序;其次，在审计过程中，审计、纪检、监察、司法机关之间要协同配合，从而更好地完成审计工作;最后，审计执行结束后审计部门要将审计报告移送相关部门，相关部门对被审计对象的腐败行为进行处理处罚后，审计机关可能还要进行后续的跟踪审计。政府官员腐败风险的审计监控机制如何在执行审计程序的过程中高效运行，它关乎着审计机关反腐败功能能否得到有效发挥。

3.笔者的归纳。

基于上述分析，笔者认为，基于国家审计程序，政府官员腐败风险的审计监控机制包括：腐败风险预警机制，对可能形成的政府官员腐败风险进行预警，发挥审计对于预防和揭露腐败的作用;信息沟通机制，审计机关在审计过程应当与干部管理部门、党委和行政部门等充分进行信息沟通，实现信息共享;审计结果公开机制，审计机关应当将相关的审计执行过程、审计结果、审计处理处罚意见及处理处罚意见的执行进程和结果向有关部门和社会公示;审计处罚机制，审计机关应当被赋予一定的审计处罚权力;责任追究机制，充分应用审计结果，形成政府问责制。这些机制的高效运行，它有利于有效识别、评估和应对政府官员腐败风险，降低由于腐败产生的不利影响。以下笔者对其进行简要分析：

（1）腐败风险预警机制。

在大数据时代，对政府官员腐败风险进行预警，需要先进的数据存储和数据分析技术、庞大的审计预警数据体量以及大量熟悉掌握审计技术和计算机技术的复合型人才。政府官员腐败风险预警机制，就是及时对政府官员腐败风险的相关事项进行识别和评估，将获得的信息进行整理并提供给有关部门或人员，以作为其开展进一步调查的依据。腐败风险预警机制可分为大数据风险信息采集、风险信号传递、风险分析和风险预警几个过程，这一机制的有效运行能够在腐败行为尚未发生或尚未被发现之前提供预警，在一定程度上预防腐败的滋生或加快揭露腐败的进程。

（2）信息沟通机制。

信息沟通机制包括审计机关与其他部门进行信息沟通、审计机关面向社会凝聚腐败治理的社会力量。

在执行审计程序的过程中，审计机关应当与纪检委、监察委等机关充分进行信息沟通，实现信息共享。纪检监察的调查属于事后问责，审计机关与纪委、监察等具有反腐败职能的部门加强协调合作与信息沟通，形成高效的联动，不仅能形成有效的问责机制，在一定程度上也能预防腐败的滋生。审计机关不仅应加强与纪检委、监察委等机关的信息沟通，同時也要面向社会，凝聚腐败治理的社会力量，这就需要社会公众增强反腐意识，也需要法律法规明确规定社会公众与审计机关进行沟通的途径。

（3）审计结果公开机制。

审计结果公开，不仅能增加审计透明度，更能加强社会监督力量，提高审计的约束力，使得政府官员“不敢腐”，促进最终“不想腐”的思想的形成。《审计法》第36条规定：“审计机关可以向政府有关部门通报或者向社会公布审计结果”，“可以”一词，意味着审计机关就审计结果是否公开这一行为上具有选择权，而审计结果公开机制的有效运行意味着此处“可以”一词应改为“应当”，将审计结果公开从选择权变为一种强制约束，增加审计透明度。当然，审计结果公开也不能一蹴而就，并不是所有的信息都应当公开，例如，审计过程中涉及国家机密、商业机密等内容不应向社会公众披露，但有关这部分敏感信息的审计过程仍应做到透明。因此，有关《审计法》第36条公布审计结果的内容应该改为有针对性的强制，进一步详细描述有哪些信息应当强制向有关部门和社会公开，而不是以“可以公开”一笔带过。此外，由于我国实行行政性审计，审计机关属于国家行政部门的一部分，意味着审计结果的公开必须经过政府的审批，为提高公布内容的的独立性，应当适当减少审计结果公开的审批流程，给予审计机关更多的决定权。

（4）审计处罚机制。

审计处罚机制体现的是审计在惩治腐败方面的作用。《审计法》及其他相关法律法规并没有明确赋予审计机关审计处罚权，根据《审计法》第41条规定：对违反国家规定的财政收支、财务收支行为，依法应当给予处理、处罚的，在法定职权内作出审计决定或者向有关主管机关提出处理、处罚的意见。可见，审计机关只有在特定情况下才拥有审计处罚权，并且，法律法规并没有明确指出审计机关在何种情况拥有审计处罚权，大多数情况下，审计机关只有建议权，具体的处理处罚由其他部门实施。相关法律法规应当扩大审计在处理处罚方面的权力，例如，对于不配合审计人员工作的行为应明确赋予审计机关相应的审计处罚权，在一定程度上扩大审计机关的职权范围，强化审计在惩治腐败方面的作用。

（5）责任追究机制。

责任追究机制，即充分应用审计结果，形成政府问责制。1988年，litgaard用公式“腐败=垄断+自由裁量权——问责”描述了腐败、垄断、自由裁量权以及问责四者之间的逻辑关系，说明责任追究机制越完善，腐败问题就会越少。责任追究机制的有效运行可以为腐败治理提供有效路径，同时，腐败治理有利于责任追究机制的运行，二者相辅相成。但腐败的揭露和惩治并不是审计机关监控腐败的最终目的，审计机关监控腐败的最终目在于：通过审计及时发现腐败问题，推动审计制度的完善，从根源上预防腐败的滋生，从而实现长久的良治。为此，需要不断完善审计问责的相关法律法规，为政府问责提供法律依据，保证问责程序的透明性，降低问责程序的主观性和随意性，同时，还应拓宽问责范围，不仅追究“有过”，同时还要追究“无为”。

四、政府官员腐败风险审计监控机制的运行保障条件

1.政策法规保障。

政府官员腐败风险审计监控机制运行的法律法规保障包括明确国家审计在腐败治理中的作用边界、建立审计机关与其他相关部门之间明确的信息交流与反馈制度、强化审计结果公开制度等。

法律法规应当对国家审计在腐败治理中的角色、职权等给予更明确和正式的授权，明确审计的作用边界，加大国家审计在腐败治理中的权力，对于不配合审计人员审计的情况要明确相应的法律后果，在一定程度上要赋予审计机关审计处罚权，并明确切实有效的处理处罚规定。法律法规应当建立审计机关与其他相关部门之间明确的信息交流与反馈制度，明确审计机关与其他相关进行信息交流的流程和方式，降低信息交流的随意性，保障其他机关能在审计机关执行审计过程中给予充分的配合，提高信息交流的效率。审计结果的公开，要求审计机关要对腐败审计的结果对有关部门和社会公开，对于涉及国家机密和商业机密等敏感信息，即便不能公开全部内容，也应当确保审计过程的透明性。

2.机构和人员保障。

政府官员腐败风险审计监控机制运行的机构和人员保障可分为两部分：审计机关和人员与其他相关部门和人员之间的充分沟通交流、审计机关和人员的自我提高。

审计机关应加强与纪检、监察和司法机关的协调配合。相关法律法规应明确规定审计、纪检、监察、司法等机关间如何协调配合，降低各机构在工作过程中相互推诿的可能性，保障政府官员腐败风险审计监控机制的高效运行。对于各机构人员违反相关规定造成的后果要明确并追究其法律责任。审计、纪检、监察、司法机关与人员的协调配合有助于审计人员发现腐败的线索并进行高效交流，提高审计质量。

新形势下，面对繁重的反腐任务与有限的审计资源之间的矛盾，审计机关和人员应当在典型的腐败审计过程中发现不足、总结规律，提升反腐败工作的效率，实现以少量腐败审计案例达到广泛的反腐效果的目的。同时，新形势下腐败的表现形式也越来越多样化和隐蔽，审计机关应注重培养和吸收了解法律知识的审计人员，提高其在腐败审计过程中的专业胜任能力。

3.审计独立性保障。

根据《审计法》的规定，审计机关应独立开展审计活动，且其活动不应受其他因素的影响。独立性是审计的灵魂，对于政府官员腐败审计，保证审计的独立性显得尤为重要，不能让审計在一定程度上受制于被审计对象从而降低审计的独立性。我国国家审计管理体制属于行政型审计模式，实际执行审计的过程中，尤其是地方审计机关在执行审计的过程中，很大程度上归地方行政机构而不是上级审计机关领导，难以保证腐败审计的独立性和权威性。笔者认为，要提高腐败审计的独立性，应当减少行政对于腐败审计的干预，使得审计机关能有效揭露本级政府和相关部门中存在的腐败风险，保障政府官员腐败风险审计监控机制的有效运行。

4.信息技术保障。

在大数据时代，政府官员腐败风险的审计监控机制的运行要依靠先进的信息技术来保障。例如，对政府官员腐败风险进行预警，就需要先进的数据存储和数据分析技术、庞大的审计预警数据体量以及大量熟悉掌握审计技术和计算机技术的复合型人才。审计机关应当应注重吸收和培养具有信息技术技能和审计技术的复合型人才，提升审计人员的大数据意识，加强信息技术在政府官员腐败风险的审计监控中的有效应用。

五、研究结论

政府官员腐败风险的审计监控机制是指合理保证国家审计在政府官员腐败风险管理中的功能得到有效发挥的各种措施、方法和手段的总称。政府官员腐败风险审计监控机制的设计应当遵循腐败治理导向原则、理论与实务相结合原则、灵活性原则。通过对现有文献的梳理以及结合我国实情，笔者认为，政府官员腐败风险的审计监控机制包括腐败风险预警机制、信息沟通机制、审计结果公开机制、审计处罚机制和责任追究机制。腐败风险预警机制能降低腐败风险，预防政府官员腐败的滋生、及时揭露政府官员腐败行为;信息沟通机制有利于审计机关与纪委、监察等各机关等充分进行信息沟通，实现信息共享，提高审计效率;审计结果公开机制增强了审计的透明度;审计处罚机制赋予审计机关相应的审计处罚权，加强审计的监督作用;责任追究机制落实了政府问责，可以有效惩治腐败。政府官员腐败风险审计监控机制的高效运行，应当通过完善政策法规、加强各机构与各人员之间的沟通、提高审计人员专业胜任能力、保证审计独立性、加强信息技术运用等条件来保障。

参考文献

[1]崔云，朱荣.政府审计监督与腐败治理[J].财经科学，2015，（6）：133-140.

[2]封桂芹.经济责任审计对腐败治理的作用机理研究[J].经济研究参考，2015，（68）：64-68.

[3]刘家义.论国家治理与国家审计[J].中国社会科学，2012，（6）：60-72.

（作者单位：浙江财经大学会计学院）