基于社区的灾害风险管理理论：一个多元协同应急治理框架

隋永强 杜泽 张晓杰

摘 要：作为社会治理的基本单元，社区在灾害风险管理中的作用不容小觑。在传统灾害风险管理模式已不符合新时期应急治理需求的形势下，一种基于社区的治理模式应运而生。基于社区的灾害风险管理理论依托“自下而上”与“自上而下”有机结合、强调社区民众积极参与、关注社区弱势群体、以减灾备灾为工作重点及将灾害风险管理纳入社区治理过程五项管理机制，以社区为主体循序渐进展开灾害风险管理程序，有效规避了传统灾害风险管理弊端，提高了社会整体的灾害应对能力。该理论在国外已取得显著的应用成效，为中国的社区应急治理提供了有益借鉴。

关键词：社区;灾害风险管理;社区治理;应急治理;协同治理

中图分类号：D630 文献标码：A

文章编号：1008-7168（2020）06-0065-10

近年来，各类灾害呈现出巨灾性和多发性趋势，给民众生命和财产安全带来了极大威胁，引发了政府及社会各主体的高度关注。2018年应急管理部的成立，标志着中国开始尝试建立由政府牵头、多元主体协作的应急治理机制。2019年末新型冠状病毒感染的肺炎疫情的爆发给国家应急治理体系带来严峻挑战，如何有效协同多元主体参与灾害风险管理、着力提升应急治理能力，成为国家治理体系和治理能力现代化的一个重要课题[1]。作为社会的基本构成单元，社区在社会治理中发挥着贯行政策、承接民意的沟通桥梁作用。在应急治理领域，社区议题也逐渐受到学界关注，学者们针对如何实现有效的社区应急治理提出了不同见解。颜德如从社区韧性视角出发，针对当前社区应急治理的梗阻现象提出优化路径[2]。高和荣对个人主义与集体主义两极对立的观点进行批判，主张以社区作为国家应急治理的支点，通过有机整合固有的两极方法论助推有效的应急治理[3]。曹海军等认为社区已成为应急治理的重要枢纽，应当以精准治理代替传统的管理思路，推动形成行之有效的社区应急治理策略体系[4]。Zhao和Wu基于协同治理视角，对中国抗击新冠肺炎疫情的三种举措进行探讨，认为应当加强“三社联动”，推进应急治理中的多元主体合作[5]。此外，李菲菲、王宏伟、闵兢等学者分别从多元治理[6]、社会动员[7]、应急准备[8]等角度对当前社区应急治理的问题提出可行对策。由文献回顾可知，目前国内学界对于社区应急治理的研究起步较晚，研究成果尚未呈现“井喷”趋势，社区应急治理理论体系建设还处于探索阶段，因此有必要引介国外应急治理理论。本文对基于社区的灾害风险管理理论的历史嬗变进行梳理，详细阐析其基本框架，并通过典型案例展现该理论在国外社区应急治理中取得的成效，尝试为新时期中国的社区应急治理构建本土化的可行之路。

一、基于社区的灾害风险管理理论的溯源与治理框架

（一）基于社区的灾害风险管理理论的溯源

1984年，国际减灾计划实施会议在奥乔里奥斯（Ocho Rios）举行，基于社区的灾害风险管理理论（Community-based Disaster Risk Management，CBDRM）在这次会议上被正式提出[9]。在此之前，多位学者曾提出通过社区合作进行有效的灾害管理，并对社区成员在灾害管理中的作用进行了探讨，但这些观点分布零散，并未形成系统的理论。而奥乔里奥斯会议上的论文则对灾害风险管理中社区作用发挥机制进行了系统讨论，基于社区的灾害风险管理理论由此产生。

此后，Maskrey和Romero等学者基于这一理论对利马地区的地震易损性进行了研究[10]（p.7），继而成立了灾害研究和预防中心（PREDES）。该中心主张运用基于社区的灾害风险管理理论进行应急治理，致力于为地方政府和社区提供降低灾害风险的政策建议，在防灾备灾领域具有较大影响力。此后，基于社区的灾害风险管理理论逐渐被政府部门所接受，美国、日本、新加坡、泰国等国家均结合本国实际，对基于社区的灾害风险管理理论进行本土化改造并将其应用于风险管理实践中。

（二）基于社区的灾害风险管理理论的治理框架

基于社区的灾害风险管理理论主张动员社区力量积极参与灾前的防灾与备灾工作及灾后对灾害的处置与评估，借此降低灾害风险中社区的易损性，逐步提升社区应对灾害风险的能力[11]（p.26）。该理论强调以人为本，以发展为导向，主张充分发挥社会群体尤其是弱势群体在灾害风险管理中的作用，将人的因素视为有效決策与管理的核心。基于社区的灾害风险管理理论的基本框架包括基于社区的灾害风险管理机制和基于社区的灾害风险管理程序两方面。

1.基于社区的灾害风险管理机制

基于社区的灾害风险管理机制主要包括五项：“自下而上”与“自上而下”有机结合;强调社区民众的积极参与;关注社区弱势群体;以减灾备灾为工作重点;将灾害风险管理纳入社区治理过程。

一是“自下而上”与“自上而下”有机结合。基于社区的灾害风险管理在本质上是自下而上的过程[12]。“自下而上”方法强调将社区作为灾害风险管理的基础单位，有效发挥社区的动员作用与提升社区居民的自救意识，使社区摆脱以往依赖上级部门救援的心理，激发社区民众的潜在能量，有效增强基层社区灾害风险应对能力。但“自下而上”方法有其局限性，基层社区能够调动的资源与人力有限，其在应对重大灾害风险时往往有心无力，无法完全凭借自身力量完成救灾工作。“自上而下”方法则强调层级职能的划分与高层的统一部署，从中央到地方分别设立灾害管理机构，负责辖区内灾害风险的防治工作。该方法对于规模较大、严重程度较高的灾害风险处置具有重要作用。但它容易使地方失去救灾的主动性与创造性，形成依赖心理，不利于社区民众自救意识的提升[13]（p.15）。将“自下而上”动员与“自上而下”部署进行有机结合是控制灾害风险的有效举措：一方面，“自下而上”的动员能够调动基层社区应对灾害风险的主动性，帮助居民树立防灾与自救意识，做好灾前准备工作，使民众在灾害发生时可以做到自救与互救，降低灾害损失，提升减灾能力;另一方面，“自上而下”的部署能够提升救灾的科学性，调集全社会资源帮助灾害发生地应对灾害风险，解决资源紧缺、人力不足的难题，实现灾害风险处置的最大公约数。

二是强调社区民众的积极参与。基于社区的灾害风险管理理论主张调动社区民众广泛积极地参与灾害风险防治的全过程[11]（p.29）。民众是社区的基础，是社区治理的主体，社区的有序运转离不开民众的积极参与。在灾害风险防治过程中，单靠管理部门的处置而缺乏民众的配合将会使防治效率大打折扣，防治举措难以真正落到实处。因此，做好灾害防治工作应当充分调动社区民众的积极性，引导民众将参与灾害防治当作自身应尽的责任，使民众的潜在能力得到充分发挥。调动社区民众广泛积极参与具有必要性与合理性。一方面，社区公众参与有助于提升灾害防治效率。社区民众对于社区情况最为了解，在灾害防治过程中，社区民众能够帮助管理部门查漏补缺，提升社区防灾能力。当灾害发生时，社区民众之间的互帮互助能够有效降低灾害造成的损失，尽可能降低灾害破坏程度。灾害发生后，社区民众能够帮助救灾部门准确把握社区的受损情况，缩短排查时间，加快灾后重建速度。另一方面，社区公众参与有助于灾害防治举措的贯彻落实。贯行灾害防治举措不能单单依靠管理部门的政策制定与文件下发，还需要民众的支持。而在实际生活中，由于民众对于灾害的防治举措不够了解，对于灾害破坏性的认知程度不深，他们对灾害防治举措往往持模棱两可的态度。让民众积极参与到灾害防治过程，会使其认识到自身是灾害防治的直接受益者，对于灾害防治的重要性产生更为直观的认知。当民众对于灾害防治产生心理认同感时，他们就会支持灾害防治的一系列举措，社区的防灾备灾工作会更易获得民众支持，相关举措也能够得以真正落地执行。

三是关注社区弱势群体。以人为本是基于社区的灾害风险管理理论的核心原则，关注弱势群体体现了这一理论的价值立场[14]。弱势群体是社区不容忽视的组成部分，老年人、残疾人、妇女、儿童、疾病患者等都是弱势群体，他们具有显著的脆弱性，对于外界冲击的抵抗能力较低，因此在灾害风险来临时更易受到伤害，灾后通常也需要更长时间进行恢复。因此，对于灾害风险的管理应当着重关注弱势群体，为弱势群体做好灾前防护工作，尽力降低灾害风险对弱势群体的伤害。

社区弱势群体虽然对灾害风险的抵抗与恢复能力较弱，但他们在社区的灾害风险防治过程中却发挥着不可替代的作用。一方面，由于自身阅历和经验较为丰富，老年人在社区民众中通常具有较高的威望，他们对社区灾害防治工作的支持与配合，将会带动其他社区民众的支持和参与，使灾害防治起到事半功倍的效果。另一方面，儿童在家庭中往往会对父母产生重要影响，加强对儿童的防灾教育，能够有效带动其父母了解防灾救灾的基础常识，使家庭做好灾前准备，同时也能够让社区的成年人在潜移默化中接受并支持灾害防治工作。此外，其他弱势群体在社区防灾备灾工作中或多或少都能够发挥自身特有的积极作用，社区在灾害风险管理中应当对其予以格外关注。关注社区弱势群体，既要做到对弱势群体予以充分的关怀与爱护，提升其防灾能力;也要发挥弱势群体的动员作用，使其带动周边民众共同投入社区灾害防治工作中，真正实现灾害风险的有效治理。

四是以减灾备灾为工作重点。减灾和备灾是社区灾害风险管理的重点工作[12]。传统的灾害风险管理具有“重治轻防”的特点，这种管理方式往往将重心放在灾害发生后的救助与恢复工作，而忽视了灾害风险的预防工作，既不利于降低灾害损失，同时也增加了救援成本。基于社区的灾害风险管理理论主张改变上述方式，将减灾和备灾作为工作重点，注重对灾害的“防治兼顾”。以减灾和备灾为工作重点对于降低灾害风险而言意义重大。一方面，针对虫灾、瘟疫等灾害，减灾和备灾工作能够及时寻找灾害出现的根源，利用现代技术手段从源头制止灾害的发生，有效减少灾害发生频率。另一方面，对于地震、洪水等无法避免的自然灾害，管理部门与基层社区可以充分做好灾前的准备工作，对可能出现的隐患进行排查，当灾害发生时依照事前的准备有序开展处置工作，最大限度地降低灾害造成的人员与财产损失。研究显示，减灾和备灾工作完成度与灾害破坏水平呈负相关关系，即减灾和备灾工作的完成度越高，灾害的破坏水平越低，因灾害产生的损失也会减少，重建工作的成本亦随之降低[15]。目前，“防治兼顾”的策略已被很多国家和地区运用于灾害管理的实践中并取得了显著成效。

五是将灾害风险管理纳入社区治理过程。将灾害风险管理纳入社区治理的过程中是社区灾害风险管理的重要机制之一[13]（p.17）。全球灾害的种类与爆发次数逐年递增，这给社会发展带来难以估量的损失，如何对灾害风险进行有效处置已成为社会治理的热点问题。社区作为社会的基础单位，在社会治理尤其是应急治理中发挥着重要作用，因而我们有必要将灾害风险管理纳入社区治理过程中。将灾害风险管理纳入社区治理过程，需要推动灾害风险管理目标与社区治理目标的有机结合，通过对社区发展进行详细科学的规划，逐步推动社区治理理念的更新，使灾害风险管理理念融入社区治理环节，让灾害风险防治贯穿社区日常工作与民众日常生活，推动灾害防治常态化，实现社区的可持续发展。例如，在社区基础设施中增设灾害预防设施，增加灾害风险防范项目的财政支持，在社区宣传教育中增加减灾、备灾及灾时自救的内容，在社区发展规划中设立社区风险管理的目标，把灾害的防治作为社区绩效考核的重要指標等。将灾害风险管理纳入社区治理过程有助于提升社区对于灾害风险管理的重视程度，帮助社区民众树立灾害警惕心理，主动思考应对灾害风险的自救策略，使其在面对灾害时能够采取有效的自救措施，保护自身及他人安全。同时，将灾害风险管理纳入社区治理的过程中也有助于完善社区防灾备灾基础设施，实现应急物资储备常态化，提升社区对灾害的防御能力。

2.基于社区的灾害风险管理程序

基于社区的灾害风险管理程序包括循序渐进的五个步骤：建立参与式社区灾害风险评估体系;制定社区灾害防治规划;营造社区灾害防治文化;加强社区灾害防治基础设施建设;推动社区灾备工作开展。

一是建立参与式社区灾害风险评估体系。在传统的灾害管理中，灾害风险评估往往由上级灾害管理部门委托专家组来完成。这种评估方式能够确保分析的科学性与严谨性，但缺少了对灾害经历群体的调查，忽视社区民众对于灾害的感受，其结果难免有失偏颇。此外，专家作为独立个体具有主观性，由专家组分析讨论得出的评估结论在一定程度上代表了专家个人的主观看法，不能够全面反映灾害的风险程度[16]。让社区加入灾害风险评估之中，有利于弥补上述不足，增强风险评估的全面性。在实际生活中，部分社区时常会遭受小规模的灾害侵袭，而灾害管理部门通常会因其规模小、损失少而忽视对类似灾害的评估与研究。社区民众在缺乏外界援助的情况下采取了自救策略，根据灾害发生的规律及造成损失的特点对灾害进行预防，创造了应对小规模灾害的完整防治策略。类似的小规模灾害虽然风险不高，但会对当地民众的生活造成困扰，因此应当对这类灾害进行风险评估，为今后类似灾害的处置提供经验。此时参与式社区灾害风险评估便尤为重要，该评估方式让受灾害影响的利益相关者参与到评估流程中，邀请其与专家共同对灾害成因进行分析，将社区民众应对灾害的经验与专家的科学论证有机结合，遵循现实性与科学性原则形成灾害风险评估报告，从多角度完成对灾害风险的评估，能够使评估结果既体现科学判断又具有现实指导意义，进而为社区灾害风险防治规划的编制奠定基础。

二是制定社区灾害防治规划。在参与式社区灾害风险评估的基础上，应当结合社区实际，制定社区灾害防治规划。社区灾害防治规划须讲求可行性与科学性，具体应当包括以下几个方面。第一，社区宣传规划。任何举措的落实都需要民众的理解，社区灾害防治工作的推行离不开社区居民的支持，因此开展灾害风险宣传与防治内容解读尤为必要。社区应当对灾害防治宣传的主题、解读内容、宣传时间及宣传效果的验收程序进行规划，确保宣传达到预期效果，提升民众防灾认知水平及其对社区灾害防治举措的认同感。第二，灾害预警系统规划。灾害发生前的预警能够使民众对即将发生的灾害做出及时反应，有效降低灾害风险造成的损失。对灾害预警系统的规划应充分考虑民众的建议，根据灾害风险等级及类型设置不同的预警标识，预警标识既包括图片标识也包括语音标识。在灾害发生的前夕或灾害刚发生时，社区应运用网络自媒体、广播等手段，向社区民众发送预警标识，提醒民众做好防灾备灾准备。第三，灾害演练规划。灾害演练是提升民众自救能力的有效手段。社区应当制定详细可行的灾害演练计划，针对不同类型、不同强度的灾害设计特定的演练程序，让民众在演练中降低对灾害的恐惧心理，树立自救意识与互助意识，使民众快速掌握应对灾害的逃生技能。第四，灾后复原规划。灾难风险的防治既包括灾前的预防也包括灾后的重建。制定灾后复原规划能够有效控制灾害发生后的慌乱局面，使社区能够按照既定规划有序开展恢复工作，稳定社区秩序，进而提升社区的灾后复原效率。

三是营造社区灾害防治文化。灾害防治文化作为文化的组成部分，能够有效帮助民众树立正确的灾害风险观，增强防灾备灾意识，提升灾害教育水平，是社区灾害风险管理的重要前提保障[17]（p.20）。营造社区灾害防治文化应因地制宜，结合社区灾害风险评估与灾害防治规划，开展宣传教育活动并构建灾害风险志愿队伍。第一，加强对社区民众的宣传教育。社区应当鼓励民众参加备灾与自救的技能培训，提升民众的风险意识与忧患意识;要注重发挥特殊群体的动员作用，通过聘请年长的居民担任宣传员，引导民众学习灾害风险知识，进而在社区营造灾害防治的文化氛围。宣传教育须充分考虑社区民众的教育层次与知识接受能力，要运用通俗易懂的表達方式，结合本地的灾害风险实际，针对不同层次的民众开展不同的培训教育，做到有的放矢。第二，构建灾害风险志愿队伍[18]（p.30）。营造社区灾害防治文化是一项需要长期坚持的工作，仅仅依靠专职工作人员的推动是不够的，必须同时搭建一支灾害风险志愿队伍。灾害风险志愿队伍的主要职责应当包括协助社区工作人员开展灾害风险知识宣传教育，排查灾害风险隐患并及时上报，配合社区工作人员开展模拟演练活动，协助社区管理特殊群体等。灾害风险志愿队伍的人员构成应当涵盖社区内老年人、学生、妇女等不同层次的居民，这些居民参与灾害风险防治的积极性一旦被激发出来，就可以产生灾害风险防治的叠加效应。

四是加强社区灾害防治的基础设施建设。社区灾害防治的基础设施建设被认为是社区灾害风险管理的基础保障[18]（p.31）。加强社区灾害防治的基础设施建设主要是通过增建灾害风险防御设施、改建已有的高风险设施和扩建灾害风险应急设施，着力排查社区内的灾害风险隐患，降低社区灾害风险水平，提升社区灾害抵御能力。社区灾害防治的基础设施建设应当依托社区灾害风险评估与社区灾害防治规划，将灾害防治理念融入其中，这样，社区灾害防治基础设施建设就可以与日常基础设施建设实现有机结合。加强社区灾害防治的基础设施建设须重点从以下三个方面着手。第一，加强避灾设施的建设。社区应当对篮球场、休闲广场等公共场所进行改建，扩大人员容纳度，提升场所的风险防护性能。当地震、火灾等灾害发生时，这些公共场所可以立即转变为应急避难场所，有效容纳社区民众在此避险。第二，加强备灾设施的建设。社区应当在居民服务中心或办事大厅等建筑内增设灾害风险物资储备库和灾害风险检测站，做好日常的应急物资储备工作和小规模灾害的监测及预报工作。

第三，加强基础设施的隐患排查。洪涝灾害频发的社区，应及时对下水管道和地面水渠等基础设施进行疏通与扩容;干燥少雨的社区，应及时为建筑物铺设阻燃材料，减低火灾发生率;地震多发地带的社区，应当做到危房排查常态化，及时拆除或加固社区内的危房。同时，各社区还应当经常主动排查消防通道有无堵塞、消防设施有无损坏等情况，防患于未然，减少人为因素导致的灾害损失。

五是推动社区灾备工作开展。社区灾备工作是社区灾害风险管理的关键环节[19]。灾备即灾难备援，指灾害发生前的预防与准备，在传统“重治轻防”理念的影响下，灾害管理部门往往将重建工作作为灾害风险管理的首要任务，忽视了对灾害的预防与规避，这导致很多不必要的灾害损失产生。基于社区的灾害风险管理理论要求社区积极开展灾备工作，这对于降低灾害风险、减少救灾成本具有重要意义。

社区灾备工作主要包括灾前防备、灾害监测及灾害减灭三项任务。首先，社区应当做好应急办法制定、应急物资储备、高风险建筑物加固等灾前的防备工作，以尽可能减少突发灾害对社区的破坏。其次，社区还应当做好灾害监测工作。受到资金、场地等条件的限制，社区通常难以具备灾害监测条件，这需要其加强与灾害管理部门的沟通，定时从监测机构获取灾害预报，以便在灾害来临前及时疏散民众，减少灾害损失。最后，社区应当做好灾害减灭工作。灾害减灭是指对由于人为因素导致的灾害进行排查，将灾害“扼杀”在萌芽阶段。诸如城市火灾、酸雨灾害、水土流失灾害等都属于人为因素造成的灾害，应对这类灾害需要社区在日常生活中做好宣传教育工作，积极动员民众参与植树造林等环保活动，鼓励民众举报污染行为，及时减灭人为灾害风险隐患。

二、国外基于社区的灾害风险管理理论的政策实践与应用成效

基于社区的灾害风险管理理论已被多个国家和地区采用，其中美国与日本取得的成效最显著。

（一）美国基于社区的灾害风险管理理论的政策实践

美国是成功实践的典型代表，其特有的“防灾型社区”模式在灾害防治中取得了不俗成效。2001年“9·11”恐怖袭击事件后，美国政府为了提高民众的防灾意识，增强社区的灾害治理能力，希望能够设计一套有效的治理体制，“防灾型社区”应运而生。

美国“防灾型社区”是基于社区的灾害风险管理理论，结合美国社区实际形成的一套特有治理模式[20]（p.419）。该模式的运行主要包括四个程序：第一，评估基层社区灾害风险概率。风险评估主要是通过委托风险领域专家学者，对各基层社区抵御风险的能力及风险发生的概率进行全方位评估，从中分析出可能发生灾害的风险点，确定灾害可能波及的范围，进而针对灾害制定行之有效的防御策略。第二，构建社区民众合作关系。社区是一个包括民众、学校、医院、商场等在内的多元综合体。不同的主体在社区中都会发生千丝万缕的关系，构建社区民众合作关系就是要增强不同主体之间的紧密联系，使社区形成一个无法分割的灾害风险利益共同体。该共同体的建立将会极大推动社区防灾备灾工作的开展，使社区内各主体都能够积极参与到灾害的防治中，为长期防灾规划的执行打下坚实基础。第三，制定灾害风险防治计划。基于专家对本地的灾害风险评估，社区与民众沟通协商，共同制定适宜本地区施行的灾害风险防治计划。这一计划包括灾前的准备与预警、灾时的疏散路线以及灾后的重建恢复流程，列明了本社区长期的防灾备灾策略，指明了社区灾害风险防治工作的发展方向。第四，推动实现“防灾型社区”的构建。各社区完成风险评估、民众关系构建与防治计划制定三个程序后，便意味着“防灾型社区”的基本成型。但“防灾型社区”的建设不能仅仅依靠社区与民众，也需要上级主管部门的支持。社区需要及时向上级部门申请“防灾型社区”财政拨款，为防治计划的实施寻求专项资金支持。

美国的“防灾型社区”强调社区主导和民众参与，政府部门在其中仅发挥指导与协调作用，该治理模式充分考虑了社区的自治职能，调动了社区民众等利益相关者参与灾害风险防治的主动性，使社区的防灾能力、应灾能力与救灾能力均得到极大提升，为其他国家灾害风险体系的建立提供了范例。

（二）日本基于社区的灾害风险管理理论的政策实践

作为灾害风险频发的国家，日本早在一百多年前便通过自发形成的集体组织来抵御灾害风险的冲击。20世纪80年代末，基于社区的灾害风险管理理念传入日本，并被普遍应用于灾害风险管理实践之中[21]（p.62）。2012年，日本政府对《灾害对策基本法》进行修订，修订后的法律对社区在灾害风险中的职能进行了详细规范，基于社区的灾害风险管理理念正式得到法律認可，成为日本国内应对灾害风险的重要准则。根据《灾害对策基本法》的规定，日本的灾害风险管理实行多元主体协同治理模式，政府、基层社区、民众均有责任及义务参与风险灾害的防治工作。

就政府层面而言，上级政府需要为下级政府提供灾害防治资金，赋予下级政府灾害风险管理的必要权力并对权力的行使进行监督和指导;而下级政府需要定时向上级政府汇报辖区内的灾害风险情况，在灾害发生后及时向上级政府请求援助。上下级政府权责明确，保证了灾害管理行政体系的高效运转。就基层社区而言，役所是社区进行灾害风险管理的主体，是政府部门在社区的驻派机构，其主要职能是指导社区委员会开展防灾备灾工作。除了役所，社区内还拥有数量众多的非政府组织，这些组织的成员来自于社会各阶层，具有较强的组织能力和协调能力，能够在灾害发生时及时协调社会各方力量参与到救援及灾后重建中。此外，社区内的非政府组织与政府联系密切，是连接政府与社区民众的“无形桥梁”。就社区民众而言，民众是社区的主要组成部分，是社区灾害风险自救的核心力量。社区民众通常会参加社区组织的灾害风险防治主题教育培训，在培训学习中掌握自救技能并养成忧患意识，这有效保证了民众在灾害来临时能够采取科学策略确保自身不受伤害，并在灾后能够迅速投入救援工作，为救灾工作做出贡献。

日本基于社区的灾害风险管理模式在实践中已取得显著成效。数据显示，1995年的阪神大地震中，约有60%的民众通过自救逃生，约30%的民众通过邻里互救逃生[22]。在日本发生的火灾中，基层社区与民众也成了灭火、救援的主力军，这有效减少了人员伤亡[23]。日本民众在长期生活中形成的自救与互救意识，与政府救援部门的公共救援互为补充，各主体之间分工明确，各司其职，面对灾害风险相互协作，共同构成了高效运转的现代灾害风险治理运行机制。

（三）国外基于社区的灾害风险管理理论的应用成效

1.减少民众的生命与财产损失

在缺乏充分准备的情况下，灾害的爆发通常会导致人员的伤亡与财产的损失，而基于社区的灾害风险管理理论能够促使灾害管理部门与社区在灾害发生前夕做好防灾备灾与减灾工作。以日本的阪神大地震、孟加拉国的锡德风暴灾害为例，正是由于政府在灾害前期制定了行之有效的减灾计划，预先建设了大量避灾设施，当地社区民众才能在灾害发生时通过自救互救等方式顺利躲入避灾设施中，有效避免了大规模人员伤亡。此外，基于社区的灾后恢复重建工作效率相较传统方式也有极大提升，它能够帮助社区民众快速恢复灾后的正常生活，有效避免“因灾致贫”“因灾返贫”现象的发生。

2.规避传统灾害风险管理弊端

传统的灾害风险管理模式主张“重治轻防”，将救灾作为管理重点，忽视了灾前的预警与风险规避。这种管理模式不仅导致民众无法应对灾害，同时也增加了灾后恢复的成本负担。而基于社区的灾害风险管理理论主张灾前控制，将灾害风险降至最低，为灾后重建工作提供便利。此外，传统的灾害风险管理模式遵循政府主导的“自上而下”原则，这样的管理模式忽视了民众的潜在能力，增加了政府的工作负担，效率极低。而基于社区的灾害风险管理理论则强调“自上而下”部署与“自下而上”动员的有机结合，主张社区发挥自我管理的职能，动员民众参与灾害风险管理过程，这有利于降低社区面对灾害风险的脆弱性，形成群策群力的灾害防治新局面，有效规避传统灾害风险管理的弊端。

3.降低灾害防治管理成本

随着风险社会的来临，传统的灾害管理体系面临着巨大挑战：政府财政难以支撑快速上涨的救灾成本，民众对于救灾效率愈发不满。如何降低灾害防治管理成本、提高民众满意度，成为应急治理无法回避的问题。基于社区的灾害风险管理理论有效解决了这一难题，该理论主张动员社区力量开展灾备工作，培养民众自救意识，让社区成为抵御灾害风险的牢固防线，这对降低灾害防治成本具有重要作用。正是由于掌握了自救常识，日本民众在阪神大地震期间伤亡较小，其救灾成本很低。此外，基于社区的灾害风险管理理论注重灾前的预防，从灾害经济学角度分析，防灾备灾的投入在一定区间内与灾害损失、救灾成本成反比，且灾前的投入往往低于救灾的投入[24]，这表明灾前的投入对于降低灾害防治管理成本具有显著作用。

4.提高社會整体的灾害应对能力

传统的灾害风险管理模式中，政府是“全能政府”，包揽了从防灾到救灾的全部工作，普通社会成员在灾难面前对政府具有强烈的依赖心理，不能通过自身努力抵御灾害风险。而基于社区的灾害风险管理理论主张社区通过积极建设灾害防治的基础设施，构筑灾害风险的“防护墙”，提升灾害抵御能力，避免因突发灾害导致的不必要损失。此外，基于社区的灾害风险管理理论主张社区民众的广泛积极参与，倡导社区民众加入到灾害风险防治管理中，这有利于民众了解灾备过程，掌握自救技能，提高灾害警惕意识，缓解对灾害的恐惧心理，自觉担负起防灾备灾救灾的责任与义务，避免出现面对灾害风险束手无策的局面。目前，美国、日本、英国等国家均通过动员全社会参与社区灾备工作，构筑起牢固的灾害风险防线，以降低灾害可能造成的损失。社区防灾设施的建设与民众自救意识的提升，有效减弱了灾害风险对社会的侵袭程度，增强了社会整体灾害应对能力。

三、基于社区的灾害风险管理理论对中国社区应急治理的启示

习近平指出，城市治理的“最后一公里”在社区，要加强社区治理，调动社区群众的积极性与主动性[25]。基于社区的灾害风险管理理论作为一种强调发挥社区主体作用的治理理论，对中国的社区应急治理具有重要应用价值，而国外的成功实践经验也为中国应用该理论提供了有益启发。

第一，动员社区多元主体积极参与灾备工作，推动建立符合中国社区实际的灾害风险管理机制。中国的社区组织架构同西方相比有很大不同，因此舶来理论在中国落地需要结合中国国情。中国的社区应急治理需要坚持党的领导，做到党的领导与社区自治有机结合，要充分发挥基层党组织在灾害风险治理中的堡垒作用;同时，要动员社区党员发挥先锋模范作用，使他们积极参与社区的防灾备灾工作;还要坚持以基层党组织引领社区党员，以社区党员带动社区民众，充分调动社区民众的积极性与主动性，形成社区灾害风险管理的最大合力。

第二，强化社区主体“自下而上”动员作用的同时也要注重发挥政府“自上而下”的部署职能。基于社区的灾害风险管理理论强调发挥社区的主体作用，但这并不意味着社区要完全独立进行灾备工作。政府在灾害风险管理中也需要发挥应尽职能，如派出经验丰富的专家指导社区开展灾害防治工作，给予社区应急治理专项经费，为社区提供灾害预警的技术支持等。在中国语境下，政府重视某项工作将有利于该项工作的开展，政府重视社区灾害防治工作也将有效推动社区灾害风险管理的落地实施。以“政府+社区”双重动能助力应急治理，推动基于社区的灾害风险管理机制高效运转。

第三，加强社区之间灾害风险防治信息的沟通，推动社区灾备工作的顺利开展。社区的应急治理应当做到信息共享，相邻社区的灾害风险情况大致相同，它们之间若能实现信息的有效沟通，将有助于提升社区的灾害风险管理效率。同一区域的各社区应当建立沟通机制，通过召开联席会议等形式，分享应急治理经验，交流灾害防治过程中出现的难题，同时我们应注意将治理效果突出的社区推为典型，宣传其成功经验，推动社区应急治理工作的顺利开展。

第四，壮大社区灾害防治力量，鼓励社会孵化扎根基层社区的灾害风险防治类社会组织。社区社会组织是现代社会的组成部分，也是基层社区治理的重要力量。社区灾害风险管理离不开社区社会组织的支持。国内的社区灾害风险防治类社会组织起步较晚，数量较少，因此，它们目前在社区应急治理中所发挥的作用还非常有限。政府应当鼓励孵化扎根基层社区的灾害风险防治类社会组织，给予这类社会组织资金与智力支持，帮助扶持这类社会组织发展壮大。同时，政府民政部门也要完善社会组织行为规范，明确该类社会组织在社区应急治理中的职能，确保社会组织在社区灾害防治工作中发挥积极作用，壮大社区灾害防治的可靠力量。

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[责任编辑：贾双跃]

Community-Based Disaster Risk Management： A Theoretical Framework of Multiple Collaborative Emergency Governance

Sui Yongqiang1， Du Ze2， Zhang Xiaojie1

（1.Northeastern University， Shenyang Liaoning 110169;

2.Nanjing University， Nanjing Jiangsu 21002）

Abstract：

As the basic unit of social governance， communities have played an important role in the disaster risk management. Under the situation that the traditional disaster risk management model no longer meets the needs of emergency governance in the new era， a community-based governance model emerged. The theory of community-based disaster risk management relies on five management mechanisms， which include the combination of “bottom-up” and “top-down” model， emphasizing the active participation of the community， paying attention to the vulnerable groups in the community， focusing on disaster reduction and preparedness， and integrating disaster risk management into the community governance process. It regards the community as the main body to carry out disaster risk management procedures， effectively avoids the drawbacks of traditional disaster risk management， and improves the societys overall disaster response capacity. The theory has achieved significant effectiveness abroad， which provides important implications for Chinas community emergency management.

Key words：

community， disaster risk management， community governance， emergency management， collaborative governance

收稿日期：2020-07-10

作者简介：

隋永强（1967-），男，山东鱼台人，东北大学文法学院党委书记;

杜 泽（1996-），男，山东济南人，南京大学政府管理学院硕士生;

张晓杰（1980-），女，辽宁大连人，東北大学文法学院副教授，博士生导师。