人工智能驱动政府治理变革：技术逻辑、价值准则和目标指向

王张华 颜佳华

摘 要：人工智能是政府治理变革的重要动力。从技术逻辑的两个层面看，人工智能驱动政府治理变革遵循着“数据驱动”“算法主导”和“智能融合”三重技术逻辑。随着人工智能应用嵌入政府的程度不断加深，技术体系与价值结构越来越走向一种相互塑造、相互融合的状态，技术所负载的伦理责任和价值开始融入公共行政的一般价值体系当中。公共行政除了追求秩序、效率和正义等一般价值外，還应该对技术应用所衍生的安全、隐私、开放、包容、透明和责任等问题有恰当的关怀，推动智能时代的政府向收缩型、开放型、精细化和智能化的形态转型升级。

关键词：人工智能;政府治理;算法;智慧政府

中图分类号：D630 文献标识码：A   文章编号：1008-7168（2020）06-0003-09

当前围绕人工智能与政府治理融合的相关讨论，以及对智慧社会政府形态的探索与反思，都是建立在新一代信息技术广泛发展和应用之上的。伴随着大数据、区块链、云计算和人工智能等技术的应用，政府治理开始呈现出一种数字化、智能化和智慧化的转型趋势，“数字政府”“智能政府”“智慧政府”“精细政府”“敏捷政府”等一系列揭示政府形态演进规律的描述性概念被相继提出和讨论，更细致的研究则深入考察了政府的内部运行结构及权力关系等微观层面，丰富了人们对新一代信息技术之于政府治理变革影响的认识。不过值得注意的是，现有的研究虽然已经关注到人工智能技术对传统政府治理理念的变革、方式和手段的优化、效率的提升、成本的控制以及社会秩序等产生的多维度影响，但却相对忽略了具体技术本身的独特属性，及其影响政府治理的内在技术逻辑。换言之，即使同样被贴上了新一代信息技术的标签，但大数据、区块链、物联网、云计算和人工智能等具体技术对于政府治理形态的影响仍然存在较大差异。鉴于此，本文将视角聚焦于人工智能技术，试图从人工智能技术由数据、算法和算力共同驱动的技术属性，以及可能改变人类与机器关系的社会属性出发，阐述人工智能驱动政府治理变革的技术逻辑;同时针对多数研究倾向于将人工智能技术视为重要的管理工具而对其潜在影响的价值判断关注不够的问题，专门对人工智能驱动政府治理变革的价值和目标问题进行探讨。

一、人工智能驱动政府治理变革的技术逻辑

技术逻辑具有两个层面的含义：一是反映技术自身固有属性的运行和变化逻辑，这种固有属性是指决定该技术区别于其他技术的独特性，可以称之为技术的内在发展逻辑;二是反映技术应用所带来的一种结构化影响，这种影响区别于其他技术的影响，可以称之为技术治理的逻辑。二者相互联系，技术的治理逻辑建立在技术的内在发展逻辑之上。因此，在探究人工智能驱动政府治理变革的技术逻辑时必须同时考虑到人工智能技术的内在发展逻辑和治理结构影响两个层面。从技术的内在发展逻辑看，决定人工智能独特属性的是三大核心要素——数据、计算资源和算法，可概括为数据和算法两种驱动逻辑;从治理结构层面看，人工智能技术所带来的结构化影响区别于互联网所解决的信息连接问题，汲取了互联网和大数据的精髓，三者共同构建了一个彼此交互、高度融合的整体生态，解决的是信息社会网络相互连接端对大数据内容主体的处理问题。

（一）以数据促善治的数据驱动逻辑

从技术的核心构成要素来看，人工智能应用嵌入政府治理遵循数据驱动的发展逻辑，依托数据采集、数字分析、数字建模以及虚拟仿真等手段实现政府决策的数据化、可视化以及整体性。

一是由经验决定到数据化驱动。随着人工智能的嵌入，政府治理所依据的社会事实出现爆发式的增长，依托大数据技术，社会事实的组织方式出现革命性的变化，政府决策由原先依托经验驱动逐渐转变为由数据驱动，这是因为“数据驱动的人工智能正在成为人们认识世界的新透镜，而其根本原因在于信息技术的发展使得记录‘事实的数据出现爆发式的增长，日益成为与‘事实等同的平行的存在”[1]。换言之，在人工智能技术支撑下，政府要面对的将会是一种近乎全事实的社会，这意味着作为核心治理主体的政府可以更为全面地描画和审阅社会情景，进而更为理性地设计治理方案、匹配治理资源和推进治理活动，政府可以实现社会事实的再组织和社会信息的再生产，政府决策逐渐由一种经验决策转向数据决策。相反，传统的政府管理依托经验和低阶的信息技术，政府给出的社会治理方案和政策往往会被打上深深的暗箱操作印记，而受限于对社会事实的低度把握，一些处于边缘化、小众化的群体诉求往往会被淹没在统筹“一盘棋”的决策考量当中，局部的利益为整体利益作出牺牲，长此以往人们就会因总是不明就里而失去对政府的认可和信任，造成政府权威和公信力的流失。

二是由模糊显示到清晰化展现。斯科特指出：“前现代国家在许多关键方面几乎是盲人。它对它的统治对象所知甚少：他们的财富……，国家对社会的干预往往是粗劣的和自相矛盾的。”[2]（p.2）在某种意义上，政府治理的有效性可以被理解为对社会事实信息的清晰化展现程度，对社会事实的清晰化程度再现越高，治理的有效性越强。在农业社会形态下，人与人的交往以有限传递为核心特征，表现为一种低级的、模糊的信息显示状态，作为掌控着社会管理和统治权力的“朝廷”对社会事实的把握也停留在有限状态，社会的真实运行情境并不能得到清晰的展示，社会的治理形态表现为一种“基于威望与权力的寡头精英决策”[3];在工业社会形态下，由于大批新技术（电报、电话等）的应用，人与人之间的信息传递方式出现了根本性重构，打破了农业社会稳固的区域隔离状态，这使得基于威望和权力的寡头精英的统治难以为继，政府再现社会事实的能力得到极大的提升;在智能时代，人与人之间的链接状态进一步紧密，社会事实以一种高度信息化、可视化的方式流动，政府依托互联网、大数据、云计算和人工智能等技术的支撑，治理的精准性和清晰性有了质的飞跃。

三是由碎片供给到整体性治理。公共服务均等化和整体性是政府治理中最为迫切和核心的议题。从现实看，公共服务供给过程中碎片化的问题仍然难以得到有效解决，这极大地限制了政府治理的效能。官僚科层制的分部分层、集权统一、指挥服从的治理结构被认为是导致公共服务供给碎片化的重要原因之一，使得“各个职能部门或地方政府在公共服务供给过程中由于社会制度变迁、公民利益偏好、部门利益分割、信息分布散乱等原因，导致沟通、协调、合作等集体行动缺乏，进而形成的一种隔离、断裂、冲突、失衡的状态”[4]。通过建立跨部门共享的信息收集平台和智能化的公共服务需求识别系统，传统政府组织的权力运行、监管方式、信息机制和决策模式都面临着调整，一种扁平化、协同化和一体化的科层治理结构有望形成，打破了传统科层结构中封闭、本位和保守的碎片化状态。

（二）以算法谋善治的算法主导逻辑

与数据给政府治理带来的影响不同的是，作为人工智能另一核心要素的智能算法，依托大数据和深度学习技术，逐渐形成了一种新的权力形态——算法权力，开始挑战属于公共管理者传统的“专属权力”，对人类的权力主导地位产生重要影响。

一是脱离人类控制的自主逻辑。自国家产生以来，维持秩序的权力之棒就掌控在人类手中，权力对于公共行政而言居于绝对核心的地位。人工智能的自主优化和自主决策特性开始挑战人类的权力运转形态，其依托强大的智能算法已经开始展现出获得“自主性”的发展潜力和技术趋向。从哲学层面来看，人工智能机器人具有获得主体地位的可能。可以预想，未来社会将出现一种与人类并行的权力主体——超智能体，这种角色地位的获得是因为其背后的智能算法已经开始超出了人类工具化范畴，具有对数据和环境的自主判断和学习能力，可以在已有数据支撑下分析和重建场景并自主做出动作指令，展现出了一种具有脱离人类控制、自主优化和决策能力的算法权力。智能算法通过数据自主学习生成决策，在应用中反客为主，甚至成为“算法权威”并指导人类治理实践和决定信息真实性[5]（pp.743-752）。

二是替代人类行为的替代逻辑。人工智能的嵌入对传统公共管理者的信息角色、决策角色和服务角色带来或多或少的挑战[6]，迫使公共管理者向更高、更有价值的行政管理工作迁移，展现出了一种替代人类行为的技术治理逻辑。随着人工智能技术的发展和应用，其所展现出的局部替代人的技术趋向，正在冲击传统的人类劳动和专业分工模式，使得建立于劳动和专业分工基础之上的人类社会角色面临挑战和重新定位的可能。人工智能所引发的智能化趋势，延续和强化了自动化所带来的影响，使得人类不但从烦琐的体力劳动中得以脱身，也逐渐从一般的脑力劳动中获得解放，使得传统发生在人与人之间的服务与被服务的关系开始向人机交互或者机机交互转变。人工智能对公共管理者的解放和替代主要集中在政务服务领域，如可信身份认证、无人化政务服务和实体智能机器人[7]。

三是增强人类能力的增强逻辑。从技术的发展阶段来看，目前的人工智能体尚不具备完全取代人（公共管理者）的技术条件，仍然只是一种辅助人和增强人的技术存在。在信息和数据爆炸的当代社会，高度的复杂性和不确定性逐渐成为一种普遍性的特征，依托人工智能强大的计算和分析能力，一些棘手的公共问题有了智能化的技术解决机制。然而，多数公共问题长期难以解决或者达不到预期效果，技术层面的原因只是一种显露在外的表层因素，其深层次原因是人性的复杂远非任何具有强大算力的智能体可以精确计算的。换言之，对人性的考量应当被视为人类解决公共问题的基础和根本之所在[8]（p.43）。由于人性（情感和思维）尚不能被计算和分析，这就需要发挥人类（公共管理者）的情感感知和逻辑思维能力。基本可以认为，现阶段的人工智能尚没有跳脱出作为辅助性技术工具的范畴，仍然只是一种增强人类能力的技术治理逻辑。

（三）从链接到互嵌的智能融合逻辑

人工智能的技术特性，促使政府治理开始呈现从传统信息技术驱动下的“链接”状态到智能技术支撑下“互嵌”结构的智能融合趋势，这种融合趋势可以从技术、关系和价值三个层面来理解。

一是技术层面“闭合链条”成为可能。从我国政府的信息化实践来看，由于缺乏统一的宏观顶层设计和制度架构，“数据孤岛”“信息孤岛”等现象依旧存在，信息的跨层级、跨部门流动难以实现，信息技术的红利逐渐流失，公众对电子政务、网络政务等系统的使用效率和满意程度处于较低的水平。究其根源是由于架构层面的技术融合程度低，全国的电子政务系统基本处于一种割裂、分离和孤立的碎片化状态，因而建设全国一体化政务服务平台变得极为迫切。幸运的是，人工智能技术的快速发展和应用，为大规模的信息整合、数据整合提供了平台，为建立一个由互联网、大数据和人工智能三大技术共同支撑的闭合信息循环处理系统（平台）提供了技术上的可能，使得各个层面和层级的数据信息可以实现跨部门的整合和跨业务的共享，各项技术都被统一到更大、更高级层面的智慧治理系统之中。

二是关系层面“人机协同”开始出现。人工智能的嵌入也对人与技术的关系产生了很大的影响，使得人与技术的关系开始逐渐超出传统技术使用者和技术的范畴，技术的工具性色彩逐渐弱化，人与技术的关系从传统意义上的分离开始走向融合，技术开始超出技术哲学家们对它的“中介”①定位。随着人工智能在政府治理中的嵌入程度不断加深，人工智能体已经开始成为与人类角色并行的政务服务提供者，作为政务服务中的另一个“治理者”角色，它催生出一种新的人机协同的“双服务提供者”的治理形态。可见，在人工智能场景下政府治理中的人类公共管理者开始有了伙伴和帮手，这是一种超越工具的技术存在。然而，现阶段的人工智能在有些问题上仍然“懵懂无知”和“无能为力”，如责任承担、情感交流等，这些只能依赖人类（公共管理者），这就需要尽快建立起面向人工智能政务机器人的制度规则体系，明确智能政务机器人的权力清单和准入清单。

三是价值层面“人机共生”获得认可。人类与人工智能体正在政务领域相互补充和相互支撑，如何实现“人机共生”就成为智能政府场景下行政价值变革不可回避的问题。有学者指出，“人工智能虽存在潜在的伦理风险，但也是公共行政发展的极大动力，要从人机共生角度科学认识人工智能”[9]。对人工智能技术巨大潜力的欣喜和依赖，使得人类愿意暫时搁置对人工智能技术潜在失控风险的关注，转而从一种更为实用主义的角度来考量和审视人工智能，关注如何实现“人机共生”成为一种更为务实和实际的做法，以求避免在反复的争论过程中失去对技术机遇的把握，使得在公共管理过程中实现“人机共生”的价值判断逐渐获得认可和支持。

二、人工智能驱动政府治理变革的价值准则

在大数据、人工智能时代，随着新兴智能技术嵌入政府治理的程度不断加深，技术体系与价值结构越来越走向一种相互塑造、相互融合的状态，技术所负载的伦理责任和价值开始融入公共行政的一般价值体系当中。因此，人工智能驱动的政府治理除了要追求公共行政的秩序、效率和正义等一般价值外，还应该对技术应用所衍生的安全、隐私、开放、包容、透明和责任等问题有恰当的关怀。

（一）公平与公正——应确保公平公正对待所有人

无论是从公共行政的本质规定，还是从具体实践来看，对于公平公正价值的孜孜追求都不能偏废和放弃。作为技术治理（这里强调作为治理手段的技术治理[10]）的延续和发展，推动政府治理智能转场的过程中同样不能丢弃对公平公正价值的敬畏和追求。从实践的发展看，基于人工智能的政府治理正在呈现出一种集精细化、智能化、智慧化于一体的发展特征，这意味着政府的公共治理活动将会越来越依赖互联网、大数据和人工智能等技术的支撑。从人工智能在政府治理中的应用来看，诸多政务服务场景已经实现或正在推进初步的“机器代人”，原先由人类公共管理者承担的一些重复、耗时和繁重的服务性工作已经开始被智能政务机器人或人工智能系统所取代。如此，一个非常重要的问题就开始出现，即如何将原先负荷在人类身上的某种价值追求迁移至机器身上。换言之，政府治理的价值目标在某种程度上就演化为机器活动对人的需要的积极意义和满足的问题，其中较为关键的是当人工智能代替人类作为公共服务的提供者时，如何实现公平公正。

需要强调的是，在技术上实现绝对的公平正义是非常难的，要实现人工智能公平公正对待所有人只存在于理论的完美设想之中。正如有学者指出，“如果设计得当，人工智能可以促进决策公平性，因为计算机纯粹基于逻辑，理论上不会受制于有意识和无意识的偏见，但人类的决策却不可避免地会被这些偏见所牵引（影响）。然而，因为人工智能系统是由人类设计的，训练时使用的数据，反映的是我们置身其中那并不完美的世界，因此，如果不进行严谨的规划，人工智能的运行可能有失公平”[11]（p.27）。之所以出现如此的不完美，是因为人工智能必须依赖数据和算法的驱动，而数据和算法又难以确保实现百分之百的公平公正决策。一方面，算法好坏取决于所使用的数据好坏，而数据在很多方面是不完美的，既可能无法全面覆盖，也可能存在地区失衡，基于不完美的数据进行的决策必然会带来偏见和歧视;另一方面，在可量化、算法化的智能系统中，决定决策结果的不再是规则，而是代码[12]。因此，人工智能的数据属性和算法属性决定了基于人工智能的政府决策和服务难以避免偏见和歧视。也就是说，“歧视在很多情况下都是算法的副产品，是算法的一个难以预料的、无意识的属性，而非编程人员有意识的选择，更增加了识别问题根源或者解释问题的难度”[13]（p.243）。可见，依赖人工智能技术的政府治理应该着力消除由技术带来的偏见和歧视，以实现公平与公正。

（二）安全与隐私——应确保安全可靠、尊重隐私

人工智能最大的目的和最大的特征就是实现对人类行为的准确模拟，最终实现对人类的替代和补充。因此，人工智能系统是能够实现无人类干预的、基于知识和算法能够自我修正地自动化运行。然而在开启人工智能系统后，人工智能系统的决策不再需要操控者进一步的指令，这种决策可能会产生人类预料不到的后果。设计者和生产者在开发人工智能产品的过程中可能无法准确预知某一产品可能存在的风险。如果人工智能的安全问题得不到有效控制，那么在政府公共部门引入人工智能将会失去其原本的价值和意义。因此，对于政府公共部门的AI应用，其安全问题就变得极为重要，系统分析政府公共部门AI应用可能带来的安全风险是非常必要的。

更进一步看，这种安全风险更多地表现为一种隐私风险。“新式信息与通信技术已经使隐私成为当今社会最突出和最紧迫的议题……因为他们破坏了一种基于匿名的隐私平衡，且能在增加或者减少信息摩擦这两个方向上给信息智能体授权。”[14]（p.134）可见，人工智能驱动下的政府治理在收集数据、分析数据和利用数据的同时，应确保个人信息数据和个人隐私安全。具体来看，公共机构正在使用人工智能辅助应用程序，如面部和语音识别或其他数据，以便对社会事实和社会状态进行实时监控，及时有效地消除社会的不稳定因素。与此同时，由于人工智能能够实时收集和评估这些数据，公共部门的组织和当局可以随时监控人员，这极易引发数据和个人信息泄露的不道德行为。除了对隐私的极大破坏之外，人工智能收集的大量数据还会加剧针对访问和滥用这些数据的恶意攻击，诸如黑客攻击、数据窃取和滥用已经是相当迫切的问题，而这些问题可能在未来还会进一步地恶化。

（三）开放与包容——应实现开放参与、人人赋能

电子化、数字化和智能化趋势已经开始渗透到社会生产生活的各个方面，在让人们普遍享有新兴智能技术所带来的便利的同时，技术不友好的一面也开始展现。由国家新一代人工智能治理专业委员会发布的《新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能》的报告明确指出，包容共享、开放协作是人工智能技术开发和应用的重要原则。其中，包容共享层面强调“人工智能应促进绿色发展，符合环境友好、资源节约的要求;应促进协调发展，推动各行各业转型升级，缩小区域差距;应促进包容发展，加强人工智能教育及科普，提升弱势群体适应性，努力消除数字鸿沟;应促进共享发展，避免数据与平台垄断，鼓励开放有序竞争”[15]。随着人工智能技术嵌入的不断加深，政府公共行政活动也存在潜在不友好的可能性，因此在引入智能技术的同时，特别需要针对政府公共行政实践活动的特殊属性，注重设计和加强政务人工智能系统的友好性。与此同时，要提高政务人工智能技术的包容性，确保承担具體行政行为的智能系统能够理解其使用者和服务对象的情境、需求和期望，“要确保人工智能技术造福、赋能每个人，这些技术必须考虑广泛的人类需求和经验。包容性设计将帮助系统开发人员了解和解决产品或环境中存在哪些潜在障碍，可能导致将部分人群排除在外”[11]（p.37）。此外，以人工智能技术体系为核心驱动的政府有可能会变成一个失去控制的“技术利维坦”，它常常被理解为“国家信息技术的全面装备，将公民置于彻底而富有成效的监控体系之下，而公民却难以有效地运用信息技术来维护其公民权利，即无法通过数字民主来制衡国家的监控体系”[16]。这使得政府开始陷入一个自我循环的封闭系统，公共利益的实现成为奢求。因此，实现包容性和开放性将成为人工智能时代政府治理智能化转场的价值追求之一。

（四）透明与责任——应实现易于理解、透明负责

政府公共行政活动正朝着一种高度数据化和算法化的趋向演进，政府与公众之间的互动越来越依托新一代信息技术（大数据、互联网、云计算和人工智能）所开辟的通道，政府公共行政的透明度和责任性承受或即将承受着新兴信息技术集群的冲击和挑战，对透明行政和责任行政的追求在某种程度上已经开始迁移至对技术透明度的理解和对技术责任的承担。目前，这种透明度和责任性的挑战主要来源于政府的决策维度，这使得原本在决策公开领域一直饱受诟病和批评的“黑箱”运作似有在技术路径上进一步强化的趋向，当然这种分析是建立在更好地发挥人工智能作用的出发点之上，而非是对人工智能潜在治理价值的否定和排斥。

如此，也就不难理解为什么在公共部门引入人工智能辅助决策的同时，我们必须面对新兴人工智能技术数据化和算法化所潜在的低透明度和责任性模糊等问题，因为“仅从 AI 给出的最终建议来看，多数人无法理解它的决策理由，甚至连算法工程师也极有可能无法洞悉演化算法（evolutionary algorithm）和迁移学习（transfer learning）的‘黑箱”[17]。具体来看，这是由于现阶段的人工智能依靠的是深度学习技术的驱动，与传统机器学习技术有着明显的不同，深度学习并不遵循数据输入、特征提取、特征选择、逻辑推理、预测的过程，而是由计算机直接从事物原始特征出发，自动学习和生成高级的认知结果。在人工智能输入的数据和其输出的答案之间，存在着我们无法洞悉的“隐层”，也就是被大家称为“黑箱”的东西。由于在决策中存在着某种“黑箱”运作，与之伴生的决策责任问题也就变得不能回避，因为这种“黑箱”背后折射出的是人工智能系统自身所具有的强自主进化和自主决策能力，事实上已经脱离了人类的控制，这使得由此所引发的安全与责任问题超出了传统基于人类行为所设计的公共行政责任体系的解释范围。因此，尽快设计出合理的适用规则和方案，有效应对和解决由人工智能应用所引发的责任问题，成为摆在学术界和政府面前的重要课题。

三、人工智能驱动政府治理变革的目标指向

以人工智能为代表的新兴智能技术正在为政府治理创新注入新的技术、方法和思路，促使政府治理体制由碎片化向网络化转变，政府治理方法由以有限个案为基础向“用数据说话”转变，政府治理方式由静态向动态转变，政府治理决策由经验参考向数据驱动转变，推动传统政府治理向智慧政府治理模式转型[18]。人工智能所带来的这种具有智慧性的政府治理具体可概括为以下几个维度。

（一）“扩张”VS“收缩”：由传统扩张型政府走向收缩型政府

工业社会本质上是一种扩张型社会，其潜在的社会治理逻辑是在发展中解决问题，在增量中给出方案。同样，这种扩张型的治理逻辑实质上在社会层面造就了一个扩张型的政府，面对复杂的社会问题，政府往往在大规模的投入和行政支出上寻求突破。席卷全球的新公共管理改革运动就是在谋求改变这种扩张型的治理逻辑，试图在政府、社会与市场之间寻求一种平衡，把建设一种“管得更少的政府”作为其改革运动的目的和归宿。随着智慧社会的到来，人们生产生活的方方面面都开始受到人工智能的深刻改变和广泛影响。智慧社会是一种有别于工业社會的新型社会形态，也可以说是一种更为高级和现代的社会形态，智慧社会环境下的诸多社会问题被重新审视，与之相适应的政府规模问题又引发了学者们的广泛关注。有学者指出，“作为一种完全不同于工业社会的社会类型，智慧社会的社会结构、人工智能引起的政府结构重塑及社会治理方式的转折性变化，使政府规模下降成为可能”[19]。

以人工智能为代表的新兴智能技术群似乎为解决一直以来悬而未决的政府规模问题打开了一扇希望之窗，工业社会中政府规模扩张这一顽疾将有望因为新兴智能技术的嵌入以及在此基础上的治理方式变革而从根本上得到解决，从一种扩张型政府走向收缩型政府。人工智能技术对政府规模的收缩作用，可以从治理结构和治理技术两个层面予以理解和解释：一方面，从治理结构上看，智慧社会情境下公共服务的社会化、社会治理的多元化更加明显，政府将会获得更多的助力和帮手，这将大大减少政府在一般性公共事务上的投入和支出;另一方面，从治理技术上看，人工智能不仅将单个主体从复杂的劳动中解放出来，同时也在时间和空间维度上极大地扩充了单个主体的能力，使得治理主体从简单劳动中解放出来，也达到了降低人力成本的治理目标。

（二）“封闭”VS“开放”：由传统封闭型政府走向开放型政府

开放型政府旨在实现公开透明和公众参与的有机统一，其实质是政府在公共管理过程中实现对公众的公开、透明行政的过程，是政府和公众基于共同价值和相互信任对公共事务开展合作性治理行为的总和。“开放型政府现在不仅意味着公民可以从政府获知信息、文件和行政过程，同时意味着公民他们可以以有意义的方式成为参与者。开放型政府同样意味着提高不同政府部门和层级之间的交流和运作。更多的共享有助于内在地提高有效性和责任性。”[20]开放型政府的构建不仅受到公共管理理论创新的驱动和支持，同样还离不开现实实践的助力，大数据、云计算、区块链和人工智能技术的发展和应用，使得开放型政府开始从理论建构阶段走向实践运转的新阶段，主要包含开放管理过程和公开管理数据两个方面的内容。一方面，人工智能技术可以减少投资成本、使用分析工具优化输入、创建信息流和在组织内部使用共享数据库，实现共享输出数据的使用，以此构建更智能的基础设施，为决策过程和业务结果预测提供一个基础平台。例如，天津近年致力打造智能管理典范城市，市民通过手机便可对身边的城管问题进行随手拍和投诉，真正实现“人人都是城市管理者”[21]。智能技术的引入为建设人人参与、实时共享的智慧城市提供了可能，也为打造城市开放型政府注入了新的强大动能。另一方面，政府数据的开放，如英国的“政府即平台”的治理模式，打造了公众与政府实现信息交互的平台。在公开数据方面，“英国采用开放数据五星评价体系，重点不在数据条目数量，而是聚焦数据开放质量，加强开放数据质量评价体系。政府网站data.gov.uk以CSV、WMS、XLS、PDF、HTML、XML等10余种文件格式实施数据开放”[21]。需要指出的是，大数据、人工智能及相关技术为建立和完善开放政府提供了广阔的分析视角和实践空间，推动政府由传统封闭运转走向同公众一起努力的开放道路。

（三）“粗放”VS“精细”：由传统粗放型政府走向精细化政府

传统政府公共管理相对较为粗放，呈现出不计投入产出、缺乏长远计划、管理策略过于空洞、政策制定脱离实际等特征，不仅造成了大量的行政资源浪费，同时也给政府的权威和公信力带来了极大的挑战。由于国家治理体系和治理能力现代化战略目标的催动，建设一个节约型、高效型、责任型、规范化、科学化、智能化的精细化政府成为中国政府改革的新目标。所谓精细化政府，是指“政府在不断适应行政环境发展变迁的基础上，在政府管理过程中全面体现‘精、准、细、严理念，准确了解公共需求，精确提供公共产品和公共服务，有效提高政府管理效能，化解政府面临困境的政府管理创新模式”[22]。从精细化政府的内涵来看，准确了解公众需求与精准提供公共产品和公共服务是其最为重要的意涵。换言之，如何实现对公众需求的精准了解和精准供给是精细化政府的核心目标。现代科学技术的进一步发展，尤其是大数据和人工智能的技术的逐渐成熟，为政府实现对公众需求的精准识别和精准供给创造了前所未有的技术优势。

从具体实践来看，人工智能对推进精细化政府具有重要作用，主要体现为以下两个方面。一方面是可以克服政府治理所需社会信息不全、过时、失准的难题，提高政府复原社会事实的精准度。人工智能技术可以确保“在信息采集过程中，可以由信息提供者直接向相关智能机器人或智能系统提供信息，减少人为干预或者扭曲信息表示的机会空间，以提升社会信息的准确性”[23]。随着人工智能技术的进一步应用，政府的信息收集机制将会面临彻底的变革和重构，政府对公众需求的精细化识别能力将会得到大幅度提升。另一方面是提升政府公共服务的政策能力。人工智能系统自身所具备的强大运算能力和自主建模能力，不仅提升了政府总体治理过程中的数据分析能力，还能直接地给决策者和领导者提供实施备选方案，可以直接锁定和瞄准目标群体，精准监控政策的实施。

（四）“电子化”VS“智能化”：由传统电子化政府走向智能化政府

随着信息技术无处不在地渗透到政府内外活动中，政府的组织运转越来越依赖信息技术（网络、计算机等）的驱动，政府的政策制订、政策执行和政策反馈都或多或少地借助信息技术。而当人类社会形态开始超越信息时代的涵盖范围，迈向更高级别的社会形态——智慧社会的时候，政府又将面临一次重大的调整和历史转型。智慧社会是对以互联网、大数据和人工智能技术为核心特征的社会形态的一种描述，其典型特征是“人工智能极大推动了机器作为智慧载体的存在形式，从而使得越来越多的数字设备具有拟人的智慧能力，并通过全社会的数字化，使人工智能在社会的各个环节全面嵌入的社会形态”[24]。换言之，建立在智慧社会形态上的政府在某种程度上也就是依托人工智能技术驱动的政府，这也就意味着政府的运转开始从电子化运作的传统阶段跃进到以人工智能技术为主要驱动的智能化运作阶段。从政府智能化转型的具体实践来看，我们主要可以从政府内部运转智能化、智能监管、智能客服、智能审批四个方面，阐释人工智能技术在构筑智能政府中的场景。一是推动政府内部运转智能化。二是推動政府监管智能化。三是智能推送和智能客服极大地改善了政府政务服务的效率。四是基于人工智能系统的决策效率得到极大的提升。

注释：

①从“技术中介论”的视角来看，在实际应用中，由于技术的中介作用，人与自动驾驶汽车存在着一种复杂的、动态的交互关系，自动驾驶系统对人的感知和行为会产生中介作用。参见贠兆恒、李建清：《“技术中介”视阈下的角色与责任变化——以自动驾驶为例》，载《自然辩证法研究》2018年第2期。

参考文献：

[1]段伟文.数据智能的算法权力及其边界校勘[J].探索与争鸣，2018，（10）.

[2][美]詹姆斯·C·斯科特.国家的视角——那些试图改善人类状况的项目是如何失败的[M].王晓毅.北京：社会科学文献出版社，2004.

[3]戴长征，鲍静.数字政府治理——基于社会形态演变进程的考察[J].中国行政管理，2017，（9）.

[4]李利文.人工智能时代的公共服务供给模式创新：类型、适应与转向[J].社会主义研究，2019，（4）.

[5]Lustig C，Nardi B.Algorithmic Authority：The Case of Bitcoin，2015[C].48th Hawaii International Conference on System Sciences，Kauai，HI，2015.

[6]颜佳华，王张华.人工智能与公共管理者角色的重新定位[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2019，（6）.

[7]陈涛，冉龙亚，明承瀚.政务服务的人工智能应用研究[J].电子政务，2018，（3）.

[8]谭九生.公共行政的哲学基础[M].北京：中国社会科学出版社，2018.

[9]赫郑飞.人工智能时代的行政价值：变革与调适[J].中国行政管理，2020，（3）.

[10]颜昌武，杨郑媛.什么是技术治理？[J].广西师范大学学报（哲学社会科学版），2020，（2）.

[11]沈向洋，[美]施博德.计算未来：人工智能及其社会角色[M].北京：北京大学出版社，2018.

[12]庞金友.AI治理：人工智能时代的秩序困境与治理原则[J].人民论坛·学术前沿，2018，（10）.

[13]腾讯研究院，等.人工智能：国家人工智能战略行动抓手[M].北京：中国人民大学出版社，2018.

[14][意]卢西亚诺·弗洛里迪.第四次革命：人工智能如何重塑人类现实[M].王文革.杭州：浙江人民出版社，2016.

[15]国家新一代人工智能治理专业委员会.新一代人工智能治理原则——发展负责任的人工智能[DB/OL].www.most.gov.cn，20200610.

[16]肖滨.信息技术在国家治理中的双面性与非均衡性[J].学术研究，2009，（11）.

[17]柳亦博.“湖心岛”隐喻：人工智能时代的算法伦理入侵[J].行政论坛，2019，（6）.

[18]胡税根，王汇宇.智慧政府治理的概念、性质与功能分析[J].厦门大学学报（哲学社会科学版），2017，（3）.

[19]王锋.智慧社会中的政府规模探究[J].南通大学学报（社会科学版），2019，（3）.

[20]Daniel L，Laurel R. Open Government：Collaboration， Transparency， and Participation in Practice[M].Sebastopol：OReilly Media，Inc，2010.

[21]王礼鹏，石玉.智能化治理：国内外实践与经验启示[J].国家治理，2017，（37）.

[22]刘银喜，任梅.精细化政府：中国政府改革新目标[J].中国行政管理，2017，（11）.

[23]梅立润.人工智能如何影响国家治理：一项预判性分析[J].湖北社会科学，2018，（8）.

[24]何哲.政府治理如何适应智慧社会的到来[J].中国党政干部论坛，2019， （2）.

[责任编辑：张英秀]

Artificial Intelligence Drives Changes in Government Governance： Technological Logic， Value Criterion and Target Orientation

Wang Zhanghua， Yan Jiahua

（Xiangtan University， Xiangtan Hunan 411105）

Abstract：

Artificial intelligence is an important driving force of government governance reform. From the two levels of technology logic， the government governance reform driven by artificial intelligence follows the triple logic of “data driven”， “algorithm led” and “intelligent fusion”. With the deepening of artificial intelligence application embedded in the government， the technology system and value structure are becoming more and more shaped and integrated with each other. The ethical responsibility and value carried by technology begin to be integrated into the general value system of public administration. Public administration should not only pursue general values such as order， efficiency and justice， but also derive from technology application. Security， privacy， openness， inclusiveness， transparency and responsibility should be taken care to promote the transformation and upgrading of the government in the intelligent era into a contractive， open， refined and intelligent form.

Key words：

artificial intelligence， government governance， algorithm， smart government

收稿日期：2020-07-12

基金項目：

国家社会科学基金一般项目“人工智能嵌入政府治理的伦理风险及其防范研究”（20BZZ089）。

作者简介：

王张华（1990-），男，湖南株洲人，湘潭大学公共管理学院讲师，博士;

颜佳华（1963-），男，湖南株洲人，湘潭大学公共管理学院教授，博士生导师。