国际视野下实现上海旧区改造资金平衡的政策创新与突破

文/杨华凯

如何实现城市旧区改造投入产出的资金平衡是一个世界性的难题，上海也不例外。据上海市相关部门统计，截至2019 年底，上海中心城区尚有未改造的成片二级旧里以下房屋180 余万平方米。初步估算，拆除改造这些房屋需要投入资金约5500 亿元，如按现状规划条件开发，预计土地成本收益将倒挂约2500 亿元。投入产出的不平衡已严重影响到上海市旧区改造的进程。破解这个难题，对于实现上海市委市政府提出的“本届政府任期内，力争全面完成上海剩余旧区改造”目标以及实现“十四五”上海城市更新目标，都具有重要意义。

一、上海旧区改造资金平衡的难点

“十三五”以前，上海市旧区改造主要采取拆除重建方式，以宗地为单位的旧改地块按照规划实施改造后，其开发收益能够覆盖旧改综合成本，实现投入产出的平衡。2017 年，上海市政府出台《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》，提出“上海旧区改造贯彻‘留改拆并举、以留为主’原则”。旧区改造方式迅速由“以拆为主”转变为“以留为主”，打破了旧改地块投入产出的既有平衡模式，增加了资金平衡的难度。根据笔者近期对黄浦、静安、杨浦等区进入房屋征收收尾阶段的旧改项目的调查，当前影响本市旧区改造资金平衡的难点主要有以下几个。

（一）房屋征收补偿成本居高不下

房屋征收补偿是旧区改造项目成本构成的主要内容，占到旧改总投资的65%左右。2011 年，国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》明确，对被征收人给予的补偿包括：被征收房屋价值的补偿；因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。近年来，随着房地产市场价格的持续走高，旧改的房屋征收补偿成本不断攀升。调查数据显示，2019 年本市黄浦、静安、杨浦旧改地块户均补偿成本373 万元，人均补偿成本112.9 万元，分别是2013 年同区域同类房屋征收户均补偿成本183.2 万元、人均补偿成本47.3 万元的203%和239%。房屋征收补偿成本的不断攀升，是旧区改造资金平衡的最大难点。

（二）保留保护建筑占旧改地块建筑比例过高

上海市政府《关于坚持留改拆并举深化城市有机更新进一步改善市民群众居住条件的若干意见》中规定，纳入保留保护范围的旧改地块，在编制改造实施方案时，须经历史风貌规划评估和认定后才能实施改造。对于需保留保护的建筑，按照“留房留人”或“征而不拆”等方式，进行改造和利用。应该说，旧区改造理念由“拆改留”转变为“留改拆”是城市更新的一大进步，但推行“留改拆”也带来了新的问题。笔者在对黄浦、静安等区旧改地块的调查中发现，部分旧改地块保留保护建筑占到了征收范围建筑总面积的近50%。一方面，保留维护成本增加，会加大旧改投入；另一方面，保留建筑占用土地会减少可开发土地面积，从而减少了开发收益。保留保护建筑占比过高会加大旧改地块资金平衡的难度。

（三）融资难、融资贵现象没有得到根本改变

融资难、融资贵是旧区改造中一个老大难问题。新一轮旧改以来，上海市政府曾多次提出要解决旧改中的融资问题，但实际情况是，旧改的融资困难有所改善，但没有得到根本改变。“融资难”表现为融资渠道少。旧改融资除了银行抵押贷款和发行少量债券外，没有其他更好的渠道。“融资贵”表现为融资成本高。据参与旧改融资的商业银行透露，目前通过土地使用权抵押提供给旧改项目的贷款资金的利率与房地产开发贷款利率基本相同，且贷款时间较短。甚至有的旧改企业还因自身资本金不足、抵押物不够等原因，不能满足银行的放贷条件，无法及时获得银行的贷款，融资难成了旧改路上跨不过去的一道坎。

（四）政府旧改支持政策效果杯水车薪

近年来，为加快城市更新和旧区改造，上海市政府陆续出台了一些优惠政策，如给予旧改范围内历史风貌建筑每平方米4000 元的补贴、减免棚改项目部分税费等。这些政策一定程度上支持了旧改，但总体上比较零碎，支持力度不够。以黄浦、静安等区的旧改地块为例，政策给予的每平方米历史风貌建筑补贴资金仅占每平方米征收土地面积补偿安置费的1.7%，杯水车薪，不足以对降低旧改成本带来大的影响。

二、旧城区改造资金平衡的国内外经验

（一）中国港铁“土地发展权+物业/社区”模式

“香港铁路有限公司”（简称港铁公司）是全球少数能在营运公共交通系统中获得盈利的公司。2017 年末，港铁公司资产总值2637 亿港元，市值为2751 亿港元，近几年每年利润约100 亿港元。港铁公司在我国香港开发了多个住宅及商业地产项目，并提供物业租赁及管理、广告、电讯等服务，同时在中国内地也开展了房地产开发及物业管理业务。在港铁公司运营的93 个站点中，47 个站点有上盖物业开发，总建筑面积约1300 万平方米。同时，港铁公司还管理着约9.6 万个住宅单元及约77.2 万平方米的商用面积。

港铁模式可以概括为“土地发展权+物业/社区”模式。这是一种基于轨道交通主导城市发展理念的开发模式，它利用政府赋予的土地发展权把高密度发展集中在站点周围一定范围以内。轨道交通带来的便利可以使土地价值得到提高，而高密度发展能更有效地利用稀缺的土地资源，实现集约用地的长远发展目标。轨道交通提供出行便利并提升地价，提升后的价值的一部分通过房地产开发回收，以补贴轨道交通建设资金缺口，并为轨道交通增加客流。在这个模式下，政府不用补贴轨道交通，还可以从沿线土地开发中收取地价，有明显的财政效益，同时也使社会发展具有可持续性，促进经济发展。通过这种循环，港铁公司在我国香港实现了轨道交通的可持续发展。港铁公司运营模式如图1 所示。

图1 港铁公司运营模式

港铁模式可以归纳为以下几点：

一是特区政府赋予港铁公司一级土地开发商的权利，并且明确其土地经营权可以向银行抵押融资。

二是特区政府赋予港铁公司相应土地的规划编制权，并在港铁公司编制轨道交通沿线发展地块总体布局规划获批后，与其议定地价，批给土地。

三是特区政府给予港铁公司土地出让金空转的优惠政策。批地时，港铁公司并不需要缴纳土地出让金，而是可以通过公开招标找到符合资质要求的发展商（房地产开发商），由发展商补缴土地出让金。

四是港铁公司可以充分利用土地发展权，将上盖土地分割、分期转让，或是以土地入股，参与物业的长期经营，以获取持久的经济利益。

五是特区政府通过立法，将各项政策法制化，确保了港铁模式的顺畅运行。

（二）日本六本木旧改模式

日本六本木旧区改造创造了国际大都市旧区改造合作共赢的成功案例。六本木新城位于东京都会区，原是一个房屋破旧、道路狭窄、交通拥挤、设施落后，居住环境极差的“城中村”。1986 年起由日本森大厦株式会社负责改造，2003 年完成，总投资2700 亿日元，总建筑面积78万平方米。建成后的六本木新城集办公、居住、商业、文化、餐饮、娱乐于一体，成为东京都的标志。

六本木旧区改造有三个显著特点：一是政府大力支持。东京都地方政府及公共团体，以资助金的形式积极参与项目建设。项目建成后，开发商把基础设施移交给政府和公共团体，政府积极为开发商提供良好的投资服务。二是开发商采取灵活的动迁补偿策略，被动迁居民可以得到现金补偿、可以原地回搬，还可以将动迁房作价入股，成为项目的股东，充分调动了动迁居民的积极性。其允许动迁房作价入股的做法，客观上也分散了项目投资风险。三是创新了土地高效利用模式。开发商在项目开发中通过高效利用土地，获得了比改造前高出10 倍的容积率，节省出来的土地可以开发其他经营性房地产项目。

（三）英国PPP 模式

PPP（Public Private Partnership）模式，是政府与私人企业基于某个项目而形成的相互合作关系的一种特许经营项目融资模式，最早始于英国。上世纪九十年代，英国政府为了推进城市基础设施建设，提出了购买公共服务的私人融资计划（PFI），以后逐渐演变成PPP 模式，项目内容也由城市基础设施扩大到了旧城改造、城市更新。

PPP 模式的做法是：承担旧城改造项目的私人企业与政府达成协议，由企业负责进行旧区改造项目的投资、建设、经营，政府给予企业某种长期的特许经营权和收益权，企业凭借特许经营的预期收益向金融机构申请贷款融资。企业投资旧城改造的资金，依靠政府给予的长期特许经营权和收益权取得的收益予以平衡，但实现资金平衡的时间周期相对较长。

（四）美国鼓励私人参与旧改政策

美国是一个市场经济高度发达的国家。上世纪八十年代以来，政府运用市场机制鼓励私人参与旧城改造，联邦法律除为参与企业贷款降低条件、给予偿还期限和利率优惠之外，还从建筑密度奖励与参与凭证减免税费等多方面给予支持。

1.建筑密度奖励。联邦土地法律允许提高老城改造项目的土地等级或建筑密度，使单位土地的地价（或土地收入）升值，达到激励开发的目的。奖励内容包括建造面向低收入人群的医院、廉价住房或商业用房，建造改善城市环境的建（构）筑物，设立人行道附属设施，等等。奖励主要采取补偿方式，补偿标准由各城市自行确定，一般为应补偿建筑面积的一定比例（10%-15%）。

2.参与凭证。参与凭证是由联邦政府发行的间接融资债券，具有免税融资功能，可以降低开发商融资成本（约可降低近20%）。参与凭证销售程序简单，不需要公众投票，不需要发行机构信用担保，不需要免税机构免税担保，可以很快进入市场。参与凭证的利益均摊机制还可以让开发商分期偿还资助资金，减轻还款压力，近年来已成为老城区改造项目较受欢迎的融资方法。

3.税收增额融资。联邦法律规定税收增额融资可以用于旧城区改造、退化土地开发或旧区改造项目到期债券的偿还。其实质是政府将旧区改造后的税收增额让利于参与旧区改造的开发商。具体做法是：规定好时间，确定好开发项目的税收基准，项目完成开发后将增加的税收减去预先按税收基准核定的税额，差额部分归开发商。这一做法增加了开发商在旧改项目中的预期收入，激励了开发商参与旧城改造的积极性。

三、实现上海旧区改造资金平衡的政策创新与突破

（一）运用好土地发展权，为旧区改造实现资金平衡赋能

1.以马克思级差地租理论为指导，发挥土地发展权在旧区改造中的重要作用。一百多年前，马克思关于土地级差地租的理论，深刻揭示了土地超额利润的本质与归属，奠定了土地发展权的理论基础。《中华人民共和国宪法》关于“我国土地实行社会主义公有制”的规定，进一步奠定了土地发展权的法律基础。改革开放以来上海一系列旧区改造案例，就是充分运用土地发展权，实现对旧区土地价值的再发现、再利用的成功实践。当前，在建设中国特色社会主义新时代，仍然需要不断学习马克思主义关于级差地租的理论，将其与城市更新、旧区改造实践相结合，用马克思主义的方法论解决中国新时代建设与发展的新情况、新问题。这是破解当前旧区改造资金平衡困局的正确途径。

2.构建城市更新（旧区改造）平台，把土地发展权落到实处。土地发展权本质上是土地所有者享有的开发利用土地的权利，但国家作为土地所有者不可能亲自参与土地的开发利用，因此把土地发展权让渡给某一机构，通过该机构的开发利用，实现土地所有者的利益。我国香港特区政府把土地发展权让渡给港铁公司，港铁公司的运作不仅实现了政府的土地利益，而且通过公开招标找到发展商投资开发土地，充分运用土地的超额利润（优化规划与市政配套投资带来的土地增值等）解决了公共交通运营普遍亏损的难题，创造了运用级差地租理论的新典范。针对当前上海市旧区改造中资金平衡突出问题，建议可以学习借鉴我国香港特区政府的经验，在本市组建以城市更新（旧区改造）为主业的平台公司，政府赋予平台公司旧改及其捆绑地块的土地发展权（地块捆绑思路见下文），主要包括一、二级土地联动开发权、控制性详细规划调整参与权、招商股权转让决策权、物业销售持有自主权等，从制度上保障平台公司可以从土地利用的全生命周期维度，统筹考量旧区改造资金的全成本综合平衡，并在此基础上实现土地经济价值与利用效益的最大化。

（二）拓宽“地块捆绑思路”，实现基于“成本平衡”的跨区域、跨用途开发地块组合

将旧改亏损地块与周边旧改（或土地储备）赢利地块组合开发，实现投入产出的综合平衡，是近年来本市旧区改造中创造的资金平衡的新模式。但受行政区划的限制，旧改亏损地块周边可供选择的组合地块数量少、余地小，影响了“成本平衡组合”模式效应的发挥。

建议进一步拓宽“成本平衡组合”思路，扩大组合地块的选择范围。第一种方式是跨区域组合，将旧改地块与其他行政区的旧改（或土地储备）赢利地块组合；第二种方式是跨用途地块组合，将旧改地块与本区范围内其他用途调整地块组合，如退二进三地块等；第三种方式是两者结合，将旧改地块与其他行政区用途调整地块组合。跨区域、跨用途地块的组合，有利于从全市层面统筹“成本平衡”，最大限度地发挥地块“组合”的成本平衡效应。

实现跨区域、跨用途地块组合在操作上应该没有大的问题，关键是被组合地块土地使用权人的经济利益在“成本平衡组合”中如何体现，即如何实现组合地块双方利益的双赢。还有，跨区域组合地块是作为一个整体项目，还是分别作为一个项目进入后续开发，也将影响税费的具体缴付，建议有关部门抓紧组织专题研究，如能在政策上有所突破，将为旧区改造乃至“十四五”期间城市更新资金平衡走出一条新路。

（三）打破居住区建筑规划容积率禁锢，提高土地产出率

容积率指单位土地面积上可建住宅总量与土地面积的比率。在土地开发成本确定的前提下，适当提高容积率指标可以降低单位楼面地价，增加可销售面积。

多年来，上海市中心城区新建居住区规划容积率指标一直控制在2.5 左右。据本次对黄浦、虹口、静安等区旧改项目的调查，旧改地块的土地前期开发成本都在每亩1亿元以上，如按容积率2.5 计算，每平方米楼面地价不低于6 万元，再加上建设和配套费用，每平方米实际成本将不低于10 万元。如果能在2.5 的基础上把容积率提高0.5-1.0，则实际成本每平方米可相应降低1.6 万-3 万元，并可相应增加销售面积20%-40%。为此，建议市有关部门大胆突破中心城区居住区建设项目容积率指标的束缚，在条件允许的前提下，适当提高旧改地块规划容积率，这是实现旧改项目资金平衡最直接、有效的措施之一。

容积率指标高于2.5 后，可能会对局部环境质量产生影响（如房屋朝向、日照条件等），但只要设计合理、布局得当，这些问题是可以得到解决的。事实上，上世纪九十年代以来，上海市静安、黄浦等区旧改项目中新建住宅容积率都高于2.5，个别甚至达到了4.5。

（四）创新旧改项目融资模式，降低融资成本

1.建立多元融资渠道，更好地发挥国有银行在旧区改造融资中的主渠道作用。2019 年3 月，建设银行上海分行等9 家银行与上海地产集团签订了旧区改造银企战略合作协议，组建银团为地产集团在2019-2020 年提供1000 亿元旧改贷款。组建银团，是新形势下金融机构支持旧改的新模式，值得深化完善。上海是国际金融中心之一，具有得天独厚的融资条件，应鼓励中、小银行在国有大银行的牵头下组成银团，为上海旧区改造提供更多的资金支持。

2.建立“旧区改造项目地块预供地”制度。土地使用权抵押是目前企业参与旧区改造的主要融资途径。《上海市旧区改造项目实施流程（试行）》规定：“实施主体（旧改企业）参与项目前期征收和施工前期准备工作，在完成房屋征收补偿，形成‘净地’后，以定向挂牌、邀请招标等方式实施土地出让并签订土地使用权出让合同。”这一规定符合国家土地法规要求，本身没有问题，但旧改企业未签订土地出让合同便无法办理土地使用权证，进而无法向银行申请土地使用权抵押贷款，而此时正是旧改企业需要投入大量旧改资金之时。为妥善解决旧改企业融资中的抵押权证问题，建议加快建立“旧区改造项目地块预供地制度”，基本思路是：经市、区政府批准的旧改企业参与旧改项目前期征收达到一定程度，如“一轮征询”完成，可于旧改征收正式启动之前，向市旧改和规划土地管理部门提出申请，得到批准后，由市、区规划土地管理部门出具旧改项目地块预供地意见书》，旧改企业可据此向银行申请办理抵押贷款手续，银行等金融机构应给予支持。鉴于这项制度是对土地使用制度的突破，其必须经市政府批准，并严格限制在旧改项目范围之内。

（五）建立旧区改造基金，吸收民间资本参与

2017 年广州市建立了城市更新基金，其做法是：经政府批准，由国有企业发起，向机构投资者发行。第一期筹资规模2000 亿元，用于城市更新（旧区改造）。目前，基金已进入正常运作轨道。

上海有良好的资本市场环境和投资者素质，完全具备设立旧区改造基金的条件。建议市有关部门抓紧研究，提出方案，经市政府批准后启动相关工作。具体操作路径是由具备条件的大型国有企业发起设立旧区改造基金，初期的发行对象为机构投资者，运行一段时间取得经验后向社会个人投资者发行，吸收民间资本。成功发行旧改基金的关键是旧改项目须有稳定的投资收益，笔者认为，通过政府给予旧改项目各项支持政策的实施和旧改企业的良好运营，旧改项目实现稳定的投资收益是完全可能的。

（六）加大财税支持力度，提高政策聚焦亮度

国际经验表明，政府发挥作用是参与旧改企业实现旧改地块投入产出资金平衡的关键。上海市政府在推动旧区改造资金平衡方面可以发挥三方面的积极作用。一是财政补贴。这一措施可以直接降低旧改成本，其作用大小视补贴力度而定。上世纪末在“365 万平方米”危棚简屋改造的最后关键时刻，上海市政府对剩余的“125 万平方米”按改造难度分别给予每平方米300元或900元的财政补贴，这一措施不同程度减轻了改造企业资金压力，极大地调动了旧改企业的积极性，加快了旧改的步伐。当前，完成本市旧改任务也到了关键时刻，建议市政府针对剩余二级旧里以下房屋改造面积拨出财政专款给予专项补贴。补贴的力度要大，资金到位速度要快。二是减税降费。房地产开发中各种税费占了项目成本很大比例，旧改地块也不例外。据对静安、黄浦等区旧改资料分析可知，各种税费占到了旧改地块成本的15%以上。建议市有关部门系统清理旧改地块应缴纳的税费项目，针对具体旧改项目，逐一列出免、减税费的处理意见，能免则免，能减则减，经市政府主管部门认定后予以实施。三是加强税务筹划。跨区域、跨用途的旧改“组合”地块，在税费缴纳与抵扣等方面都与单宗旧改地块大不相同，建议市有关部门指导旧改企业做好税务筹划工作，合理降低税负成本。四是对于法律规定无法减免的税费，建议采取“税收递延”的方法，明确旧改期间不征收，待项目建成后再进行税收清算，帮助企业克服筹资和资金平衡困难。