从“建”到“用”的协同监管——以房地产开发项目竣工综合验收备案管理办法存废之争为例

文/李奇会 孙莉 高健

引言

目前，国内各行业都在进一步加大“放管服”改革力度，推进政府职能由行政审批向行政监管转变，但这一转变过程并不一帆风顺。学者研究基于疫苗领域监管危机的案例发现，危机事件的频繁发生不仅未能推动政府职能转变，反而引发了较为保守的制度化应对策略，出现了与“放管服”改革思路相逆的行政化、集权化的显著趋势。因此，推动这一转变过程，不仅要考虑上级政府的改革意愿，还要把行业的特点纳入分析框架，这样才能推动这一转变顺利实现。

相较疫苗领域，房地产行业是进行此类研究更为合适的对象。房地产行业与疫苗领域具有一定的相似性，都涉及基本民生，都面临如何在保证基本民生的基础上推进市场化改革的难题；但较疫苗行业，房地产行业的相关行业达到近50 个，与其他行业的关联度最高，市场化改革中面临的问题更多，管控也更为复杂。现实中，政府一方面持续加大房地产行业的“放管服”力度，例如2019 年3月，国务院办公厅下发《关于全面开展工程建设项目审批制度改革的实施意见》，持续强力推进在施工许可方面和竣工验收方面的改革，“放”的力度不断加大，另一方面，政府又在不断推出限制市场（例如对建设用地进行垄断性控制等）、限制企业（例如限价等）、限制购买方（例如限购、限售等）的行政干预、审批政策，“管”的力度也在不断加大；可以预见，在长效机制真正落地生效之前，房地产领域的改革将呈现出“放”和“管”持续胶着状态。同时，这一行业正面临从增量发展阶段向存量发展阶段的转化，具体到开发过程，表现为政府的监管要从以建设为主的监管向以使用为主的监管转化。如何认识这一转化过程，如何在这一转化过程进行有效监管，实现从以“建”为主到以“用”为主的协同监管，成为房地产领域政府职能转变面临的新挑战。

一、房地产业从“建”到“用”关键节点的定义

本文认为，要成为房地产业从“建”到“用”的关键节点，至少应该具备两个条件：一是该节点是建设阶段到使用阶段的桥梁，直接关联前期建设和后期使用；二是该节点要具有很强的综合性，是多个部门监管的交汇点。

按照以上认识，房地产开发的综合验收环节可以被定义为关键节点。一是该节点是“建”和“用”的交汇点，直接关系到购房者的切身利益，直接关系到购房者收房后能否正常使用，收房之前须查看综合验收报告成为购房者的共识。第二，该节点是多个部门监管的交汇点：单体质量验收、消防验收、环保验收、水电暖基础设施等的验收都在此交汇。如此多的审批内容，令开发商、业主、政府等主体都感到疲于应付。以该环节的改革历程为案例进行分析，可以为我们理解政府职能转变与市场监管手段变革提供合适的视角。

因此，本文从房地产开发项目竣工综合验收备案为切入点，通过深入分析某省实施房地产开发项目竣工综合验收备案改革的案例，探讨房地产业由增量阶段向存量阶段转化背景下，政府在该领域进行“放管服”改革面临的问题及解决思路。

二、案例介绍：A 省房地产开发项目竣工综合验收备案改革历程

（一）竣工验收相关概念及发展历程

1.建设工程竣工验收和竣工验收备案。建设单位投资建设的单项工程在交付前要完成竣工验收和备案。《建设工程质量管理条例》第十六条明确：“建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。建设工程经验收合格的，方可交付使用。”第四十九条明确：“建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15 日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。”

2.房地产开发项目竣工综合验收和竣工综合验收备案。建设工程竣工验收及备案重心在于单项工程的质量验收，建设主管部门认为这一要求无法涵盖住宅小区等群体房地产开发项目，为此，建设主管部门专门制定了《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》（建法〔1993〕814 号），首次规定建设用地规模在2 万平方米以上的新建住宅小区及组团应进行竣工综合验收，并在第九条对综合验收备案进行了规定。

1998 年，国务院颁布的《城市房地产开发经营管理条例》（国务院248号令）第十八条规定，住宅小区等群体房地产开发项目竣工，应当进行综合验收。

至此，针对竣工验收及备案，第二产业的建筑领域和第三产业的房地产领域分别制定了相对独立的规定。

3.对两个验收体系的整合。按照相关规定，综合验收及备案是指对住宅小区的土地使用情况、各单项工程的工程检验合格证明文件以及市政公用基础设施、公共配套设施项目等组织的验收及备案，因此，从定义上讲，综合验收及备案包含单项工程验收及备案，这种包含与被包含的关系，对房地产开发商而言，会引发重复提供材料、重复验收的困扰。同时，综合验收中很多要求是开发商无法控制或者难以完成的，例如小区开发是分期开发、分期验收的，其配套基础设施建设在分期验收时可能难以全部完成，会出现工程竣工验收及备案已经完成，但综合验收及备案无法完成的情形。

因此，虽然这两个相对独立的验收体系都有各自的上位法依据，但在实务中却出现了两种验收及备案以谁为主的争议。

随着“最多跑一次”改革要求的要求，相关部门开始对这两个验收体系进行整合。

2004 年，《国务院关于第三批取消和调整行政审批项目的决定》（国发〔2004〕16 号）第83 项，取消了住宅小区等群体房地产开发项目竣工综合验收。

2016 年，住房和城乡建设部发布《关于宣布失效一批住房城乡建设部文件的公告》（住房和城乡建设部公告第1041 号），宣布《城市住宅小区竣工综合验收管理办法》失效。随着房地产开发项目竣工综合验收的取消，相应的综合验收备案也就成了无缘之木，也就自然终止了。

2018 年，国务院印发《关于修改和废止部分行政法规的决定》（国务院令第698 号），将《城市房地产开发经营管理条例》第十七条修改为：“房地产开发项目竣工，依照《建设工程质量管理条例》的规定验收合格后，方可交付使用。”同时删去第十八条“住宅小区等群体房地产开发项目竣工，应当进行综合验收”的规定。

国务院令下发后，各地房地产开发企业纷纷以条例修改后的条款为依据，要求商品住宅工程单体质量验收合格后即可向购房人交付。

至此，从国家层面来看，房地产开发项目综合验收及其备案被建设工程竣工验收及备案取代。

4.联合验收。虽然工程竣工验收及备案的改革力度很大，但是按照《建设工程质量管理条例》的规定，单体竣工验收后还要进行竣工验收备案，备案之前必须持有规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件，也就是说，建设方不仅要进行单体验收，还要在单体验收之外，完成规划、消防、环保等部门的审批，其后才能真正完成竣工验收备案，才能办结建筑物交付前的所有手续，“最多跑一次”的改革要求没能完全实现。

为了实现“最多跑一次”的改革目标，多个省份陆续推出联合验收的做法。联合验收是验收过程和验收方式的改革，具体做法是由建设单位申请，行政审批部门牵头多部门、单位组织实施验收，可以同时实现建筑单体验收和规划、消防、环保等的审批验收。理论上讲，联合验收通过，监管部门就可以直接发放竣工验收备案单，就可以实现“最多跑一次”的改革目标。

联合验收和信用领域的联合惩戒都是新生事物，目的都是为了实现某一类活动由“碎片化”、粗放式的管理模式向整体性、系统化的管理模式转型。一般而言，政府部门之间为了公共利益而进行的整合性工作会带来相应的成效，但事实上，联合验收是以建设单位为主体进行的跨部门协同，并不是为了公共利益，各部门之间各自为政的难题难以解决，因此，到目前为止，全国范围还鲜有建设单位申请一次性全部内容联合验收并通过的案例。

（二）A 省的改革过程

作为国内人口大省、建筑施工和房地产开发大省，A 省一方面始终在思想上、政治上、行动上同中央保持高度一致，坚决贯彻中央决策部署，确保中央政策落地生根，另一方面自觉把中央精神与本省实际紧密结合，在深化对国情和省情的认识中积极探索具有本省特点、符合本省省情的竣工验收及备案制度。

2004 年，《A 省城市房地产开发经营管理条例》进行第二次修订，规定：“开发项目竣工后，开发企业必须进行项目综合验收”，“开发企业应当自综合验收合格之日起十五日内，将开发项目综合验收报告报开发主管部门备案”。

2005 年，A 省通过《A 省商品房销售条例》，对综合验收备案制度也作了衔接规定：“第三十七条 房地产开发企业交付商品房时，应当向买受人提供下列材料：（一）房地产开发项目综合验收报告及备案证明。”

2009 年，A 省住建厅印发了《A省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》（〔2009〕11 号），对房地产开发项目竣工综合验收备案制度进行了细化和规范。

2019年，A省发布了〔2019〕9号文，提出了全省范围内建设工程项目要逐步实施联合验收。

2019 年，A 省对规范性文件进行集中清理，2009 年印发的《A 省房地产开发项目竣工综合验收备案办法》在清理范围之内。按照清理要求，该办法需要重新制定印发。

2019 年，A 省7 部门总结综合验收备案办法实施以来的经验和问题，重新起草了文件，重点对综合验收和综合验收备案进行了明确区分，联合印发了新版《A 省房地产开发项目竣工综合验收备案管理办法》（下文简称《方法》）。

《办法》是在国家层面取消房地产开发项目综合验收和A 省出台联合验收制度的背景下制定的，它的出台要回答两个问题，一是如何化解上级部门和开发商的疑问，二是何为支撑该办法出台的理论依据。

三、《办法》出台面临的监管困境及对策

A 省出台《方法》对竣工综合验收进行备案监管，必然会面临以下挑战：开发商能否执行该办法？上级政府会否对该办法合法性提出质疑？该办法如何与联合验收对接？针对这些问题，政府采用不同策略进行应对，化解各方质疑，解决监管困境。

（一）地方政府使用行政干预加市场化的复合策略满足开发商要求

行政化即对条文进行重新解读和强制推行，市场化即通过市场手段满足开发商合理要求。

对开发商要求按照修订后的《城市房地产开发经营管理条例》第十七条（即“房地产开发项目竣工，依照《建设工程质量管理条例》的规定验收合格后，方可交付使用”）进行验收的要求，政府部门认为当《建设工程质量管理条例》应用到房地产开发项目中时，其“建设工程”就不仅仅是指单体工程，还应包括配套建设的基础设施和公共服务设施工程。按照这一理解，房地产开发项目竣工综合验收备案制度与现行《城市房地产开发经营管理条例》的竣工验收规定并不冲突，是指按照该条例规定对单体及配套的基础设施和公共服务设施工程进行验收后的备案。同时，政府部门在《办法》中明确规定，“房地产开发项目竣工综合验收合格并取得备案手续后，方可交付使用，采用强制性的地方行政监管手段推行综合验收备案，如果开发商不遵守该规定，擅自交付使用，会受到行政主管部门相应的行政处罚。政府在制定《办法》时充分考虑了开发商合理的市场化要求：一是去掉了前期物业管理是否落实、拆迁补偿安置方案是否落实等验收内容；二是去掉了原来要求的《房地产项目开发建设合同书》《房地产开发项目手册》及以落实前期物业管理的证明材料、物业质量保证金交纳证明等材料；三是放宽了对市政基础设施（道路、绿化、路灯、环卫、排水等）的要求，提出只要红线内的市政基础设施达到使用要求即可；四是允许开发企业应当交纳的首期住宅专项维修资金从监管的商品房预售资金中划转；五是若开发商有关材料在行政审批一窗受理时已经提交，或主管部门能通过部门间信息互通共享获取相关信息的，便不再要求开发企业重复提供。

（二）明确与国家层面取消的综合验收制度之间的异同，化解上级部门质疑

A 省保留的是房地产开发项目竣工综合验收备案制度，这是备案而不是验收，即主管部门仅对项目各类验收的完成情况，通过查验资料的方式进行把关，确保开发企业即将交付的商品住宅具备完善齐全的使用功能，达到交付要求。对开发建设单位而言，竣工综合验收备案是所有项目验收合格（或交付后）的报备，而不是申请或组织验收。因此，这和国家层面取消的综合验收制度并不矛盾。

（三）明确和正在推行的联合验收之间的关系，化解对两者之间关系的质疑

联合验收是新生事物，目前只有为了公共利益进行的政府间各部门整合会带来较好的效果，纯粹为了开发商利益对政府各部门工作进行整合，短时间内难以见到较大进展。就A 省目前调查情况来看，企业申请一次性全部内容联合验收的情况基本没有，在未来一段时间内，联合验收的内容会“小于”竣工综合验收备案的内容，因而联合验收还不能替代竣工综合验收备案。因此，现有的《办法》会成为竣工验收向联合验收顺利过渡的桥梁。

严格来讲，即使有以上各种对策，A 省出台的《办法》还是没有完全遵守上位法要求（目前大部分关于“放管服”改革的研究一直坚持地方政府执法要遵守上位法的要求，实务中对规范性文件进行集中清理也遵循这一要求，即对找不到上位法依据的规范性文件要加以清理废除），因为按照国务院和住建部相关规定，房地产开发项目综合验收被取消，综合验收备案也就无从谈起。因此，以上做法并没有从根本上解决《办法》出台的合法性问题。

本文认为，这次改革合法性的根源可能在于它有效揭示了现有房地产建设、使用两个阶段的监管漏洞，并为弥补这一漏洞提供了思路，反映了房地产行业从增量阶段向存量阶段转变的内在要求。

四、房地产建设、使用两个阶段的监管漏洞和协同监管创新

（一）房地产建设、使用两个阶段的监管漏洞

按照目前的行业分类标准，建筑业属于第二产业，是实体产业，房地产业属于第三产业，是服务行业。房地产业包括房地产开发业和房地产服务业，房地产开发业务对应的是房地产业增量部分，房地产服务业对应的是房地产业存量部分。在开发业务中，实体建设的费用占到开发总投资的一半以上，实体建设的时间占到开发周期的一半以上，因此，对开发业务的监管主要是对实体建设业务的监管，对应地，对实体建设业务的监管规定就直接套用了建筑业的监管规定，典型的例子就是竣工验收这一节点的监管规定：政府相关部门直接把建筑业竣工验收的规定套用到房地产业，但这类做法没有考虑房地产业作为服务业的特点，在解决竣工验收两套规定这一问题的同时，给房地产业后续管理带来了很大的困扰，也为将来房地产领域的纠纷埋下了隐患。

由于建筑业是第二产业，其竣工验收标准会侧重于产权移交过程中的实体质量，主要考虑实物是不是符合质量标准，相关管理以建设项目竣工和规划验收为终点，验收合格交付使用的指向是很明确的，就是把建成的建筑物移交给建设方，竣工验收是为建设方服务的。

但在房地产领域，由于其具有不同于建筑业的特点，竣工验收的侧重点在于产权移交过程中房屋的产权、服务及后期的使用功能是否完善，应主要考虑其产权移交过程中相关权利能否恰当实现。房地产领域存在“两次移交”（竣工验收完成后，房屋就合法地交付给开发商（本文称之为第一次交付），但开发商并不使用，而是在收到房屋后把房屋交给购房者（本文称之为第二次交付）。这一点导致对“验收合格交付使用”的理解出现了歧义，出现了“为谁而验收”的疑问，即：验收合格后应该交付给谁来使用？是建设方（开发商）还是购房客户？

开发商认为“交付使用”的指向是双重的，包括自己同时也包括购房客户，第一次交付和第二次交付是重叠的。第一次交付使用是有标准的，即必须按照竣工验收规定，把房屋合法地交付给开发商使用，但第二次交付的交付标准目前是缺失的，国家层面只要求开发商交房给购房者时提供两书：《住宅使用说明书》和《住宅质量保证书》，这也就意味着只要开发商开发的房屋通过了竣工验收，就可以交付给客户，第一次交付和第二次交付是重叠的。

用第一次交付完全代替第二次交付会带来以下问题；第一，办理第一次交付时，处于这一工程节点的商品房其水、电、气、暖及公共服务配套设施大部分尚未建设完成，不具备齐全的使用功能，若将第一次交付等同于第二次交付，就可能损害购房者利益，会引起购房客户的反对，不仅易引发交房纠纷、也会为交房后使用期间的纠纷埋下隐患；第二，即使开发商在这一节点宣称已经完成配套建设，购房者也只能自行了解所有的配套验收文件内容，自行打听是否还有应建未建的内容，这不仅不可能也没有必要（取消综合验收备案的省份提出，业主应该自行了解配套设施是否已经完工，虽然也要求开发商在售楼处公示相关配套验收通过文件，但并没有强制性措施），只会增加购房者无谓的交易成本；第三，这一做法明显是不合理的，因为客户购买房屋的资金是用于整个小区的建设的，而不仅仅是用于建筑单体的建设，其收到的应该是完整的小区，不仅包括建筑单体，还应该包括所有的配套设施；第四，即使联合验收未来可以顺利实施，也无法涵盖第二次交付需要的所有条件，例如住宅专项维修资金的缴纳，以往缴纳专项维修资金是办理不动产登记证的前置条件，要求购房者（包括开发商）在第二次交付前缴纳，但按照目前的规定，办理不动产登记证不设专项维修资金这个前置条件，在联合验收里也没有缴纳专项维修资金的要求，对于这一涉及房屋未来维修的保命钱什么时间交、如何交，目前的临时做法是在房屋交给购房者（包括开发商）之前，强制要求购房者（包括开发商）缴纳维修资金，否则不能进行第二次交付；第五，第二次交付没有从法律上界定合法使用行为与违法使用行为的标准，更没有清晰而严格的处罚规定，这种无法可依的现象造成日趋严重的社会问题，也给社会治理带来严峻的挑战。学者们开始探讨在第二次交付时建立建筑使用执照的可行性，即将“建筑设计文件的用途”转换为“使用准照”的方式，建筑文件的约束对象是开发商，而准照的约束对象可扩展至建筑业主和使用者。

因此，第一次交付和第二次交付并不能等同，第一次交付关注的重点是开发商（建设单位），第二次交付关注的是购房者，是消费者。

A 省出台的“办法”隐含的认识是，交付使用意味着交付给购房者使用，因而把第一次交付作为条件，以备案审查的方式，为购房群众把住商品房交付的最后一道关。《办法》明显更关注第二次交付，对第一次交付和第二次交付的概念进行模糊处理，但这一做法只能是过渡性的做法，既不能完全解释该做法是否符合国家层面取消综合验收及备案的规定，也没对交付使用后如何才能够合法使用作出硬性规定。现行国家层面的做法是直接套用建筑业做法，仅仅关注第一次交付，直接忽视第二次交付。

可见，在竣工验收这一问题上，A 省的做法和国家层面的做法都存在缺陷，而且随着我国房地产市场逐步从增量市场转向存量市场，房屋使用过程出现的纠纷呈现逐年增长趋势，这些纠纷中有很大部分是由于房屋使用不当对其他人利益或者社会公共利益造成侵害而造成的，这些纠纷的存在给社会治理也带来了很大的压力。

要解决这一问题，就必须从源头入手，需要对第二次交付进行重新设计。

因此，本文认为，在房地产领域，应该把第一次交付和第二次交付进行重新定位和整合，这样才能真正明确“为谁而验收”的问题，才能真正实现“以人民为中心”的发展思想，才能真正实现“最多跑一次”的改革理念。

（二）围绕交付使用进行协同监管

随着房地产市场从增量市场向存量市场转化，强化房屋使用环节的约束、减少使用环节的纠纷已经成为社会关注的重点，这就需要对房地产领域的第一次交付和第二次交付进行重新定义、重新整合。

各省在制定本省的房地产开发条例时，需要明确第一次交付使用应采用联合验收的方式，明确交付使用的对象是建设单位（开发商）。此外，应对“第二次交付使用”进行强制性的行政管控，可以借鉴国外成熟做法，在行政管控方面引入使用执照，但需要结合我国特点对使用执照的内容进行调整。

国外使用执照的约束是单向的，主要是约束建筑的使用方，内容主要是对建筑物的私人利益和公共利益之间的冲突进行调整，其私人利益相当于我国房屋的专有部分利益，其公共利益包括建筑物的共有部分利益和城市整体（公共）利益，但由于国外建筑物大多位于开放式街区范围内，没有小区层面共有部分的概念，其公共利益也就不涉及小区共有部位的利益。但在我国，现有大多数房屋位于封闭式小区以内（本次疫情可能会促使相关部门对推进开放式小区作重新思考），小区共有部分包括建筑物共有部分和小区共有部分（这两个共有部分引发的纠纷是小区使用期间冲突产生的根源），因此，使用执照的内容应该包含专有部分、建筑物共有部分和小区共有部分的使用规定，而对小区共有部分和建筑物共有部分进行使用方面的规定，前提是必须对其产权加以明确，这类明确其实代替了现有小区承接查验的内容，其实质是通过立法对开发商需要完成的小区共有部分产权移交进行硬性约束。从这个意义上讲，改进后的使用执照不仅约束使用者，也约束开发商，对开发商和使用者进行双向约束，是一种协同监管，这一做法必将从源头上减少使用阶段的纠纷。

五、结论

在房地产行业从以“建设”为主的增量开发阶段转向以“使用”为主的存量阶段的过渡时期，监管措施也要进行相应的改变。本文以A 省房地产开发项目竣工综合验收备案办法存废之争为例，探讨了地方政府顶着压力出台《办法》这种行为背后反映的监管变革。

已有研究认为，地方政府必须做到有法可依，否则就不应该出台相关规定，但从本文的研究来看，地方政府并非完全刻板地执行上级监管政策来，而是根据现实对监管规定进行了自主性改进，这种自主性反映了以下两方面的现实：一是地方政府更加贴近现实，能够更加敏锐地认识到现有政策的缺陷，从而制定出短期过渡政策这一补丁，弥补上级政策规定一刀切的弊端；二是地方政府倾向于认为自己的做法能够在保障群众权益的同时也不增加开发企业义务，同时广泛征求了各方意见，与不同意见者进行了充分沟通，是坚持以人民为中心的发展思想的具体体现，具有一定的合法性。

本文进一步分析了地方政府部门如何化解“办法”出台面临的监管困境，提出“办法”的出台实质是揭示了房地产行业从“建”到“用”的监管漏洞，并针对该漏洞进行了理论分析，进而提出协同监管的理念来促进监管的改革。

本文的研究预示着在房地产行业从“建”到“用”的过渡时期，政府应该从以“开发”为核心的监管阶段，过渡到以“建”到“用”的协同监管为核心的监管新阶段，并随着过渡时期的结束，最终转向以“使用”为核心的监管新常态。