长三角地区人才政策协同化发展的问题及对策

程 婷 许振晓

(杭州师范大学 经济与管理学院，浙江 杭州311121)

党的十九大报告指出：“人才是实现民族振兴、赢得国际竞争主动权的战略资源。”(1)习近平:《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》,2017-10-27,http://www.gov.cn/xinwen/2017-10/27/content_5234876.htm。近年来，愈演愈烈的抢人大战无不说明了人才对一个地区发展的重要性。对于长三角地区发展来说，人才如何在最大程度上发挥效用，很大程度上依赖于人才政策的协同程度。政策协同化对于长三角地区人才建设具有指导性作用，影响着今后该地区人才资源的培养方式、利用效用、人才流动分配及合作交流，进而对长三角一体化发展战略的实施有着至关重要的意义。

本文选取长三角地区具有代表性的省会城市，以其近五年来发布的政策文件为研究对象，通过分析该地区人才政策存在的问题，从而为提高人才政策协同化发展提出相应建议，推动人才政策共商共建共享发展，从而为长三角各领域一体化创新发展提供智力支持。

一、文献回顾

人才政策是促进区域一体化发展的重要保障，是加快区域协同发展的催化剂，是城市创新发展的活力源泉。近年来，长三角地区根据中央人才战略规划，结合当地经济发展对人才的需求，出台了一系列政策，引起了国内学者的关注和研究。

在研究对象上，学者往往把政策焦点放在高层次人才群体。如祝瑞(2013)以杭、沪、京、穗为例，对地方政府引进海外高层次人才政策进行比较并提出建议(2)祝瑞:《地方政府引进海外高层次人才政策比较与建议——以杭、沪、京、穗为例》,《经营与管理》2013年第3期,第103-105页。；李荣杏等(2016)以长三角16个城市的高层次人才为研究对象，发现高层次人才发展存在的问题并提出相关建议(3)李荣杏、陈芸、胡俊峰:《长三角各地高层次人才引进政策的比较研究》,《江苏工程职业技术学院学报》2016年第1期,第69-75页。。在人才政策研究内容中，学者们主要对政策文本内容进行分析比较，发现不同城市人才政策的特点。许敏娟(2011)运用政策文本分析方法，探讨安徽省文化产业人才政策的发展(4)许敏娟:《安徽文化产业人才政策研究》,《理论建设》2011年第2期,第14-21页。。鞠炜等(2013)以北京、上海、浙江、广东和江苏五个经济较发达省市的人才政策作为样本，在人才引进、人才培养和人才激励三个方面进行比较，分析五地人才政策的优点与不足(5)鞠炜、刘宁:《京沪浙粤苏人才政策比较研究》,《中国人力资源开发》2013年第15期,第87-92页。。苏立宁等(2019)通过对长三角地区人才政策文本的分析，探讨其共性与差异(6)苏立宁、廖求宁:《“长三角”经济区地方政府人才政策:差异与共性——基于2006—2017年的政策文本》,《华东经济管理》2019年第7期,第27-33页。。何理丽等(2019)通过对比分析京津冀和长三角地区在人才政策方面各自取得的经验及不足，从中总结人才政策制定实施的要点(7)何理丽、符慧颖、李远辉:《区域人才政策比较研究》,《合作经济与科技》2019年第12期,第102-103页。。在研究方法上，目前有关研究方法比较单一，大多数学者采用政策文本分析法，将单个或多个城市政策内容进行比较分析，鲜有定量分析。余薇(2013)从杭州、南京、苏州、宁波四个城市人才政策入手，通过人才引进政策、人才培养政策、人才开发政策和人才保障政策四个方面构建比较体系进行实证研究(8)余薇:《长三角地区人才政策比较研究》,《绍兴文理学院学报》2013年第10期,第33-39页。。刘玉雅等(2016)运用AHP层次分析法，对京沪粤苏浙五个地区的人才政策进行比较，试图发现政策间的优势与不同(9)刘玉雅、李红艳:《京沪粤苏浙地区人才政策比较》,《中国管理科学》2016年第S1期,第733-739页。。

梳理上述文献可知，已有研究主要将长三角地区单体城市与其他地区人才政策进行比较，很少涉及长三角地区内部人才政策的协同问题。本文以长三角地区四个省会城市的人才政策作为研究对象，通过对比其人才定级和需求领域、人才专业配套支持、人才专项培养体系和人才后勤保障政策方面的异同，分析区域内部人才政策的不足并提出优化建议，从而为推进长三角地区一体化发展提供人才保障。

二、研究对象与研究方法

(一)研究对象

在2019年我国最具人才吸引力城市前100强中，长三角地区位于前20名的城市包括上海、杭州、南京、苏州、合肥(10)《中国城市人才吸引力排名 上海连续三年第一》，2020-04-28，http://www.chinanews.com/cj/2020/04-28/9170739.shtml。。除苏州以外，其他四个城市都是省会城市，其人才流入率在所在省份中均排名第一(见表1)。因此，该四城作为长三角地区城市代表极具典型性和参照价值，对该四城的人才政策进行分析和比较，基本可以掌握长三角地区人才政策的基本情况。

表1 2019年长三角地区进入TOP 20城市人才吸引力细分指标数据

(二)研究方法

按照时间顺序，将2015—2019年上海、杭州、南京、合肥发布的人才政策串联成轴(见图1)，并通过人才定级与需求领域、人才专业配套支持、人才专项培养体系、人才后勤保障四方面构建人才政策比较体系，主要出于以下两点考虑：一是有利于直观感受到四个城市人才政策各自出台的频率和政策内容，便于看到每个城市对于人才的重视程度和城市间抢人大战的激烈程度；二是将同一时期内不同城市间所出台的人才政策置于统一的比较框架体系内进行分析，会使比较结果更具说服力，避免因时代背景差异或比较维度的差异降低结果的可信度。

图1 2015年以来上海、杭州、南京、合肥四市人才政策出台时间轴

三、人才政策体系构建与比较

(一)人才政策体系构建

为了充分发挥人才资源在社会经济发展过程中的重大作用，各级政府出台人才培养、开发、使用与保障等一系列政策。目前，学界对于人才政策的界定未形成统一的标准，专家们普遍认为人才政策是各级政府出台的与人才相关的一系列政策(11)李桃:《我国中长期人才政策体系研究综述》,《劳动保障世界》2017年第24期,第36、41页。。从政策制定角度讲，根据政策制定和颁发主体不同，人才政策类型可分为法律、行政法规以及各种规范性文件，政策法律效力依次由强变弱。

本文考察长三角地区人才政策内容的异同，以政策内容为切入点进行人才政策体系的构建。基于已有文献的政策体系构建和长三角地区已发布的政策文本，从引进人才定级和需求领域、人才专业配套支持、人才专项培养体系和人才后勤保障政策四个方面构建人才评价体系(见表2)，并对四个城市进行比较。

表2 人才政策比较体系的构建

(二)人才政策的比较

1.人才定级和需求领域。由于四个城市经济发展水平、发展战略方向与城市定位不同，人才的引进类型、人才引进重点支持产业和领域也呈现不同特点。四个城市引入人才类型及产业领域见表3。

表3 长三角地区省会城市引入人才类型及产业领域(12)根据《宝山区优秀人才分类标准(2018版)》《上海加快实施人才高峰工程行动方案》《杭州市高层次人才分类认定办法(试行)》、浙江省《高层次人才项目推荐选拔重点产业领域引导目录》《南京市人才安居办法(试行)》《合肥市高层次人才分类认定办法》等政策文件整理而得。

通过以上比较发现，在人才定级与需求领域方面呈现人才层次划分趋同、人才专业领域各异的特点。上海作为发达城市，人力资源储备丰富，结构类型多样，对于传统工业行业人才需求较少，重视吸收海外人才、高层次科技创新人才等拔尖型人才。所以，上海市人才政策内容对国际高端人才形成吸引力，而对其他类型人才来说进入门槛较高。杭州市作为最富创造力的城市，近年来基于数字产业的快速发展，需要一定的创新创业型人才、高层次人才，以实现其城市创新型发展。因此，杭州市人才引入政策不仅在于吸收高层次人才，也注重吸引其他类型的人才，特别是中青年人才，为未来创新储备源源不断的人才资源。南京作为国家重要的综合性工业生产基地、现代服务中心和先进制造业基地以及区域金融商务中心，需要创新创业人才、科技型人才及其他高层次人才，致使人才政策措施较为集中于某类型人才层次。合肥市的经济发展基于其新一代信息技术、新能源、智能制造等战略性新兴产业和制造业产业等优势主导产业，对于人才的需求则以产业领域顶尖人才、领军人才、高层次人才和创新创业团队等为主。

2.人才专业配套支持。人才专业配套支持是对人才发展提供一定的物质支持以及制度保障，包括资金支持、项目援助、平台建设、技能培训和人才管理等方面。人才配套专业支持对不同的人才类型提供不同的支持，有利于“因材施策”，激发人的创造力，形成良好的竞争氛围。长三角地区各省会城市由于经济发展水平的差异与政策制度的差别化，人才专业配套支持也不尽相同(见表4)。

表4 长三角地区省会城市人才专业配套支持政策

通过比较可以得出，四个城市人才配套支持的主要方式是项目资助、经费支持和研修班等措施。而对于创新创业平台建设、成果应用转化、人才评价体系和国际交流等较少涉及或重视不足。再者，人才专业配套支持随城市地位的降低而减弱。不同城市经济发展水平不同，人才储备资源与政策自主权不同，其人才政策内容也各不相同。

上海作为国际化大都市，聚集了我国最优质的教育、医疗和社保等民生资源，拥有投资创业的良好环境，这些优质资源本身就对人才形成了强大的吸引力。因此，上海不需要通过资金补贴和福利待遇等措施来吸引人才，其主要针对海外高层次人才群体提供政策福利。杭州和南京两个城市经济发展水平较高，人力资源和相应基础设施也比较完善，只需在人才政策上做到锦上添花，就能够对人才产生一定的吸引力。但两地的人才结构呈现金字塔型，一般型人才较为充裕，中高层次人才储备不足，因而为提升本地区的人才吸引力，其人才政策除资金补贴外，还有相应的其他福利待遇。合肥经济发展水平相对较低，还不能对外来人才形成较高的吸引力，因此需要通过资金补贴和提供福利待遇吸引人才。

3.人才专项培养体系。人才专项培养体系是指根据人才自身专业或优势不同，进行不同类别的培养建设。专项培养体系能够为不同类型人才提供契合的培养方式，同时各类专项资源的有效投入能获得更大的知识溢出效益，避免雨露均沾但收效甚微的局面。长三角地区省会城市人才专项培育政策见表5。

表5 长三角地区省会城市人才专项培育政策(13)资料来源:《上海市高层次人才政策汇总》《杭州市高层次人才、创新创业人才及团队引进培养工作的若干意见》《南京市中长期人才发展规划纲要(2011—2020年)》《关于“创业南京”人才计划的实施意见》《合肥市关于印发“百人计划”工程等6个实施方案的通知》等。

各个城市为人才培育制定了人才计划、人才工程，为各类人才的发展提供了充足的发展平台和成长机遇。上海旨在通过培养和聚集世界一流人才，建立一支凝聚力强、辐射范围广的国际人才队伍，为落实人才强国战略发挥先导作用。杭州为加快创新型城市的建设，实施国家技术创新工程试点，旨在培养一支创新型人才队伍，引领和支撑经济社会发展。南京重视高层次创新创业领军人才和团队的培养，旨在形成高层次创新创业人才队伍，为实现城市创新型发展提供引擎。合肥的人才政策主要为战略性新兴产业、优势主导产业、现代服务业和现代农业等重点产业领域奠定人才基础，同时满足教育、文化和卫生等公共服务领域的人才需求，确保城市可持续发展。通过实施专项培育，不仅实现人才自身的可持续发展，也形成了一套城市人才管理体系。

4.人才后勤保障政策。人才后勤保障政策主要在于解决人才的后顾之忧，使人才真正能够留下来，为本地所用。人才后勤保障主要有人才落户、人才住房、子女入学和医疗保障等内容(见表6)。

表6 长三角地区省会城市人才保障政策比较(14)资料来源:《上海市关于深化人才工作体制机制改革促进人才创新创业的实施意见》《杭州市关于深化人才发展体制机制改革完善人才新政的若干意见》《南京市关于大学本科以上学历人才和技术技能人才来宁落户的实施办法(试行)》《南京市人才安居办法(试行)》《南京市人才健康服务保障实施办法(试行)》《关于进一步支持人才来肥创新创业的若干政策》《关于建设合肥综合性国家科学中心打造创新之都人才工作的意见》。

通过比较发现，四个城市的人才后勤保障支持力度较强。首先，在政策范围上涉及户籍、住房、医疗和教育等方面，个别城市还涉及交通出行的优惠政策，真正从衣、食、住、行方面解决人才的后顾之忧。其次，在政策实施对象上，尤其是落户和住房，各个城市降低门槛，如杭州、合肥的落户范围囊括了大学本科毕业生等。最后，在政策具体内容上，部分城市加大实施力度。如杭州对毕业后留杭硕士毕业生以及博士毕业生的生活补贴分别由之前的2万、3万增加至3万、5万元，在住房补助、购房等方面也加大了优惠力度。

四、区域一体化背景下长三角地区人才政策面临的问题

尽管各省的抢人大战取得了显著的成绩，但通过对长三角地区四个省会城市人才政策比较后发现，长三角一体化要求长三角所在城市实现资金、技术、人才和资源更大程度的共享。在实际人才政策制定中，各省往往完全立足于本省发展需要制定政策，未将人才政策置于长三角一体化战略背景中加以考虑，为了各自的政绩和经济增速，各区域间仍然是竞争大于协同，造成各省人才政策的孤立性、自利性，不利于人才资源在长三角区域的流动、合作与共享。长三角地区人才政策面临的问题具体表现在以下四个方面。

(一)人才政策协同的顶层设计缺乏

在长三角地区三省一市人才政策中，仅省会城市间的人才政策就存在巨大的鸿沟。人才政策各行其是，在已发布的人才政策文件中，没有一个政策文件基于长三角区域一体化战略视角加以统一部署规划，更没有建立一个专门的组织机构负责整个长三角区域间的人才调配、交流合作以及其他协调管理事务。区域人才合作支离破碎，导致区域内部人才合作的统一程度较低，合作统筹协调的力度不够(15)林化美:《打造长三角“人才一体化”市场》,《团结报》2020年4月21日,第6版。。同时，创新合作的人才交流协调机制尚未建立。有关高层次人才项目上的合作交流机制没有形成统一标准，无法建立长效的合作机制。

(二)城市“虹吸”效应导致人才资源区域分布极化严重

城市“虹吸”效应指的是规模大的城市充分吸收了周边较小规模城市的资源要素，造成大城市凭借更多的资源要素实现更快更好发展、小城市因资源要素的大量流失而发展缓慢的现象。在长三角区域一体化过程中，上海在社会公共服务、工作环境和城市发展潜力等方面存在着较大的地理空间优势，人才的联动效应以及产业群的区位分布等因素更容易对人才形成强大的吸引力(16)邸晓星、徐中:《京津冀区域人才协同发展机制研究》,《天津师范大学学报(社会科学版)》2016年第1期,第37-40页。。此外，与杭州、南京、合肥相比，上海在创新环境、发展平台和资源获得等方面存在着巨大优势，因此，上海在人才获得方面形成了巨大的虹吸效应，更容易吸引长三角地区高层次、高水平人才，导致长三角其他地区人才资源的流失，形成人才分布极化的现象。

(三)人才资源流动阻碍因素依然较大

在长三角一体化上升为国家战略后，区域间资金、技术等创新要素加快流动，但在推进人才资源要素流动方面仍步履维艰。因严格的地域、户籍、身份和人事关系等限制，人才难以在区域内实现自由流动，在一定程度上限制了人才的发展，造成人才资源的极大浪费。这主要有以下两个原因。一是长三角地区人才评定标准不一，职业资格、人才等级互认制度上呈现“一地一策”的现象。四个城市在职业资格、行业监管、市场结构和社会管理等方面没有形成统一的政策规定，因此，人才在区域流动过程中往往会遇到差别待遇问题(17)赵超:《粤港澳大湾区创新协同机制构建探讨》,《岭南学刊》2020年第2期,第99-104页。。二是市场信息不对称造成的人才资源错配，限制了人才资源的最大效用。由于长三角区域间没有建立共享的人才资源信息平台，人才信息零散、破碎，难以被统一有效拾取、利用，造成人才与职位的不匹配或者错配。

(四)各地人才争夺大于人才共享

长三角地区要实现区域一体化，必须加强区域内各种要素的共享与合作，其中包括人才要素。然而，当前各地人才争夺大于人才共享，各地政府在争夺人才方面拼足火力，抢人大战正酣。为了使本地政策对人才更具吸引力，各地政府不惜加大筹码，重金求才，开出各种优厚条件。各地之间相互竞价，导致人才价格虚高，严重超出了其实际价值，造成国家财政资源的浪费，人才流动也脱离了合理化轨道，破坏了长三角人才一体化发展的局面(18)曾刚、曹贤忠、倪外等:《长三角科技人才区域一体化障碍及其因应之道》,《科技中国》2019年第12期,第73-78页。。此外，政府间的人才竞争造成各地人才市场的行政壁垒，不利于人才的流动共享。

五、长三角地区人才政策协同化提升对策

(一)加强区域协同，制定宏观统筹规划

及时发布《长三角地区人才政策》白皮书，构建不同城市间人才身份互认和能力层级转换。人才类型和层次的互认和转换，是实现人才资源一体化、人才资源流通共享的首要前提。由于长三角地区各地都有各自的人才认定标准，且未形成统一的衡量标准，造成不同城市间人才质量上出现“同能不同级”的现象；同时，人才职业资格以及人才等级难以在其他城市得到承认，导致人才在不同地区享受的政策不一，造成了人才资源地区锁定、人才流动的机会成本过高等问题。因此，长三角地区要从区域人才整体发展的视角来部署，统筹规划，通过发布《长三角地区人才政策》白皮书，把长三角地区所有城市纳入统一规划，明确制定统一的人才认定标准、职业资格要求，对人才等级体系作出统一的评定标准，重新对人才等级进行评定转换，形成长三角地区人才素质“同级同质”，消除地方政府对引进人才质量的担忧。同时，人才等级的互认使其在地区间流动享受同等待遇，弱化地区锁定效应，有利于促进人才区域内流动。

(二)建立人才协同共享机制，实现人才区域内良性流动

加强区域人才合作，需要建立统一、长效的人才交流合作机制。这不仅能有效协调区域间人才政策和制度，也是提高区域人才合作效率的根本保证。要完善区域人才交流合作协同机制，首先要建立长三角区域人才合作的长效目标机制，制定和部署长远的总体战略目标，并制定各阶段的分目标，只有在共同目标的引领下，人才交流合作才有方向、有向心力。其次，要打造区域合作交流互动平台。例如建立长三角区域高端人才库(网)、建设人力资源联网系统、定期举行合作研讨会等，可以通过建立专门的联系站点等实现常态化沟通，还可以通过举办高层论坛、行业洽谈会和联席会议等形式的交流活动，将这些交流合作模式制度化，建立区域间人才交流平台。最后，加强人才区域间的合作培养，实现人才的共建共享，满足区域间经济社会发展的人才需求(19)刘丽丽、朱志军:《论长吉图先导区区域人才合作机制的建立》,《中国商贸》2012年第28期,第205-206页。。

(三)开发智能化人才服务平台，实现人才供求双方最优化匹配

建立长三角地区人才资源信息库，优化人才资源注册管理，打通人才政策桥。可制定“人才一卡通”“人才码”等身份管理创新机制，共建长三角地区人才资源库。通过打造院士联盟工作站、长三角人才培养联盟和长三角青年创新创业联盟等，探索建立人才交流学习制度、职业资格互认制度，逐步实现长三角地区人才共享的目标，充分发挥区域间人才结构互补的优势。通过多种途径和措施，加快地区之间人才资源的共建共享，进而发挥“1+1>2”的整体效用。

打造长三角地区人才服务云平台，构建在线人才生态系统，打破地区间人才壁垒。在开放基础上，实现大数据导向的人才在线协同创新，吸引更多人才参与在线协同创新项目，构建人才网络信息库，实现精准化、个性化人才服务。根据人才类型、专业领域，为其提供精准化的人才招聘资讯、人才合作项目资讯并支持个性化项目资金服务，以加快人才资源供需双方的精准对接，实现跨地区、跨学科的人才合作交流。

(四)推进人才政策配套制度改革，实现公共服务一体化

户籍制度的存在以及背后所涉及的一系列社会保障权益的差异，成为长三角区域人才流动过程中的巨大阻力。实现长三角地区人才协同化发展，首先要推进户籍制度改革，解绑户籍制度所涉及的一切特殊福利，消除因户籍制度所带来的差异化社会权利。其次，要进行社会保障制度改革，实现长三角区域内社会保障制度的一体化管理，消除区域间社会保障的差异性，实现区域间公共资源的均衡和平等。例如，尽快推进长三角地区异地就医费用直接结算制度转向医保费用跨地区结算制度，加快推动长三角地区公共服务一体化进程，逐步实现长三角地区教育、交通和社保等方面的一体化，最终实现全方位、系统化的长三角一体化。