我国高等教育治理现代化探索的轨迹及其走向

党的十八大之后，推进国家治理体系与治理能力现代化成为我国全面深化改革的总目标，高等教育治理现代化建设亦逐渐成为高等教育体制改革的重大举措。如何建立起现代化的高等教育治理体系，不断提高高校治理能力，决定着我国高等教育能否实现内涵式发展，“双一流”建设能否达成预期成效。现代化在整体上代表了一种向前的愿望和力量，正如哲学家福柯所认为的，现代性是一种面向未来的态度。[1]然而，“未来是由历史条件预先注定的”[2]，这意味着现代化绝非因为历史的故旧而否定甚或摒弃历史，而是必须尊重历史和当下，将现代化视作历史的时空延续，而这又进一步意味着现代化是一个不断反思历史、在历史坐标上不断调适变革轨迹的过程。陶行知先生也指出了现代化的历史性，认为现代化是一个“川流不息的过程”[3]。因此，探索我国高等教育治理现代化建设之路，有必要运用历史的逻辑，回溯我国高等教育治理的历史轨迹，由此探寻我国高等教育治理现代化之路。基于此，本文主要梳理了中华人民共和国成立后我国高等教育治理模式的变迁，从而明确我国高等教育治理现代化的方向与价值取向。

一、中华人民共和国成立后一元化大学权力谱系的建立

我国现代意义上大学的诞生是在清末新政“向西方学习”背景下，被动学习乃至移植照搬日本和欧洲大学模式的结果，具有“师夷长技以制夷”的工具化和政治化特征，因而在管理制度上具有鲜明的政治宰制取向，在办学理念和教学内容上则明显地受“忠君尊孔”思想的规制。民国时期的大学尽管在教学内容和体制机制上更加接近于欧美大学模式，但国民政府基于政治斗争需要，从办学思想、教学目标、课程设置、教科书选择，到教师管理、大学校长任命等，对大学实施了全面控制。中华人民共和国成立后，为了巩固政权和进行国家建设，国家对复杂的高等教育进行了社会主义改造，建立起了高度集中的大学管理制度。在体制上，通过政务院于1950年颁布的《各大行政区高等学校管理暂行办法》《关于高等学校领导关系的决定》和1953年《关于修订高等学校领导关系的决定》等政令文件，确立了中央高等教育部在制定全国高等教育政策与方针、决定高校设置、校长任免、经费收支以及专业设置、招生、基建、财务、人事、教学等各领域的绝对决定权。[4]在专业和课程领域，通过1949年华北人民政府高等教育委员会颁布实施《华北专科以上学校一九四九年度公共必修课过渡时期实施暂行办法》、1954年中央高等教育部颁布实施《高校专业目录分类设置》等文件，高校专业分类、设置和布点的权力完全归属中央教育管理部门，并赋予了政府审查课程与教学，尤其是对新民主主义等思想政治课的审查，以及监督高校教学计划等权力。由此，政府实现了对高等教育资源和学术资源的宏观控制，高度中央化的学问体制由此建立起来。[5]值得强调的是，从20世纪50年代高等教育改造到20世纪80、90年代，我国高校领导体制几经调整，逐渐确立了“党委领导下的校长负责制”[6]。1998年《高等教育法》的颁布，党在高等教育管理中的政治核心地位得以最终确立，党的领导成为中国特色大学制度或大学模式的重要内容，奠定了政治权力在我国大学治理结构中的核心位置，从而成为“中国特色”与中国制度优势的基础所在。

高度集中的高等教育管理体制一方面与政治要求相适应，另一方面则由国家经济社会发展的“计划体制”模式所决定。计划体制强调政府在国家生活中的绝对主导地位，各项建设事业的发展与改革全部由中央各部门负责规划、管理和决策。因此，高等教育管理体制不可避免地打上了计划体制的烙印，而高等教育管理权归属中央高等教育部，地方和高校缺乏基本的自主权，这是高等教育集权管理体制的基本特征。随着1978年党的十一届三中全会确立了改革开放重大国策，1982年中央政府开始实施精简机构和简政放权，至1992年党的十四大提出建立社会主义市场经济体制，一系列重大历史转折点接踵而至，高度集中的高等教育管理体制逐渐有所变化，地方政府和高校开始拥有了一定的办学自主权。但实际上，在高度集中的高等教育管理体制建立起来之后的大学制度持续改革中，改变这种自上而下的知识权力谱系始终是改革的主线。然而在很长一段时期内，甚至时至今日，我国高等教育管理体制仍具有显著的集权特征，分权或放权也始终是大学制度改革的主要内容。

高等教育作为一个以知识活动为核心的行业，以及大学作为知识组织，其行业或组织的内在逻辑理应在高等教育管理模式的变迁中发挥基础作用。但在较长时期内，受特殊的发展阶段和体制特征等因素影响，知识组织或学术行业的内在逻辑在我国高等教育管理模式改革中的作用未得彰显。这一方面表明我国移植而来的现代高等教育体系缺乏充分的、必要的知识基础，且知识分子群体缺乏独立性。[7]另一方面则反映出我国大学模式建设具有鲜明的外部驱动特征。潘懋元先生在20世纪80年代提出了高等教育内外部关系规律，而内、外部环境间的张力正是高等教育体系包括高等教育管理模式不断变革和发展的根本动力。正因如此，国家以不同形式、不同程度介入高等教育发展，既构成了我国大学模式的特色，但过度介入或不当干预也是长期以来我国现代大学制度建设致力于纠正的地方。

二、体制转型驱动下高等教育管理体制改革的分权化

高度集中的国家体制将权力高度集中于中央，导致制度化弊端在各领域不断显现和累积，从而提出了体制改革的要求，中央政府从20世纪80年代初开始实施精简机构和简政放权。同时，地方和各生产部门开始提出了扩大自主权的要求，最具有代表性的就是农村家庭联产承包责任制的艰难探索，20世纪90年代国企改革和建立现代企业制度的核心也在于赋予生产单位以必要的、充分的自主权。在高等教育领域，1979年12月6日，复旦大学校长苏步青、同济大学校长李国豪、华东师范大学校长刘佛年、上海交通大学党委书记邓旭初等人借《人民日报》联合发声，呼吁“给高等学校一点自主权”，由此成为高校主动要求获得自主权的开端。但包括高等教育在内的社会各领域发生深层体制变革，是以党的十四大为始我国进入建设社会主义市场经济体制的新时期之后，由计划经济体制向市场经济体制转型成为中央、地方和高校间权力布局发生深刻变化的巨大推动力量。社会主义市场经济体制建设的提出和施行，将改革开放、政府简政放权和扩大地方及具体单位的自主权的逻辑整合在了一起，高校扩大办学自主权获得了稳定而持续的制度性力量，或者说获得了合法性基础。

1985年，中共中央颁布《关于教育体制改革的决定》，这在我国教育管理体制改革的历史上具有里程碑意义，对高等教育管理制度改革产生了重大影响。该文件以改革管理体制为核心，提出建立中央、省和中心城市三级办学体制，扩大地方政府高等教育管理权。文件还提出，要“在国家统一的教育方针和计划的指导下，扩大高等学校的办学自主权，加强高等学校同生产、科研和社会其他各方面的联系，使高等学校具有主动适应经济和社会发展需要的积极性和能力”。为此，该文件赋予高校接受委托培养学生和招收自费生、调整专业服务方向、制订教学计划和教学大纲、与外单位合作进行科学研究和技术开发、提名任免副校长和任免其他各级干部、具体安排国家拨发的基建投资和经费等权利。1993年，中共中央、国务院发布《中国教育改革和发展纲要》，要求逐步建立起以中央和省两级政府办学为主、社会各界共同办学的格局，扩大省级政府发展地方高等教育的权利，在进一步强调地方高等教育管理权的同时，还明确了社会参与办学的权利，我国民办高等教育得以恢复和重建，极大地改变了我国高等教育体系的结构，从而推动了高等教育管理权的分化。1995年施行的《中华人民共和国教育法》和1998年施行的《中华人民共和国高等教育法》都从法律上保障了地方政府对高等教育管理的统筹权及高校办学自主权；2002年通过的《中华人民共和国民办教育促进法》则为民办高等教育发展及民办高校的相关权利和责任进行了规定。由此，“中央开始放权给地方，教育行政部门开始放权给学校校长，政府放权给社会”[8]成为长期以来高等教育管理体制改革的基本取向。甚至有学者认为，中共中央发布实施《关于教育体制改革的决定》，是我国教育治理理念的萌芽，标志着我国对教育治理的先行探索。[9]

在体制转型过程中，尽管“五年规划”仍然作为国家行使高等教育治权的重要方式，但市场对高等教育资源配置与管理的影响不断加强。例如，劳动力市场通过市场选择机制越来越影响到大学的人才培养模式改革，社会生产部门开始参与大学的专业与课程建设、实践教学，大学的“产学研一体化”办学模式日益受到重视；市场地位的提高，直接表现为承担着生产、服务和管理职能的生产性、功能性部门自主权逐步扩大，在高等教育市场环境下高校作为专业机构，拥有了越来越多的话语权、自主权。在高校内部，教师聘任制的施行是践行市场理念的典型表现，在《中国教育改革和发展纲要》中指出，“要打破平均主义，引入竞争机制，在高校实行聘用制度，提高办学效益”。基于竞争原则的教师聘用机制调动了高校教师的主体性、主动性，提升了高校内部资源的优化配置及其使用效率，更是极大地改变了大学内部文化生态。其他诸如实施校院两级管理以强调基层办学主体的主动权，实施后勤社会化以优化资源配置和提高办学效率等举措都反映了市场理念、市场机制在高校内部运行与管理中发挥的作用。市场逐渐形塑起了一种区别于计划时代的大学文化，即自主、责任、竞争、效率成为大学内部权责关系与资源配置的重要价值导向。

当然，无论是由于新兴的社会主义市场发育不足，还是深受体制与传统束缚，或者因为高等教育市场本来就不是真正意义上的商品市场，我国高等教育市场在很大程度上属于一种“类市场”，依附于国家计划管理。[10]但即使如此，市场的介入已经深刻影响了我国高等教育管理和大学办学模式，包括在此过程中过度市场化或产业化对高等教育公共价值的侵蚀[11]，显然这需要通过科学的制度设计对高等教育市场进行引导和规范。在以体制转型为标志的高等教育管理制度改革中，高校的自主意识尽管有所增强，但在传统的政府主导和市场介入两种外部力量的挤压下，知识生产在高等教育治理变革中仍然无法释放更多的力量。

三、现代大学制度探索中大学治理结构的进一步调整

社会主义市场经济体制建设进一步要求政府加大简政放权力度。在高等教育领域，1998年国家启动实施了“985工程”，我国高等教育发展进入了“世界先进水平的一流大学”建设阶段，进一步提出了改革传统的大学制度的要求。而1999年，针对高校扩招后关于高等教育整体结构及发展质量问题的广泛争议，使得创新大学制度成为改革发展的当务之急。在以上背景下，建立现代大学制度作为我国高等教育体制机制改革的集中反映，率先在理论界提出，并引领了政府和高校不同层面的制度探索实践，“在进入新千年之际，我们提出建设现代大学制度的改革目标，形成适应社会主义市场经济要求和高等教育全面持续发展需要的大学管理体制和运行机制，应当是高等教育改革和发展的最关键内容之一”[12]。

现代大学制度设计的初衷在于针对长期以来高度集中的高等教育管理制度对高校办学自主权的束缚，以及高校内部政治和行政权力过度僭越的权力失衡问题，优化以大学为中心的各利益相关主体的权力与责任关系，具体来说也就是要真正贯彻政府简政放权的基本精神，改变政府管理高等教育的方式，由微观管控转向宏观引导；依法落实大学的独立法人地位，扩大高校的办学自主权，高校面向社会需求自主办学；发挥市场在高等教育资源配置中的积极作用，为社会各界及其各部门以不同形式参与高校教学、科研、管理和服务提供渠道；在高校内部，加强“去行政化”改革，规范行政权力运行方式，强化学术权力的中心地位，扩大广大师生民主参与学校管理的权利。2010年《国家中长期教育改革与发展规划纲要（2010—2020年）》的发布，从国家层面上明确了我国现代大学制度建设的内涵与要求，要求“完善中国特色现代大学制度”，公办高等学校要坚持和完善党委领导下的校长负责制；充分发挥学术委员会在学科建设、学术评价、学术发展中的重要作用；探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用；加强教职工代表大会、学生代表大会建设，发挥群众团体的作用等。概言之，要建立“党委领导，校长负责，教授治学，民主管理”的高校内部治理结构。为推进现代大学制度建设，2010年12月教育部启动了现代大学制度建设试点工作，北京大学、中国人民大学等28所试点高校开始在建立健全决策议事制度、加强校务信息公开制度建设、推动行政权力与学术权力分离、探索大部制改革、推进大学章程建设及完善人事分配制度等不同领域进行改革试点。总之，建立现代大学制度也就是要“科学界定政府与大学的关系，有效设计外部对大学治理的参与，明晰内部治理结构”[13]。

可见，构建现代大学制度的本质在于协调失衡的大学权力与责任关系，就是要打破一元化的传统权力结构，就外部关系来讲就是打破政府的集中管控模式，就内部关系来讲就是打破行政本位的官僚控制模式，在此基础上赋予高校内外部利益相关主体以应有的权力和责任，实现权力结构的分散化和多元化。当然，权力中心的多元化或权力主体间的相互制衡是制度改革的重要方向，但并非现代大学制度设计的归宿，从应然角度来说，现代大学制度建设的最终目的则在于构建一个学术本位的大学治理结构和治理文化，永葆大学作为一个学术组织的知识生产能力，这是当代大学发挥多元职能的价值基础。[14]不过，基于打破一元化权力格局的迫切性，学界往往十分强调权力制衡的意义，显然大学作为一个天然的学术机构，必然在组织结构上以知识生产系统为重心，在权力结构上则以学术权力为重心，即大学权力结构是一个差序格局，而不应是各权力间的制衡甚至平衡状态。大学要建立基于学术本位的差序性治理结构，就必须重塑学术本位的大学观和实践体系。[15]从一元权力观到权力多中心论，同时又凸显学术权力的中心位置，从根本上反映了大学的组织特征。因为大学本就是一个由众多知识活动单位组成的“松散联合体”，即使是在校级权力不断强化，通过各种形式加强对学术基层进行控制以追求统一的组织目标的条件下，大学基层学术组织的自主性要求仍标识着大学的本质，基于不同学科的基层组织遵循着知识生产规律，构建起各自的制度体系与文化生态。而以学术发展为缘起，衍生性的管理及服务群体尽管逐渐成为了大学中必不可少的组成部分，并具备了独立诉求和价值根基，从而成为大学权力体系的重要构成部分，但如果丧失了服务于学术的能力，其本身也就失去了存在的必要性。

与前期相比，在高等教育管理制度改革进入现代大学制度建设阶段后，一方面政府主导的特征仍旧十分明显，现代大学制度建设总体上是一个由上而下的启动与实施过程；但另一方面随着高等教育在国家战略中的核心地位得以建立，大学在服务与现代科技、产业发展中的作用空前彰显，国家在调整相关政策和制度过程中越来越多地考量和依据大学的知识生产要求，大学的自主权有所扩大，直观地表现为政府不同程度地放开了对职称评审、财务管理、学位授予、薪酬福利等方面的审批权和控制权。同样，在大学内部，尊重学术权力的中心地位也越来越成为改革的重要取向。从一定意义上说，知识的力量在知识经济时代愈加彰显，知识生产规律在高等教育治理变革中的作用也有所加大。

四、深化综合改革背景下的大学治理及其现代化建设

大学治理作为学界的专门研究主题大约始自21世纪之初，与现代大学制度理论的提出是同一进程，因为两者之间的本质都是对一元化权力格局的批判与重塑。有学者甚至认为，建立现代大学制度的基石正是大学治理结构，即能够应对“冲突和多元利益”需要的决策权结构。[16]党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），明确提出全面深化改革的总目标是“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系与治理能力现代化”。之后，以治理为导向的大学制度改革步入了新的阶段，即大学治理体系与治理能力现代化建设阶段。在2014年全国教育工作会议上，时任教育部长袁贵仁提出要深化教育领域综合改革，加快推进教育治理体系与治理能力现代化。教育治理现代化正式从国家层面被提出，并成为一种话语体系。由此，建设中国特色高等教育治理体系，推进治理能力现代化，成为我国高等教育治理改革的基本导向。

为了落实《决定》关于“深入推进管办评分离”的指导意见，推进教育治理现代化，2015年教育部印发《关于深入推进教育管办评分离 促进政府职能转变的若干意见》，提出“推进政校分开，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度”，进一步厘清政府宏观治权与高校自主权之间的关系，强化了高校的办学主体地位；以教育评价机制改革为突破口，更加强调了社会参与机制的建设，第三方治理的重要性得以凸显。其后，2016年教育部印发《教育信息化“十三五”规划》和《依法治教实施纲要（2016—2020年）》，2017年国务院印发《国家教育事业发展“十三五”规划》、教育部等五部门印发《关于深化高等教育领域简政放权放管结合优化服务改革的若干意见》、中共中央办公厅和国务院办公厅印发《关于深化教育体制机制改革的意见》，2019年中共中央国务院印发《中国教育现代化2035》。一系列重要文件相继制定出台，而其一以贯之的重要指导思想就是“简政放权、管办分离、放管结合、优化服务改革，构建政府、学校、社会之间的新型关系”，其中政府在教育治理中的服务性定位成为新的改革趋向。另外值得强调的是，随着互联网、大数据、人工智能等新技术被越来越多地应用于大学发展及其治理，数据驱动成为教育治理现代化的新样态[17]，治理技术的发展推动了高校治理的现代化进程。如果说以上主要是针对宏观高等教育治理问题，那么，2014年中共中央办公厅印发的《关于坚持和完善普通高等学校党委领导下的校长负责制的实施意见》，则对党委与校长这两个高校内部治理结构中的最核心要素进行了进一步厘定，为深化高校内部治理结构改革提供了行动框架。2014年，教育部还印发了《高等学校学术委员会规程》和《普通高等学校理事会规程（试行）》，这与2012年教育部印发的《高等学校章程制定暂行办法》一脉相承，对大学内部治理进行了不同维度的制度改革设计，强化了大学依章办学和管理，扩大了大学学术权力效能空间，加强了大学治理的社会参与，初步建立起了多元共治的现代大学治理结构。综上可以发现，在治理现代化阶段，政府的一系列改革具有更加明显的科学化和专业化特征，更加尊重了高等教育规律及大学组织规律。

为了进一步推进高等教育领域综合改革，2014年7月21日至22日，教育部直属高校工作咨询委员会第24次全体会议在北京举行。会议明确了“抓住机遇全面深化高等教育综合改革”的基本方针，推动了高校综合改革的实践探索。北京大学、清华大学、浙江大学等高校率先制定了综合改革方案。如《北京大学综合改革方案》提出，要以体制机制改革和制度建设创新为关键着力点，以实现治理结构和治理能力现代化为总目标，通过大学职能的内涵提升和创新实践，带动学校人事管理制度、资源配置方式和党政管理体制的改革，解决发展中的深层次矛盾，破解瓶颈和难题，构建并完善具有鲜明中国特色和北大风格的大学发展模式。[18]其后，全国高校纷纷进入了以科学调查和论证为基础的综合改革实践阶段。随着2015年“双一流”建设的启动，高校综合改革通过探索一流大学发展模式、完善高等教育治理体系等，成为统筹推进一流大学和一流学科建设的重要路径。[19]

与前期相比，党的十八届三中全会后的大学治理改革更加深入和系统化，一方面政府加大了简政放权力度，切实推动大学管理模式调整，同时通过综合改革协同推进大学内、外部制度及第三方参与机制的优化；另一方面，各高校借综合改革之机系统梳理、反思和优化各自办学和治理体系。高校综合改革的重要意义还在于彰显了高校作为改革主体的地位及其主动性，各高校得以在把握高等教育发展和大学组织创新趋势、立足自身改革发展需要与规划基础上，全面深刻地革新乃至重塑其发展模式和治理体系，提升内部治理能力。从本质上讲，这表明高等教育治理现代化必须重视高校作为学术组织的内在逻辑，即知识生产规律和知识生产模式演进的要求日渐成为治理模式改革的一股决定性力量，而且这也成为政府与高校间的共识，因此这一时期政府启动的一系列改革表现出了更加鲜明的专业化取向。然而，值得注意的是，当大学获得了更加充分的自主权，如何确保大学办学遵循科学和理性原则，避免大学基于狭隘的利益诉求或功利价值观，陷入办学误区，成为治理现代化中面临的新问题。例如，“双一流”建设及学科评估过程中，大学间的过度竞争或零和博弈已经对健康的大学秩序造成冲击，“五唯”化办学更是损害了大学乃至整个高等教育的价值根基。就此，高等教育治理现代化必须理性审视政府干预与大学自治间的关系，考量如何通过法治化等手段对大学办学行为进行有效规制。2020年，中共中央、国务院印发了《深化新时代教育评价改革总体方案》，剑指“五唯”弊端，旨在促使大学办学回归质量导向，强化大学和学术以“贡献率”作为评价标准，反映了国家在高等教育治理现代化中的角色与意义。

五、我国高等教育治理现代化探索的方向在于发掘“中国特色”及其优势

七十多年来，我国高等教育治理伴随着外部环境的变化，在强制性变迁与渐进性变迁的交织中，最初建立的高度集中的一元化权力格局作为整个权力结构的基点，成为重塑权力秩序、优化权力布局的原点。由权力一元化转向权力中心的分散和多元化，是治理现代化的基本含义，而构建以学术权力为中心的多元权力共同参与其中的权力体系，则是我国高等教育治理现代化的根本追求。在追求现代化过程中，政府、市场和高校三者间的关系不断调整，在市场力量逐渐显现、高校自主权不断彰显并作为治理现代化基本追求的条件下，政府代表国家意志，始终扮演着主导性角色。现代大学制度建设、高等教育综合改革及其治理体系与治理能力的现代化建设，都没有脱离政府的主导。但从最初的全面管控和微观干预，到逐渐简政放权和转变职能方式，再到在高等教育资源配置中引入市场机制，发挥市场的调节和激励作用，再到不断扩大高校办学自主权，并通过不断完善政策与法规体系来优化政府与高校的关系、规制市场参与方式，高等教育及大学组织的内在逻辑逐渐成为政府决策的重要依据，表明政府的高等教育治理方式逐渐走向科学化和专业化。而科学化与专业化正是现代化的重要规定性，这促使政府、市场与高校间的关系不断得到优化，尤其是政府集中统一式的治理和高校的创造性变革结合在一起，将国家意志、国家导向与知识活动规律结合在一起，使得高等教育治理效能得到更加充分的释放，而这也正是中国特色高等教育治理或大学模式的本质表现。质言之，我国高等教育治理现代化的优势在于“中国特色”，现代化探索的方向也在于发掘“中国特色”，这一逻辑深刻地内嵌于我国高等教育发展及其治理的历史与现实中。在普遍的“西化”“美化”语境下，深刻把握我国高等教育治理现代化的特质与优势，凸显和发掘中国特色和中国优势，对于推进“双一流”建设和实现高等教育内涵式发展具有重要意义。