高校内部控制体系建设的问题及对策

刘耘含

摘要：当前教育制度改革和会计制度改革不断深入，完善高校内部控制体系建设是高校可持续发展的重要保障。文章分析了目前高校在内部控制体系建设方面已取得的成效，找出仍存在的不足，并提出进一步优化高校内部控制体系建设的合理建议。

关键词：高校;内部控制;建议

doi：10.16083/j.cnki.1671-1580.2020.11.030

中图分类号：G647                                   文献标识码：A                                  文章编号：1671—1580（2020）11—0131—04

一、高校内部控制体系构建的意义

随着我国教育改革和财务制度改革的不断深入，高校对于财务工作提出了越来越高的要求，而高校内部控制体系的构建正是促进高校财务工作不断优化的重要环节，在优化资源配置、防范错弊、规避风险、完善监督机制等方面，高校内部控制体系将发挥不可忽视的作用。

高校的内部控制体系建设，能有效提升高校财务管理工作的水平，提高经济业务活动的效率和质量。通过一系列的风险评估工作，将高校运营的风险控制在一个合理的范围内，保障高校资产的安全和完整。通过规范各项经济业务，保证日常的教学、科研等活动能够顺利开展;通过对各项经济行为的监督，及时纠正财务工作的差错和舞弊行为，实现对各级权力部门和人员的有效约束，为高校的可持续发展助力。

2012年，财政部发布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》这一指导性文件，目的就是要完善行政事业单位的内部控制体系建设[1]。政府监管、外部审计监督固然重要，但是高校内部控制的合理设计和有效运行，才是提升财务工作效率、帮助高校实现发展战略的根本环节。

二、高校内部控制工作的进展和成效

自内部控制建设项目启动以来，从总体上看，高校在内部控制意识及管理水平上成效显著。校领导能充分认识到内部控制的重要性，以身作则，带头贯彻内部控制规范，把良好的内部控制意识传达给全体教职员工，保证了内部控制建设与实施的有效执行，单位管理水平得到大幅提升。

以业务流程的梳理和管控为切入点，以风险管理为导向，经过努力，内部控制规范的建立与实施已取得初步成效。在六大经济业务领域的内部控制实施方面，取得了一定的效果。一是高校实行预算管理制度，通过加强预算控制，在预算编制的程序上更加规范，预算的执行方面更加严格，项目逐步细化，预算绩效评价方面更加科学合理，为高校全面预算的开展提供了有力保障，进一步维护了预算的严肃性，切实发挥了预算的统领作用[2]。二是收支业务的办理严格规范，例如从费用的审批、支付到审核，所有环节都能按照相应的规定执行。三是强化采购业务的内部控制，不论是政府采购还是自行组织的招标采购，都严格执行招标采购的相关规定，并履行货物验收入库手续。在规范采购行为、提高采购效率的同时，杜绝了采购环节的舞弊行为。四是强化资产管控，保证了资产账实相符，资产的安全性和完整性得到了有效保障，资产使用效率进一步提高。五是加强合同管理，经济合同实行归口管理，规范了合同的签订和监督履行，切实维护了单位的合法权益。六是制定完善的建设项目管理制度，规范了单位建设项目的管理行为，使工程项目的投资收益和管理水平得到不断提高。

三、内部控制工作中存在的不足

（一）内部控制环境建设不够完善

一是对内部控制规范的相关要求研读不够深入，理解不够透彻，掌握不够全面。导致了单位在内部控制制度建设方面，欠缺必要的理论支撑，在遇到具体问题的时候很难把理论转化为解决问题的方法，影响了内部控制的执行效果。例如：考虑到人手不足等一些因素，一些岗位没有定期轮岗，有时难以实施不相容职位分离制度;内部审计部门、纪检监察部门未能全面履行岗位职责，导致内部控制监督存在漏洞;单位内部控制手册停留在文字层面，缺乏实用性和有效性;内部控制制度的落实也存在不到位的情况。

二是信息化体系不够完善，水平不高。财务工作越来越依赖信息化手段，互联网、大数据突破了传统意义上的会计凭证形式，大多数的会计业务也向着无纸化、电算化的方向发展。同时，各部门之间的信息传递也更多采用电子信息的方式，因此内部控制也应向信息化迈进。而现阶段由于经费有限、人员素质参差不齐，导致内部控制信息化难以实现。考虑到技术层面的限制，内部控制制度也未能完全有效地嵌入信息系统管理，导致内部控制的信息化水平不高。

三是高校的内部控制设计与学校的发展目标联系不够紧密。高校会聘请会计师事务所来参与内部控制体系建设，但是事务所对学校的历史发展情况、现阶段的发展任务以及未来的发展目标等方面的了解程度有限，所能提供的建议往往是标准化的、粗线条的，缺乏灵活性和针对性，内部控制的设计很难与高校的发展战略相融合，导致解决实际问题的效果有限。

（二）对经济活动开展的风险评估不到位

部分人员对内部控制工作认识不够全面，风险意识淡薄，长此以往容易引起贪污腐败行为，导致国有资产流失。内部控制的监督范围应当包括单位内部所有的经济事项，不仅是对财务工作的监督，对于重大经济事项，还应当准确把握风险可能发生的阶段，全面收集各阶段风险变化的信息，及时进行风险识别并对其进行全面分析。例如在高校的基礎建设项目中，经济业务往往涉及大量的资金，作为风险评估的关键，从项目投资的评审、立项依据及审批程序，到项目采购的方式及程序，项目验收主体及程序，项目绩效评价形式与内容等环节，内部控制风险评估工作覆盖不够全面。涉及合同管理，合同审核主体和内容，单位法务介入的条件与环节，单位合同执行监督机制等环节，识别风险的能力不足，有效控制和降低风险的防范措施相对欠缺。高校在筹资的过程中，对于资金风险认识不到位，缺乏风险评估的必要过程。内部控制风险评估活动应当借助信息化手段，而高校信息化系统考虑到政策原因、技术原因等还不够完善。例如各项经济业务的内部控制信息平台搭建还不完善;部分信息系统还没有完成升级改造;各项经济业务之间也未建立完整的连接。

（三）部分内部控制活动存在不足

控制活动是通过对高校各项经济业务的具体流程进行细化，达到对经济事项控制和监督的效果。但实际情况是高校对个别业务领域和业务操作环节的控制存在欠缺。例如在预算业务管理方面，单位预算编制、调整执行情况，单位预算绩效评价情况，单位决算编制程序内部控制活动不够细化。在收支业务管理中，高校财政拨款收入种类与收缴管理，财政票据申领、使用保管及核销，单位支出范围与标准，单位各类支出审批权限等方面有时不能保证不相容职位分离。单位采购业务管理，单位采购审核授权机制，单位业务归口部门，单位集中采购的形式及范围标准，单位自行采购组织形式及范围标准，单位采购供应商选择标准，单位采购验收主体、程序及结果方面内部控制活动不够具体。另外，控制活动往往重视学校内部财务管理的重点环节，对于校办企业等一些二级单位重视程度不够。

随着高校的资产发展规模日益扩大，资产管理方面人手不足、管理制度方面不够健全、日常疏于管理等一些问题逐渐暴露。在资产管理的控制活动中，按流程首先是使用人提出申请，部门领导和主管领导审批，缺乏资产管理制度可能导致资产重复购买的现象;政府采购后有相应的部门进行验收，但由于缺乏专业知识，验收效果也难以保证;资产购置在预算执行的过程中由于缺乏监控，存在账实不符的问题，导致预算执行效果不理想;资产的后续使用过程中，存在着加速折旧的现象和报废不及时等问题，影响了资产的使用效率。

（四）内部控制监督难落实、评价不到位

内部控制监督不仅仅是完成会计账目的审计工作，预算管理、基建项目管理、资产管理等方面的管理工作也是内部控制体系中非常重要的环节。然而考虑到大部分高校的管理体制现状，使内部审计部门既做不到独立而且缺乏权威性。而部门之间的信息沟通不畅，也在一定程度上加大了内部控制监督的难度。虽然在部门和岗位设置上考虑了不相容职位分离，但是几个部分往往是由不同的领导和相应的部门分管，责任主体划分时权责不清，导致了内部控制监督管理流于形式。同时内部控制监督缺乏适当的方法，也使得内部控制很难发挥其应有的作用。

高校内部控制体系建设处在初级探索阶段，由谁来评价、怎么评价、评价结果如何改进等一系列问题还没有明确和统一的标准，也未能形成行之有效的内部控制评价体系，使得内部控制评价不健全，内部控制的实施效果很难保证。大多数高校内部控制执行工作由财务部门负责，监督工作交给审计部门、纪检监察部门，部门间对于内部控制的重视程度、理解程度和把握程度的不同，加之部门间信息沟通的滞后，导致了内部控制监督评价工作难以落实，效果很难保证。

四、完善高校内部控制工作的合理建议

（一）完善内部控制环境

良好的内部控制环境是高校构建内部控制体系的首要环节，内部控制环境需要重视顶层设计，也就是说高校领导层先要真正意识到内部控制的重要性，才能从正面影响全体教职员工，形成人人重视内部控制的校园文化氛围。从高校科学发展的目标出发，构建内部控制的基本框架，完善内部控制基本制度，明确各位分管领导、各个部门和人员的具体职责权限，避免多头管理、相互推诿、责任落实不到位的情况出现。并且每年都要将内部控制的执行情况纳入到领导班子、各部门和人员的考核评价范围。

高校内部控制环境包括单位组织结构、议事制度、不相容职务分离、归口管理和校园文化等方面，是高校内部控制构建的基础。要想打牢基础，一是加强宣传，提高思想认识。通过举办培训、专题讲座、线上学习等方式，全方位、多角度对内部控制的知识进行宣讲。二是建立相互制衡的组织结构，高校结合自身发展战略和办学目标，以内部管理需要为导向不断优化内部组织结构，充分调动部门间协调控制机制。三是加强对起决定性作用人员的职业道德警示教育，充分发挥纪检监察部门的作用，结合党风廉政建设，真正筑牢思想防线，提升工作人员的思想认识和业务水平。

（二）关注内部控制关键风险点

高校涉及基建项目、资产管理等，错误和舞弊发生的概率相对较高。这些经济业务通常涉及资金数额较大，对高校的未来发展也有比较重要的影响，如果不加以关注可能会造成非常严重的损失。

对于基建项目要建立定期和不定期的评估机制，除完成常规的风险评估活动外，对基建项目的承包单位要进行必要的资质检验，工程施工的过程中也要时刻监督风险点，对评估结果进行综合分析汇总，保证风险评估活动的连续性和完整性。适时选择风险规避、风险分散化解等相应措施，将各项经济业务风险控制在合理的范围区间。同时也要考虑到基建项目的廉政风险，不断总结和调整内部控制风险评估的依据、方式和流程，为不断总结和完善内部控制风险评估机制提供依据。

资产是高校拥有的最重要资源，是高校未来发展的根本保障。保证资产安全是为了防止管理层或是其他人员挪用、占用等行为的出现。资产作为内部控制风险评估环节是重点关注的对象，《事业单位国有资产管理办法》中明确规定，应当对固定资产每年至少进行一次清查盘点，保证账实相符，实现高校资产的安全和完整[3]。

（三）控制活动流程更加细化

建议由上级主管部门定期开展集中培训活动，结合高校的业务特点进行指导，对内部控制的各项活动流程进行统一规范。还可以安排高校之间相互走访学习，开展经验交流活动，总结内部控制建设走在前列高校的经验和做法，作为经典案例进行匯编，形成高校内部控制建设的蓝本。在提升内部控制管理人员水平的同时，使各高校内部控制流程更加具体，从而进一步优化内部控制体系。

要保证内部控制的执行效果，内部控制制度必须嵌入各项控制活动当中。需完善包括预算、资产、收支业务、合同等各项经济业务的内部控制流程，从评估、审议、执行到监督评价，每个环节都要实现不相容职位分离。规范经济事项的审议程序、领导的审批权限，明确各部门和人员的具体职责，将所有责任落实到人。严格按照内部控制的目标将各项经济业务的内部控制流程不断细化，形成各高校的操作规范，并根据内部控制的实施效果及时进行更新调整，最终实现为各项经济活动的开展提供有力依据。

其中重点关注预算项目的编制和执行情况，高校的预算大多来源于财政拨款，因此高校必须科学合理编制预算并有效执行。预算的编制要紧密结合高校自身的长期发展目标，进行充分的调研和反复论证，科学、严格、细化地进行预算编制。在预算执行的过程中也不得隨意变更，严格按预算执行高校的项目资金收支业务。最后通过预算绩效评价活动，对预算完成情况进行总结，找到不足并提出改进措施，以便在今后的预算编制和使用过程中能够更加合理分配有限的资源，实现高校资产的有效利用和财务管理水平的进步。

（四）完善内部控制的监督评价

内部控制的监督包括内部监督和外部监督两个层面。外部监督多是源于上级教育部门和上级财政部门的检查，通过定期向上级部门报送高校内部控制报告等形式，来实现上级部门对高校内部控制的监督检查工作。内部监督要求高校建立和完善自身的监督体系，充分发挥审计和纪检监察部门的作用。审计部门应发挥自身优势，通过重点关注内部控制风险点和对内部控制薄弱的环节进行梳理汇总，提出相应的改进措施，严防风险发生。在形成审计意见报告后向主管领导汇报，同时对经济业务经办人员、审批人员等提出整改建议，并在全校范围内公示公告，保证内部控制监督不再流于形式。纪检监察部门通过对主要经济事项和主要领导的经济责任监督，从根本上杜绝错弊情况的发生，同时还要加强对错弊的问责，使高校内部控制实施能够真正落地。

内部控制的评价可以在两个层面开展，一是分析内部控制设计是否合理，二是考察内部控制实施是否有效[4]。前者关注内部控制设计的科学性与合理性，内部控制的设计要紧密围绕内部控制制度，要充分结合高校自身的实际情况，包括高校的发展目标、师资力量、办学特点等方面。找到内部控制制度的设计缺陷和内部控制流程设计的薄弱环节，通过及时调整和修补来完善内部控制体系建设。评价内部控制实施的效果，在一定程度上也是对于内部控制设计是否合理的一种验证。同时要根据外部环境的变化，全面、客观、准确地分析内部控制的执行效果，保证内部控制在执行层面全面高效地发挥作用。

（五）健全内部控制信息化建设

随着互联网大数据的发展，内部控制信息化成为一种趋势，为此高校需建立完善的内部控制信息系统。将内部控制嵌入系统管理，降低人为因素的影响，实现数据安全、操作规范、信息流畅、资源共享。系统的构建不仅要以内部控制理论作为支撑，同时还需要大量的资金投入，这需要高校的管理层高度重视内部控制体系的构建，在资金投入的政策上有所倾斜，保障内部控制信息化体系的建设能够顺利开展。

信息系统的优化建议由上级主管部门制定信息化建设指导意见，提供开发样本，树立信息化建设样板，为各单位提高信息化建设水平提供规范化指导。

对于信息化系统平台的搭建，尤其需要关注到人员素质的因素。财务人员需熟悉和掌握信息系统的操作和基本的系统安全维护常识。根据内部控制信息化要求，提升高校全员素质。网络安全技术部门、审计部门、纪检监察部门通力协作，共同搭建内部控制网络信息安全的技术平台内部控制信息化的体系，保证信息及时、高效、安全，优化和保障财务信息资源。

[参考文献]

[1]高庆峰.高等学校内部控制制度建设问题及对策[J].会计之友，2013（01）.

[2]高秀丽.高校内控制度建设研究[J].财会学习 ，2018（02）.

[3]张培民.建立健全高校内控制度研究[J].现代商贸工业，2018（16）.

[4]王大华.地方高校内控建设的现状、问题与对策[J].职业技术教育，2017（29）.

[5]朱明琪.论高校财务内控体系的完善[J].中国总会计师，2016（09）.

[责任编辑：尚    欣]

Problems and Countermeasures of internal control construction in colleges and universities

LIU Yunhan

（Jilin Provincial Institute of Education，Changchun Jilin 130022，China）

Abstract：At present， the reform of education system and the reform of accounting system are deepening constantly， and improving the construction of internal control system is an important guarantee for the sustainable development of colleges and universities. This paper analyzes the achievements and existing problems in the construction of the internal control system in colleges and universities at present， and puts forward some countermeasures and suggestions for further optimizing the construction of the internal control system in colleges and universities.

Key words： universities; internal control; suggestions