加快推进县城城镇化建设

文/葛雪刚 茹云开

2020年《政府工作报告》提出，政府投资要重点支持新型城镇化“两新一重”建设，大力提升县城公共设施和服务能力，以适应农民日益增加的到县城就业安家需求。

2020年5月29日国家发展改革委所发布的《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，明确了新型城镇化建设的目标区域及建设重点，指明了总体要求、主要任务、要素保障和组织实施方式，公布了县城城镇化补短板强弱项项目范畴和县城新型城镇化示范名单。

2020年8月14日，国家发展改革委以及国家开发银行、中国农业发展银行、中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、中国光大银行等七单位联合下发《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》，明确了信贷支持的领域、信贷条件以及配套政策。

2020年9月4日，国家发展改革委印发实施系列文件全面推进县城建设发展，成立县城新型城镇化建设工作专班，规划司牵头，投资司、财金司、环资司、社会司、经贸司、振兴司、基础司、高技术司、就业司、评督司等11个司局协同协作，印发实施“1+N+X”系列文件，统筹利用各类资金支持县城建设发展。

目前，我国县城及县级市共计1881个，县城及县级市城区常住人口约为2.4亿人，占全国城镇常住人口的近30%，贡献了全国近1/4的国内生产总值。县城作为我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带，在我国经济社会发展中的地位十分重要。

当前县城人均市政公用设施固定资产投资仅相当于地级及以上城市城区的1/2左右，县城居民人均消费支出相当于地级及以上城市城区居民的2/3左右，缩小二者差距，新增投资消费的空间巨大。特别是这次新冠肺炎疫情暴露出公共卫生等领域建设投入不足，这也意味着还有巨大的发展潜力与需求。

加快推进县城城镇化补短板强弱项，既利当前、又利长远。从短期看，有利于拉动投资、促进消费、推进实施扩大内需战略。从中长期看，有利于优化城镇化空间格局、推进城乡融合发展、提升人民幸福感。

县城是城镇化的重要载体

前不久，国家发改委颁布了《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，这个文件引发了我的一些思考。现在很大一部分人不是特别支持县城的发展，认为城市化路径的最佳选择还是大城市和都市圈发展。当然，大城市和都市圈确实有着海量的外来人口，毋庸置疑也是推进城镇化政策的重点和难点，但是不等于县城就可以被忽视，毕竟这些县城也是农村人口进城的现实选择。

现在的县城已经不是人们记忆中的县城了。记忆中的县城，总少不了一条不宽的主要街道，以及街道两边低矮的门面房和陈旧的公共基础设施。现在你去中西部地区的县城，从外观上看，都已经是一个现代化城市了。只是县城的行政等级较低，在话语权上处于劣势，人口规模大多为十几万到几十万，主要是早期城镇居民和大量农村进城人口。他们才是中国城市化群体中最应该关注的人，他们所在的地方最有可能形成增长的新空间。虽然这里没有大都市圈新区的发达产业，没有特大和超大城市甚至是省会城市那样集中的优质公共服务设施和高标准基础设施的建设水平，但是这里一样也是承载中国城镇化进程的重要载体。

过去的县城就是建制镇，现在的县城虽然行政上只是建制镇，但实际上大多是中小城市。如果每个县城都能新增10万的农业转移人口，那么就是1.5亿人。增加10万人口对大城市来说可能微不足道，可是对一个县城来说，增加10万人口就意味着需要增加更多的产业和公共服务的承载力，需要解决进城农业转移人口的就业、居住和生活问题。

对很多人来说，城镇化是一个高大上的事情，城市建设得与发达国家的城市相媲美。那些生活在直辖市、省会城市以及地级市的居民，看到的城市，想象中的城市，都是各种言语上的赞美和对美好生活的向往。而对中西部县城，甚至包括都市圈周围的很多建制镇来说，他们需要解决的问题，是让这些真正期待城镇化进程的农业转移人口，通过小城镇和县城顺利实现他们进城的愿望。

形势变化超出了生活在大城市人们的想象。在我们的脑海里，往往除了中心城市就是都市圈，而忽视了真正与农民进城生活联系最紧密的县城和一部分小城镇。好在国家发改委最近颁布了《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，把推进县城的基础设施建设和改善公共服务条件作为重要内容之一。

这份文件的意义不仅仅在于拉动内需，而且针对中西部地区城镇化的发展，针对西部大开发，提出了一项切实可行的政策措施。这说明，未来针对中国城市和地区发展的不平衡、人口结构的不平衡、城镇化发展进程的不平衡，还是要实事求是地解决问题，而不是一味地追求高大上。

国家发改委新闻发言人孟玮表示，县城是我国推进工业化、城镇化的重要空间，是城镇体系的重要一环，也是城乡融合发展的关键纽带。加快推进县城城镇化补短板、强弱项，从短期看有利于扩大投资、促进消费，推动实施扩大内需战略；从长期看，有利于优化城镇化空间格局，推进城乡融合发展，提升人民群众获得感。

今年以来，国家发展委围绕推进县城城镇化补短板强弱项工作，加快工作部署，打出了一套组合拳。一是着力加强顶层设计。今年5月底，印发《关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》，这是一个抓总的文件，提出了4大领域17项建设任务。根据这个文件，近期又陆续印发关于推进县城产业平台、县城智慧化改造，以及流通设施、公共停车场和公路客运站补短板强弱项等一系列配套文件，明确了各项具体任务的实施路径。二是创新配套支持政策。

国家发改委会同6家开发性政策性和商业性金融机构联合印发通知，引导信贷资金支持县城建设。研究制定《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》，以更好的发挥资本市场作用。三是强化示范带头引领。按照发展基础扎实、财政实力较强、政府发债率较低这样的原则，选择120个县和县级市开展县城新型城镇化建设示范工作。四是统筹加强资金支持。截至7月底，通过中央预算内投资、企业债券、开发性政策性金融等渠道，已投入资金超过1200亿元。与此同时，地方政府专项债券也加大投入力度。

孟玮指出，下一步，国家发展改革委将聚焦政策和项目落地，重点抓好四个方面工作。一是压实地方主体责任。推动各地区加快制定实施方案，组织各市县加强项目谋划设计，加快推进项目前期工作。二是持续加强示范带动。引导120个示范地区推进建设示范性项目，创新资金投入方式和运营模式，尽快形成示范效应。三是促进形成投资合力。引导各地统筹利用各类财政性资金，积极吸引社会资本投入，建立政银企对接的长效机制，加大中长期信贷和企业债券融资支持力度，重点保障县城城镇化补短板强弱项各项任务落实。四是加强监督检查评估。重点盯住五个“严防”，即严防地方政府隐形债务风险、严防“大水漫灌”，严防“半拉子工程”，严防“大拆大建”，严防“贪大求洋”，加大督查力度，引导各地区尽力而为、量力而行，确保投资精准有效，不留后遗症。

县城城镇化补短板聚焦领域及建设重点

根据《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作通知》，县城、县级市城区以及镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇为新型城镇化建设的目标区域，公共服务设施、环境卫生设施、市政公用设施、产业培育设施4大领域共17项建设任务为建设重点。

根据《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作通知》，其资金来源主要有以下三个方面：

1.加大财政资金支持。各地区要坚持“资金跟着项目走”，落实政府投资重点支持“两新一重”建设的要求，针对县城公益性固定资产投资项目，设计多元化的财政性资金投入保障机制。县城公益性项目主要通过地方政府财政资金予以投入，符合条件的县城公益性项目可通过中央预算内投资予以适当支持。对其中有一定收益但难以商业化合规融资、确需举债的县城公益性项目，除上述资金支持渠道外，还可通过安排地方政府专项债券、抗疫特别国债予以支持。

2.吸引社会资本投入。各地区要针对县城准公益性及经营性固定资产投资项目，设计市场化的金融资本与工商资本联动投入机制。对符合条件的大中型准公益性及经营性项目，可通过健全政银企对接机制，利用开发性政策性商业性金融或国家城乡融合发展基金予以融资支持。对符合条件的县城智慧化改造、产业平台配套设施建设等领域项目，可通过新型城镇化建设专项企业债券予以融资支持。规范有序推广PPP模式，带动民间投资参与投入的积极性。

3.加强建设用地支撑。各地区要坚持“要素跟着项目走”，优化新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标分配，保障县城城镇化补短板强弱项项目的合理用地需求。注重盘活存量建设用地和低效土地，优先用于县城城镇化补短板强弱项项目。积极组织农村集体经营性建设用地直接入市，分类推进就地入市或异地调整入市。

县城新型城镇化建设专项企业债券

2020年8月20日，国家发展改革委办公厅发布《县城新型城镇化建设专项企业债券发行指引》，明确了县城新型城镇化建设专项企业债券的适用范围和支持重点、发行条件以及支持政策。

1.适用范围和支持重点。县城新型城镇化建设专项企业债券由市场化运营的公司法人主体发行，募集资金用于符合《国家发展改革委关于加快开展县城城镇化补短板强弱项工作的通知》（发改规划﹝2020﹞831号）、市场化自主经营、具有稳定持续经营性现金流的单体项目或综合性项目。适用范围为县城及县级市城区内的，兼顾镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇、2015年以来“县改区”“市改区”形成的地级及以上城市市辖区的项目。

主要支持以下领域：（1）县城产业平台公共配套设施。支持 区位布局合理、要素集聚度高的产业平台（主要是中国开发区审核公告目录内的产业园区、各省份特色小镇创建名单内的特色小镇）公共配套设施建设项目，包括但不限于建设智能标准生产设施、技术研发转化设施、检验检测认证设施、职业技能培训设施、仓储集散回收设施和文化旅游体育设施等。支持 产业转型升级示范区内重点园区、县城产业转型升级示范园区公共配套设施建设项目。（2）县城新型基础设施。支持 新一代信息基础设施建设项目，包括建设5G网络、物联网、车联网和骨干网扩容等。支持 市政公用设施数字化改造项目，包括改造交通、公安和水电气热等领域终端系统等。支持 大数据设施建设项目，包括建设集约化数据中心、供应链数字化平台和产业数字化平台等。支持 网络安全防护体系建设项目。（3）县城其他基础设施。支持 环境卫生设施建设项目，包括建设垃圾无害化资源化处理设施和污水集中处理设施等。支持 市政公用设施建设项目，包括改造建设公共停车场和公路客运站等交通设施、水气热等管网设施。支持 商贸流通设施建设项目，包括改造建设配送投递设施、冷链物流设施和农贸市场等。支持 有一定收益的老旧小区改造项目。支持新型文旅商业消费聚集区公共配套设施建设项目。

2.发行条件。（1）本专项企业债券发行人应具备健全且运行良好的组织机构，具有合理的资产负债结构和正常的现金流量，最近三年平均可分配利润足以支付债券一年的利息。（2）本专项企业债券以募投项目未来经营收入作为主要偿债来源。其中，项目收费标准由政府部门定价的，地方政府价格主管部门应及时制定完善项目收费价格政策。（3）发行人应根据项目资金回流具体情况，科学合理设计债券发行方案，可灵活设置债券期限、选择权及还本付息方式。（4）鼓励银行机构通过“债贷组合”方式，进行债券和贷款统筹管理。（5）省级发展改革委应就募投项目出具是否适用于本指引的专项意见。

3.支持政策。（1）在偿债保障措施完善的前提下，允许使用不超过50%的债券募集资金用于补充营运资金。用于项目建设部分的募集资金，可偿还前期已直接用于募投项目建设的银行贷款。（2）支持县城特别是县城新型城镇化建设示范地区内主体信用评级优良的企业，以自身信用发行本专项企业债券。（3）对已安排中央预算内投资和地方政府专项债券等资金的项目，优先支持项目实施主体发行企业债券，以支持募投项目所需资金的足额到位。（4）省级发展改革委在制定本省份县城城镇化补短板强弱项落实方案以及指导县城新型城镇化建设示范地区制定示范方案时，应统筹考虑项目资金、土地保障方式，加大本专项企业债券融资支持力度，协调新增建设用地计划指标和城乡建设用地增减挂钩指标分配，满足项目合理用地需求，保障项目落地实施。（5）市县级发展改革委加强项目谋划设计与储备，加快做好项目审批（核准、备案），推动有关部门和项目单位加快推进用地、环评、选址、施工许可、征地拆迁等前期工作。

县城城镇化获信贷支持

2020年8月14日，国家发展改革委以及国家开发银行、中国农业发展银行、中国工商银行、中国农业银行、中国建设银行、中国光大银行等七单位联合下发《关于信贷支持县城城镇化补短板强弱项的通知》，明确了信贷支持的领域、信贷条件以及配套政策。

1.支持领域。聚焦县城及县级市城区，特别是120个县城新型城镇化建设示范地区，兼顾镇区常住人口10万以上的非县级政府驻地特大镇、2015年以来“县改区”“市改区”形成的地级及以上城市市辖区，重点对以下领域建设项目提供信贷支持。（1）县城产业平台公共配套设施。支持区位布局合理、要素集聚度高的产业平台（主要是中国开发区审核公告目录内的产业园区、各省份特色小镇创建名单内的特色小镇）公共配套设施建设项目，包括但不限于建设智能标准生产设施、技术研发转化设施、检验检测认证设施、职业技能培训设施、仓储集散回收设施和文化旅游体育设施等。支持产业转型升级示范区内重点园区、县城产业转型升级示范园区公共配套设施建设项目。（2）县城新型基础设施。支持新一代信息基础设施建设项目，包括建设5G网络、物联网、车联网和骨干网扩容等。支持市政公用设施数字化改造项目，包括改造交通、公安和水电气热等领域终端系统等。支持大数据设施建设项目，包括建设集约化数据中心、供应链数字化平台和产业数字化平台等。支持网络安全防护体系建设项目。（3）县城其他基础设施。支持环境卫生设施建设项目，包括建设垃圾无害化资源化处理设施和污水集中处理设施等。支持市政公用设施建设项目，包括改造建设公共停车场和公路客运站等交通设施、水气热等管网设施以及改造老旧小区。支持商贸流通设施建设项目，包括改造建设配送投递设施、冷链物流设施和农贸市场等。支持商业步行街和特色街区等消费集聚区公共配套设施建设项目，以及游客集散中心、体育公园等。

2.信贷条件。（1）建设项目条件。项目符合县城城镇化补短板强弱项的政策导向，依规履行固定资产投资项目审批（核准、备案）、用地、环评等前期工作。项目具有稳定的经营性现金流或其他可靠的偿债资金来源，未来经营收入或借款人其他收入可覆盖贷款本息。项目资本金不低于国家规定的最低比例标准，资本金来源符合国家有关规定，并同比例或先于贷款到位。项目符合所申请贷款银行的其他贷款条件。（2）借款人条件。借款人为经市场监管部门核准登记、实行独立核算的企业法人，经事业单位登记管理机关核准登记的公益二类或经营类事业法人，以及国家规定可作为借款人的其他经济组织。借款人具有承担新型城镇化建设项目投资运营的相关资质和能力，具备财务可持续能力，具有良好信用状况。借款人符合所申请贷款银行的其他准入条件。

3.配套政策。（1）安排专项信贷额度。六家银行总行每年分别安排一定规模的信贷额度，专项用于支持县城城镇化补短板强弱项项目。制定专项信贷支持细则，细化提出目标任务、信贷条件、信贷政策和组织实施方式。适时研究优化绩效考核评价体系，对支持县城城镇化补短板强弱项项目较多的省级分行给予奖励。（2）实行优惠信贷政策。六家银行参考贷款市场报价利率（LPR），对县城城镇化补短板强弱项项目贷款执行优惠利率。按照项目实际需要，给予原则上不超过20年的中长期贷款。综合运用借款人不动产抵押、动产质押以及在建项目资产抵押、收费权质押等担保方式。开辟绿色办贷通道，优先开展尽职调查、优先进行审查审批、优先安排贷款投放。对借款人综合实力较强、贷款需求较大、投资回报周期较长的项目，发挥六家银行业务互促、优势互补的效用，通过银团贷款方式予以协同支持。（三）加强财政性资金支持。对符合条件的项目，可通过直接投资、资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式，优先安排财政性资金或地方政府专项债券，以促进项目的经营性现金流与贷款条件相匹配。各地区通过提高地方政府专项债券作为项目资本金比例等方式，加强与六家银行信贷投放的配套衔接。有条件市县可成立政策性风险补偿基金或担保公司，为借款人融资提供增信服务。

对于国家发改委此次出台的《通知》，中国人民大学教授刘瑞表示，相对于其他大中城市而言，全国县城的基础设施尚存在不足。在整个国家新型城镇化战略中，必须要考虑加强投资，这是一个补短板的过程。这次的文件主要围绕县城的产业平台项目以及其它一些社会综合类项目，这是具有一定商业性的投资，所以是通过银行来做这些事情。

刘瑞认为，银行的优惠政策就是按照市场报价利率提供优惠，政府财政上还可以给予一些配套的支持，包括一些减免税收的优惠。通过这样的一种投资行为，拉动整个经济的良性循环。在全国范围内，如果把县城项目整合起来，投资还是非常可观的，可以让经济活跃起来，对推动经济增长、稳定投资的效果非常明显。

易居研究院智库中心研究总监严跃进表示，国家发改委关注到了县城城镇化在稳定投资、培育内需、优化城市布局等方面具有十分重要的作用，预计县城城镇化工作的推进在今年下半年宏观经济发展中将成为一个重要动力。

严跃进认为，对于房地产行业等来说，也需要关注此类改革下的新机会。

第一，此类补短板的工作，更多是强调了对基建领域的补短板，这是后续地产开发和投资所需要重点关注的内容。第二，从市场机会来说，包括县城智慧化改造等，客观上也给房地产行业提供了新的机遇，并要求产品开发要与时俱进。第三，从后续风险的情况看，也需要防范各地政府隐性债务的问题。对于债务压力大的城市，要谨慎开发商业地产等项目。

目前，中央倡导地方进行有效投资，补短板稳投资。县城承担着吸纳县域进城人口，外出务工人员在家乡置业，老人和孩子安居、上学、医疗的任务，大量县城基础设施和优质公共服务不足，存在短板，加强对县城的投资确有需求，可视为有效投资，是中央重点支持新型城镇化“两新一重”建设的重要内容之一。发改委等有关部门频频出台政策，各银行也有所行动，在各方的关照加持之下，相信县域的基建和公共项目将有一个提升，同时也为地方和金融业务发展提供机会。

做好城乡融合发展的关键纽带

“县城及县级市城区在我国经济社会发展中的地位十分重要，是我国推进工业化城镇化的重要空间、城镇体系的重要一环、城乡融合发展的关键纽带。”国家发展改革委规划司有关负责人表示。

按照《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》以及《中国县城建设统计年鉴》，县城指县政府驻地镇或街道及其实际建设连接到的居委会所辖区域，县级市城区指市政府驻地实际建设连接到的居委会所辖区域及其他区域。其中，实际建设指建成或在建的公共设施、居住设施和其他设施。从数量看，县及县级市数量占全国县级行政区划数量的2/3。2019年年底，县和县级市数量分别为1494、387个，二者共计1881个，约为地级及以上城市市辖区数量(967个)的2倍。从经济看，2019年县及县级市GDP体量为38万亿元左右，占全国GDP的近2/5。其中，作为县域经济核心的县城及县级市城区GDP占全国GDP的近1/4。从人口看，县城和县级市城区常住人口分别为1.55亿人、0.9亿人左右，共计2.4亿人左右，占全国城镇常住人口的近30%。

“县城一头连着大城市，一头连着广袤乡村，是补短板的最好抓手。”中共中央党校马克思主义学院教授黄锟说。2019年年底以来，城镇化的发展形势发生了两个显著变化：一是我国常住人口城镇化率首次突破60%，城镇化进入一个新的发展阶段；二是突如其来的新冠肺炎疫情对我国经济社会发展造成前所未有的冲击，城镇化面临的来自外部环境的挑战也前所未有。在此时，推进县城城镇化强短板补弱项工作就显得尤为迫切。

另据介绍，我国镇区常住人口10万人以上的非县级政府驻地特大镇(数量约为158个，镇区常住人口约为0.3亿人)，已具备小城市甚至中等城市城区的人口规模，但公共资源特别是公共服务设施、市政公用设施仍按照镇级来配置，与实际民生需求相比存在很大缺口。为解决“小马拉大车”的问题，国家发改委此次将特大镇一并纳入此次的县城城镇化补短板强弱项工作。

城镇化扩内需 弥合城乡发展差距

“城乡发展的不平衡是我国新型城镇化建设的突出短板，短板弱项也是内需潜力所在。”黄锟说。

《2020年国务院政府工作报告》明确提出政府投资重点支持“两新一重”建设(新型基础设施建设、新型城镇化建设、重大工程建设)，并提出要大力提升县城公共设施和服务能力。通知正是为了落实国务院的这一重大战略目标而进行的部署。

“加快推进县城城镇化补短板强弱项，特别是补齐新冠肺炎疫情暴露出的短板弱项，既利当前，又利长远。从短期看，有利于拉动投资、促进消费、推进实施扩大内需战略；从中长期看，有利于优化城镇化空间格局、推进城乡融合发展、提升人民幸福感。”国家发展改革委规划司有关负责人表示。加快推进县城城镇化补短板强弱项有以下重要意义和作用。

一是有利于优化城镇化空间格局。促进大中小城市和小城镇协调发展，是我国新型城镇化建设一以贯之的方向。从当前的情况看，超大特大城市和一些大城市中心城区人口过密、功能过载，产生了交通拥堵、环境污染等“大城市病”，急需“瘦身健体”。而小城市(约90%是县级市)和县城发展总体滞后，综合承载能力和治理能力较弱，不能充分满足人民群众的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要。加快推进县城尤其是城市群地区县城城镇化补短板强弱项，既能承接中心城市非核心功能疏解，助推形成同城化发展的都市圈；也能强化与邻近地级市城区的衔接配套，带动小城镇发展，正是优化城镇化空间格局的突破口。

二是有利于实施扩大内需战略。坚定不移实施扩大内需战略，着力促进形成强大国内市场，对统筹推进疫情防控和经济社会发展具有重要意义。县城在公共卫生、人居环境、公共服务、市政设施、产业配套等方面存在不少短板弱项，但也蕴藏着巨大的内需潜力。加强县城建设，一方面可以形成当期投资，另一方面改善的公共设施又可吸引产业投资、促进居民消费，形成乘数效应。当前县城人均市政公用设施固定资产投资仅相当于地级及以上城市城区的1/2左右，县城居民人均消费支出仅相当于地级及以上城市城区居民的2/3左右，若能缩小二者之间的差距，新增投资消费的空间将是巨大的。

三是有利于推动城乡融合发展。未来较长时期内，农民进城仍是大趋势，城乡之间的土地、资金、技术、人才等要素流动也会越来越频繁。县城处于城市与乡村之间，正是农民进城就业安家、城乡要素跨界配置和产业协同发展的天然载体。但当前县城的短板弱项及产业状况，难以支撑农民就近城镇化，也难以对城市要素入乡发展、城市人口入乡消费提供服务保障。加快推进县城城镇化补短板强弱项，既能适应农民日益增加的到县城就业安家需求，又能为乡村振兴和农业农村现代化提供不可或缺的支撑。

四是有利于提升人民群众幸福感。县城公共设施水平和服务能力，关系着县城乃至全县域居民的民生质量。若公共服务设施不健全，居民上学、就医、养老、育幼等就难以得到良好保障；若环境卫生设施不完善，县城生态环境、居民身体健康都会受到影响；若市政公用设施不健全，居民出行、居家等生活需求无法得到便利满足；若产业配套设施不足，县域经济难以做精做强，产业集群难以形成，吸纳就业能力难以提升，居民收入难以提高。加快推进县城城镇化补短板强弱项，既有利于保障基本民生需求，也能有效增加城乡居民收入，是提升人民群众幸福感获得感安全感的重要途径。

总之，推进县城城镇化补短板强弱项工作意义重大，用黄锟教授的话说，一方面可以承接中心城市非核心功能疏解，另一方面可以打开农业转移人口就业居住享受公共服务的空间，弥合城乡发展差距，是新型城镇化建设从“城市优先发展”过渡到“城乡融合发展”的生动实践，表明大中小城市和小城镇协调发展的城镇化空间格局在逐步优化。

县城一头连着大城市，一头连着广袤乡村，是融合城乡发展要素的重要枢纽。县城城镇化是破局当前疫情引发的经济困局、进入发展新空间的重要途径。那么，应如何有效开展县城城镇化补短板强弱项工作?相关权威人士及专家学者纷纷建言献策。

基础设施补短强弱

“当前最为紧迫的是适应常态化疫情防控需求，优先支持公共卫生防控救治设施、医疗废物集中处置设施建设。”国家发展改革委规划司有关负责人表示。抓紧落实《公共卫生防控救治能力建设方案》，加强公立医疗卫生机构建设，提高平战结合能力；抓紧落实《医疗废物集中处置设施能力建设实施方案》，健全医疗废物收集转运处置体系，防止疾病传播。同时，有序推进公共服务设施提标扩面、环境卫生设施提级扩能、市政公用设施提档升级、产业培育设施提质增效。

公共设施落后、配套设施不齐、缺乏物业管理是老旧小区城市发展的重要短板。专家学者普遍认为，县城城镇化强弱项、补短板不应忽视老旧城区改造。

住房和城乡建设部相关负责人表示，经过摸底测算，需要改造的2000年以前建成的老旧小区大概有30亿平方米，今年计划改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民700万户。

“我们在总量上已经基本解决住房短缺问题，但老百姓的住房条件还有很大的提升空间，2000年以前建设的住房大约占到总量的一半。”国务院发展研究中心市场经济研究所副所长邓郁松说，老旧小区改造不仅事关民生，而且也能挖掘出巨大的内需潜力。城市居民各项生活需求很大，但基层社区公共服务供给相对不足，老旧小区改造能够增加大量的社区公共服务产品供给，在更好地满足居民需求、扩大消费的同时优化城市发展基础。

邓郁松强调：“老旧小区改造不仅是硬件设施的改造，还包括公共服务的提升，是一项供给侧结构性改革。”

县城城镇化补短板强弱项项目的资金从哪里来?这成为人们关注的焦点。

我国县城基础设施和公共服务体系建设主要由县和县级市自身推动，资金来源的大头是财政资金。近年来，由于县城房地产开发比较活跃，土地出让金也水涨船高。中国社科院工业经济研究所研究员陈耀表示，大部分县城的财力不足以支撑城镇化补短板所需资金。我国的县域，除了百强县等少数县的财政实力相对好一些之外，绝大部分的县都是“吃饭财政”。财政的相当一部分支出是财政供养人员支出，教育领域的财政负担也比较重，完全靠当地的力量有些捉襟见肘。

有专家建议，县城城镇化公益性项目要加大财政转移支付力度。和大城市一样，不少县城也有城投公司，但由于种种原因，获得银行授信以及发债都很困难，而通过其他途径融资的成本比较高，同样不能支撑补短板所需资金。陈耀建议，对于县城公益性项目建设，要根据当地的财力，加大上一级财政转移支付力度。

“补短板其中很大部分是上一级的转移支付，包括市级、省级，甚至中央一级；对于非省直管县，要靠市、县两级给予一定支持；西部县城则需要中央财政加大支持力度。”陈耀说。

中国国际经济交流中心研究部研究员马庆斌表示，公益性项目也要细分，有的可以用发债的方式融资。“公益性项目有一定的收益，但市场资本和社会资本对此不太感兴趣，虽然风险不大，但投资长、收益低。当收益率达不到社会资本预期时，可以采用发债的方式，比如地方专项债或抗疫特别国债。”

马庆斌建议：“前期当社会资本收益还看不清楚的时候，政府要发挥作用，比如用开发性金融、专项企业债券等社会化方式，以财政资金为引导的基础设施投资基金，再逐步采取PPP或者BOT等多元化的方式，让社会资本有序进入。”

对于资金来源的问题，国家发改委的思路是——统筹发挥政府和市场“两只手”的作用，区分公益性、准公益性和经营性项目，合理设计资金保障方式，既拓宽财政资金投入渠道，又调动金融资本和工商资本投入的积极性。”

具体可以从两方面获得项目资金：一是加大财政资金支持力度。坚持“资金跟着项目走”，落实政府投资重点支持“两新一重”建设的要求，针对县城公益性固定资产投资项目，设计多元化的财政性资金投入保障机制。县城公益性项目主要通过地方政府财政资金予以投入，符合条件的县城公益性项目可通过中央预算内投资予以适当支持。对于其中有一定收益但难以商业化合规融资、确需举债的县城公益性项目，除上述资金支持渠道外，还可通过安排地方政府专项债券、抗疫特别国债予以支持。二是吸引社会资本投入。针对县城准公益性及经营性固定资产投资项目，设计市场化的金融资本与工商资本联动投入机制。对于符合条件的大中型准公益性及经营性项目，可通过健全政银企对接机制，利用开发性政策性商业性金融、国家城乡融合发展基金予以融资支持。对于符合条件的县城智慧化改造、产业平台配套设施建设等领域项目，可通过新型城镇化建设专项企业债券予以融资支持。规范有序推广PPP模式，激发民间投资参与投入的积极性。

县城城镇化补短板强弱项的工作时序如何安排?国家发改委的部署是——将依据全国主体功能区规划及各省级主体功能区规划，立足各地区发展基础和要素条件，建立分区分类推进建设的支持引导机制。优先支持东部地区基础较好县城建设，率先实现城镇化高质量发展。有序支持中西部和东北城镇化地区县城(含边境地区重点县城)建设，加快增强人口经济承载能力。合理引导中西部和东北农产品主产区、重点生态功能区县城建设，提高对农业农村发展和生态环境保护的保障能力。

“在此基础上，为加快形成投资效益、尽快形成实物工作量，并强化典型引路、发挥头雁效应，我们将会同各地区以发展基础扎实、财政实力较强、政府债务率较低为基本要求，在120个县及县级市开展示范工作。”国家发展改革委规划司有关负责人表示，“对于这些示范县及县级市将加大中央财政性资金等政策支持力度，支持其围绕县城城镇化补短板、强弱项项目范畴，建设示范性项目，创新资金投入方式与运营模式，并以现场会、典型案例推介等方式推广好的经验和做法。”

据国家发改委介绍，120个示范县及县级市的基本情况如下：一是从数量上看，示范县及县级市数量为120个，占全国县及县级市(1881个)的6%。二是从结构上看，在示范名单中，县的数量占2/3，县级市数量占1/3。三是从分布上看，长江三角洲区域、粤港澳大湾区等东部地区县城58个，中部地区县城31个，占示范数量的74%，其中湖北、浙江、江苏、广东、福建、山东各10个；西部和东北地区有条件县城31个，其中边境城市5个。四是从区位上看，中心城市周边和有关省份初步编制完成的9个都市圈规划内的县城为81个，占示范数量的68%。

“县级政府综合债务率预警县及县级市一概不纳入此次县城城镇化补短板强弱项的试点。”国家发改委相关负责人说。

让产业融合城乡要素

市县政府应如何谋划县城城镇化补短板强弱项的工作?

“产业是城市发展的最大推动力，也是融合城乡发展要素的枢纽，市县政府应抓住县城城镇化机遇大力发展产业。”陈耀说。县城在招商引资发展平台经济方面拥有明显优势，发展的空间比较大，像园区建设方面，有一些县甚至有国家级的园区，园区的平台也在建设，空间也在扩大。再者就是环境的容量还是比较大的，承载的产业可选择的范围也比较宽。从绝大多数城市的城镇化历程看，产业是城市发展的支撑和最大推动力。由于大城市辐射带动以及产业转移的加速，我国一些区位条件较好、交通便利的县城，近年来产业集聚区不断成长壮大。

中国国际经济交流中心研究部研究员马庆斌认为，县城产业定位要多样化。我国1800多个县和县级市的发展条件与阶段差别较大，以园区经济为代表的平台经济并不适合所有县城，很多县城的产业定位应该是城乡要素枢纽。

“比如边境地区，或者农业地区，甚至是生态保护区、牧区、农牧区，这些县更多还是要发挥城乡接合部的作用，对农村、周边的城镇起到商品、物流以及其他一些公共服务方面的枢纽作用、综合配套作用，包括管理的作用。”马庆斌说。

对于如何发展产业，国家发改委的总体部署是：“各地区要综合考虑发展需求、资金保障、财务平衡及收益状况，本着‘缺什么补什么’的原则，坚持靶向发力、精准施策，分阶段、有步骤地滚动谋划设计不同性质的固定资产投资项目，成熟一批、实施一批。”市县政府要着重从两方面进行谋划：一是着眼保障县域经济社会正常运行，加快谋划一批完善县城基本功能、无偿满足公共需要的公益性项目，以及有一定收益但难以商业化合规融资的公益性项目；二是着眼释放政府投资乘数效应，科学谋划一批具备一定市场化运作条件的准公益性项目；探索通过盘活存量资产、挖掘土地潜在价值等方式，推动公益性、准公益性与其他有经济效益的建设内容合理搭配，谋划一批现金流健康的经营性项目。

国家发展改革委规划司有关负责人还强调，市县级人民政府在项目谋划、储备、实施的过程中，需要注意避免五类问题：一是严防地方政府债务风险，坚持尽力而为、量力而行，审慎论证项目的可行性，优选项目，精准补短板，不留后遗症；二是严防“大水漫灌”，确保精准投资、提高投资效益；三是严防“半拉子工程”，确保项目资金来源可靠、规模充足；四是严防“大拆大建”，鼓励优先采取改扩建方式，必要时采取新建迁建方式；五是严防“贪大求洋”，落实适用、经济、绿色、美观的新时期建筑方针，优化建筑设计和风貌管理。

补齐人才短板 释放市场活力

“县城城镇化应尽全力补齐人才短板。”这是陈耀的观点。对于县城产业发展中的最大困难，陈耀认为是人才短板。近年来，县城技术型、技能型人才回流明显，但创新型、管理型人才缺口较大。

陈耀说：“现在高学历人才到县城这一级的比例还是非常小，硕士、博士一般都很少，有些基本上没有。优秀人才一般都是县里面自己培养起来的，也会被市里、省里挖走，所以县城人才是非常短缺的。”

马庆斌认为，需要加快推动公共服务均等化进程，才能让县城留住人才。他举例说：“比如前段时间我们去一个中部地区的县城调研，他们高薪聘请了一位医生到他们县医院工作，但是干了半年医生就辞职了。管理的理念是一方面原因，另一方面则是病人还是跑到大城市去了，他的手术量跟不上，技术退化得很快。这需要考虑卫生体制上怎么分疗诊治，怎么让更多的病人愿意在县城治病而不是纷纷跑到大城市去。”

“释放市场主体活力，也是县城城镇化必须要注意的地方。”马庆斌说。他去过全国的很多地方调研，只要是发展快的地方，都是管理机制比较活的地方，或者说放管服改革比较好的地方。马庆斌还认为，县城也要讲营商环境，也要讲法治化管理，也就是政府和企业之间能不能更好地按照市场化和法治化原则，更好地处理关系。

专家学者还认为，“海盐的就地城镇化样本”也值得市县政府参考。就地城镇化，是当前新型城镇化的主要发展模式之一，也是践行乡村振兴战略的重要举措。

近年来，在乡村振兴战略的大背景下，海盐县以深化农村产权制度改革为切入点，通过“确权”“赋能”“同待遇”，探索出一条中国东部沿海较发达地区推进乡村振兴的有效路径，逐步形成了乡村振兴与城镇化融合推进的就地城镇化“海盐样本”，既就地实现了传统乡村生活向现代城镇化社会的转型，又避免了异地城镇化过程中的各种“城市病”与“农村空心化”等一系列社会矛盾，获得了全国各地的广泛关注，被新华社称为“海盐的就地城镇化样本”。

公共卫生设施将得到优化

“当前最为紧迫的是适应常态化疫情防控需求,优先支持公共卫生防控救治设施、医疗废物集中处置设施建设。抓紧落实《公共卫生防控救治能力建设方案》,加强公立医疗卫生机构建设,提高平战结合能力；抓紧落实《医疗废物集中处置设施能力建设实施方案》,健全医疗废物收集转运处置体系,防止疾病传播。”国家发展改革委规划司有关负责人表示。

通知瞄准市场不能有效配置资源、需要政府支持引导的公共领域,明确提出了四大领域17项建设任务。不难看出，通知涉及的四大领域17项建设任务的项目涉及行业都将是优先受益者。

四大领域涉及的建设项目须关注

公共服务设施：国家发展和改革委规划司有关负责人表示：“县城城镇化第一大领域是推进公共服务设施提标扩面，有六项建设任务。”一是在健全医疗卫生设施方面,主要是县级综合医院(含中医院)提标改造、县级疾控中心标准化建设、完善县级妇幼卫生健康服务机构等。二是在完善教育设施方面,主要是建设公办幼儿园、改善义务教育学校设施、建设普通高中校园校舍设施等。三是在改善养老托育设施方面,主要是扩充护理型床位、建设县级特困人员供养服务设施(敬老院)、建设综合性托育服务机构和社区托育服务设施等。四是在发展文旅体育设施方面,主要是打造新型文旅商业消费聚集区、完善县级公共图书馆文化馆博物馆、改善游客服务中心等旅游配套设施、建设体育公园和城市公园等。五是在完善社会福利设施方面,主要是建设儿童福利设施和未成年人救助保护设施、残疾人康复和托养设施、公共殡仪馆和公益性骨灰安放设施等。六是在建设社区综合服务设施方面,主要是建设集基本和非基本公共服务等功能于一体的美好生活服务站。

环境卫生设施：县城城镇化第二大领域是“推进环境卫生设施提级扩能”。据国家发展改革委规划司有关负责人介绍，这一领域有三项建设任务：一是在完善垃圾无害化资源化处理设施方面,主要是建设生活垃圾焚烧终端处理设施、危险废物处理设施等；二是在健全污水集中处理设施方面,主要是提高管网收集能力、提标改造污水处理厂、建设污泥无害化资源化处理设施等；三是在改善县城公共厕所方面,主要是配建补建固定公共厕所或移动式公共厕所、改造老旧公共厕所、增加无障碍厕位和第三卫生间等。

市政公用设施：“‘推进市政公用设施提档升级’是县城城镇化强弱项补短板的第三大领域。”国家发展改革委规划司有关负责人透露，这方面涉及5项建设任务。一是在优化市政交通设施方面,主要是建设公共停车场、改造客运站、完善市政道路“三行系统”等。二是在完善市政管网设施方面,主要是更新改造水厂和老旧破损供水管网、完善燃气储气设施和燃气管网、集中改造燃煤锅炉、推进路面电网和通信网架空线入地等。三是在发展配送投递设施方面,主要是建设公共配送中心、布设智能快件箱等。四是在推进县城智慧化改造方面,主要是建设新型基础设施、搭建县城智慧化管理平台等。五是在更新改造老旧小区方面,主要是完善水电气路信等配套基础设施和养老托育、停车、便民市场等公共服务设施。

产业培育设施：推进产业培育设施提质增效是县城城镇化强弱项补短板的第四大领域。据了解，这一领域共有3项建设任务：一是在完善产业平台配套设施方面,主要是在产业园区和特色小镇等县城产业集聚区内,健全检验检测认证中心、技术研发转化中心、智能标准厂房、便企政务服务中心、农村产权交易中心等；二是在健全冷链物流设施方面,主要是建设冷库、生鲜食品低温加工处理中心、冷链物流前置仓等；三是在提升农贸市场水平方面,主要是改善交易棚厅、在批发型农贸市场配置检测检疫设备、在零售型农贸市场和社区菜市场完善环保设施、改造畜禽定点屠宰加工厂等。

赛迪顾问区域经济专家余德彪认为，随着县城城镇化建设的推进和实施，“新基建”市场将进一步释放。余德彪分析说，当前，按照党中央、国务院部署，加快信息网络等新型基础设施建设，以“一业带百业”，既助力产业升级、培育新动能，又带动创业就业，利当前惠长远。其基础在县城，活力在县城，难点也在县城。一直以来，大部分县城依托信息技术开展精细化城市治理的能力仍然较弱。但是，本次政策已明确提出：“推进5G网络向县城延伸覆盖，建设深度覆盖的物联网；搭建城市信息模型基础平台，推进市政公用设施智能化；推行政务服务一网通办、云上政府，推进社会治理精细化；建设统一的基本公共服务平台，推进公共服务供给便捷化”。因此，余德彪认为县城城镇化的趋势将使得“新基建”提速加快，释放巨大潜力。

余德彪还认为，县城“特色小镇”等载体运营商也将进一步受益。

他说，“特色小镇”和“产业园区”是三四线县城在经济新常态下激发资源优势、扩大有效投资、集聚高端要素的突破口，也是补短板强弱项的主战场。产业基础设施和公共服务建设是产业发展的关键，加快推进产业培育设施提质增效有利于县域产业集聚区的发展。本次出台的政策明确提出“完善产业平台配套设施”“健全冷链物流设施”“提升农贸市场水平”等要求，进一步强调产业配套服务中的短板建设，政府将加大对产业载体公共配套服务建设支持力度，进一步提升产业载体公共服务能力，提高载体品质，载体运营商将直接从中受益。

总之，作为企业应乘上县城城镇化补短板、强弱项的东风，变疫情的不利因素为发展机遇，使自己快速发展壮大，在县城城镇化的大舞台上尽情施展才华。