基础设施建设主体间新型关系构建——社会效益债券融资模式的引入

林秋寅

（贵州大学公共管理学院，贵州贵阳 550025）

一、引言

基础设施建设是一个国家经济社会发展程度的重要标志，也是推进城市化进程的必要保证。加之人们的需求已转变为对美好生活的追求与不平衡不充分的发展之间的矛盾等因素，使得进一步完善基础设施建设仍然是必不可少。各地方在认真学习和贯彻十九大精神以及其他多方因素的共同影响下，建设基础设施一直如火如荼地进行着。

我国传统基础设施建设的融资方式主要可以分为三种，包括财政融资、信贷融资、证券融资[1]。20世纪70 年代以前，基础设施的资金全权由政府负责，靠国家财政支出完成，融资方式非常单一。改革开放以后经济快速崛起，信贷融资成为基础设施建设的主要融资方式，虽然与此同时也有财政融资和证券融资，但二者只是起辅助作用。改革开放后，各大企业迅速发展，持有的技术也十分先进了，此时主导建设基础设施的政府引进了更加多样化的融资方式，近年来十分盛行的PPP 模式，也是基础设施建设的重要融资方式。

随着经济的不断发展，基础设施建设的融资方式逐渐走向多样化，多元的融资方式反映了多元的利益相关主体，因此越来越多的主体介入，利益相关方由一元或二元变为多元，主体间关系错综复杂。基础设施建设由于其公共物品的性质，非竞争性和非排他性的特征，决定了其需要由政府主导提供。但政府对于建设基础设施的技术有限，其建设过程通常交由专业的工程公司完成，政府主要负责制定工程标准，即公司伙伴关系。PPP 模式由于其各司其职、“术业有专攻”的优势被广泛使用，虽然是公私合作，但政府对基础设施建设工作仍然负主要责任，角色多重，除具体实施以外的其他角色均由政府担任，政府承担大部分风险，最终导致不能提供良好的基础设施服务。

二、问题的提出

近年来国内学者关于基础设施建设所做的相关研究十分丰富，取得的成果也颇为丰硕，主要集中在两个方面：

研究内容上，PPP 模式研究热度高。李秀辉和张世英（2002）为首的学者在新千年提出将国外的PPP模式引入中国，并开创性地阐述了其在中国基础设施建设中运用应注意的问题。随着研究与实践的不断深入，对PPP 模式运用于基建的研究更加细致和微观，李凯风（2016）对PPP 模式融资风险的研究，郎永建和张尚民（2004）与郑春美和唐建新（2009）以及邹昱昙（2009）研究PPP 模式在农业农村基建中的运用。不管宏观还是微观视角，研究基建的融资模式基本停留在PPP 方式上。

研究目的上，基本将基础设施建设作为自变量，分析对其他方面的影响。赵周华和霍兆昕（2020）与王昕宇和马昱（2020）两篇文章都是运用定量分析的方法利用面板数据进行分析，研究农村基建对农村简拼的作用。陈智颖等（2020）与姚梦琪和许敏（2019）也是基于面板数据研究基建对中国经济增长的影响。程传超和冯其云（2019）运用荟萃回归分析基础设施对国际贸易的影响。范红忠和胡耀文（2019）研究基础设施建设对房地产市场的影响。

综上可以看出，既有的关于基础设施建设的研究首先主要是集中在PPP 模式与基建的融合融资，这种模式比较盛行也普遍得到学者们的认同。其次，研究的目的基本将基础设施建设作为自变量，其他因素作为因变量，探索因基础设施建设而带来的影响。

因此，将基础设施建设放置因变量的位置，并超越既有、盛行的基建PPP 融资模式十分必要。将社会效益债券的方法引入基础设施建设中，构建新型的主体间关系，以提高基础设施建设的质量，最终为居民提供良好的基础设施服务。社会效益债券（Social Impact Bonds）也叫做为效果付费（Pay For Success），2010 年为应对金融危机，英国首相的智囊团“社会行动委员会”（the Prime Minister's Council on Social Action，）所提出[2]，产生于英国保守党“大社会运动”背景下，由于有限理性的制约，其主要目的是为了下放更多的权力给除政府之外的其他组织，专业的事交给专业的组织来做，政府、市场以及第三部门共同参与，以提高公共产品供给的效率。起初叫做为效果付费，后来改名为社会效益债券，此方法第一次实践是英国彼得格勒镇的短期服刑者干预服务债券[3]。与一般债券不同，社会效益债券的资金使用方向明确，只能用于合同约定的领域，且还本付息机制不一定启动，只有达到合同约定的标准才能进行偿付。社会效益债券方法适用于具有以下特征的公共产品提供的问题：首先，问题复杂，需要多部门的协作；其次，有明确的目标对象；再次，前期需要大量投资，仅靠政府财政资金和慈善捐助不能解决问题。最后，项目的产出与工程方的投入相关关系很强，便于最终评估。

基础设施建设工作符合以上条件，因此将社会效益债券方法运用于基础设施建设具有一定的合理性。

三、构建基建工作中主体间新型关系

基础设施由于其公共物品属性，通常是由政府制定标准。此外，社会效益债券模式中涉及的利益相关主体多元，因此厘清主体间关系对基础设施建设工作的完成至关重要。通过引入社会效益债券方法，构建主体间关系如图1 所示。

图1 基础设施建设绩效管理主体间关系系统

（一）地方政府：标准制定者

PPP 模式用于基础设施建设中，地方政府直接与私人部门签订合同，公共服务或公共物品由私人部门提供，是简单直接的二元合作关系。PPP 模式相比传统由公共部门直接提供服务或物品，虽然提高了公共服务或物品的供给效率，但是政府仍然没有逃脱其他如绩效监督者、方案制定者、评估者等等多重身份，政府仍然处于亲力亲为的局面之中。而在社会效益债券模式下的基础设施建设工作地方政府与私人部门之间间接关联，中间需要中介组织将其进行牵线搭桥。首先，地方政府需要制定基建工作最终要达到的标准，在此系统中与作为中介组织的基础设施建设协会签订合同，对于合同中的标准不妥之处双方可以进行协商，明确规定最终基建的完成需要达到合同标准政府才全部付费。地方政府与基础设施建设协会是委托-代理关系，政府处于委托人和债务人的地位，将项目的管理权、监督权等等一些权力下放给基础设施建设协会，最终支付费用至协会。项目除了直到中期评估通过、最终评估竣工达到合同标准两种情况外，在项目前期或其他时间段政府都不需要出资，但由于最终基建达到效果是要支出财政资金的，所以需要纳入财政预算当中。此外，由于社会效益债券模式是结果导向型，因此政府还需事先制定一些应急预案，以应对若不能按标准完成或遇上重大风险之类的例外情况。

（二）基础设施建设协会：系统中枢

基础设施建设协会是此系统中的核心主体，作为第三部门的社会组织，基础设施建设协会与地方政府签订合同，有义务完成政府所设定的绩效指标，但不是由协会直接完成。首先，作为政府的被委托方，基础设施建设协会得到了一定项目的管理权、监督权等大部分有关基建项目的权力，协会代表政府所做的项目通过的发行债券的方式招募社会投资者，说明项目的风险以及投资回报率和其他投资要求，以吸引社会投资者认购，为基建项目启动准备资金。其次，协会通过投资者购买债券后获得资金启动基建项目，发起招标活动，招募适合的工程公司进行基础设施建设的具体工作。再次，协会需要以支付酬劳的方式邀请独立的第三方评估单位依照一定的指标对基础设施建设的效果进行评估，以判断其是否达到政府与协会签订的合同标准，决定政府是否为此付费。若达到标准，政府将对协会付费，协会再购回投资者认购的债券。基础设施建设协会处于系统中的中枢位置，既与政府直接关联也与私人部门直接关联。协会与投资者、工程公司和第三方评估单位通过市场机制进行合作，政府和协会之间通过合同方式进行合作，由此保证了政府间接地公私合作。基础设施建设协会一定程度上分担了以往政府在基础设施建设中的多重角色，间接帮政府将专业的事情交给专业的组织去完成。

（三）社会投资者：项目启动出资人

社会投资者是基础设施建设中重要的前期资金来源方。基础设施建设协会发行债券吸引投资者进行购买，为项目开展提供资金。若第三方评估单位经评估已达到标准，基础设施建设协会将会得到政府付费，协会再将投资者认购的债券以本金加预期收益率（利息）的方式买回，投资者认购和卖出之间的差价作为投资回报。在此之前，投资信用机构专门对投资者进行评估，投资者投资信用记录良好，符合协会债券购买资格的投资者才能认购该债券。此外，由于政府与协会是实行无效果不付费的合同约定，相比购买其他债券，社会效益债券风险更大，因为一旦项目失败或是没有达标的情况下，投资者可能面临血本无归的局面，因此要求投资者要有更强的风险承受能力。也正是因为“为效果付费”的规则，投资者的投资回报并不是百分百的确定事项，只有成功才有回报。因此投资者虽然不直接提供基础设施，但却对基础设施建设工作具有天然的监督动力，以确认自己的投资收益有保障。

（四）工程公司：工作执行者

工程公司通过基础设施建设协会所发出的招标活动参与竞标，协会选择适合的工程公司进行基础设施的修建，中标的工程公司的数量可能是一个，也可能是多个，根据基础设施建设的性质，可以单独招标一个公司，将整个项目打包由此公司完成实施；若比较复杂的工程需要多项技术，招标可能分为多个包，需要拥有不同技术的工程公司，具体情况可以由协会自行决定。此模式中，工程公司专门负责项目的实施，基础设施建设具体执行的担当，工程公司每一项工作的层层推进都是保证基建工作目标完成垒起的一步步基石，但公司与政府之间无直接的联系。协会为工程公司出资，且工程公司的项目实施过程需要接受协会的管理和监督。工程公司的产出即基础设施建设还需经过第三方单位的评估，检验其是否达到标准。工程公司虽然可以获得协会的资金来启动项目，不需自己垫付费用，但由于第三方评估单位实时跟进评估时若发现项目不符合标准，工程公司需要承担责任；再者，工程公司并不是为了这一个项目而创，需要不断做项目来维持公司的主营业务收入，因此做的每个项目若成功都可以为公司树立口碑、显现公司的实力，增加公司的信用值，为下一个项目的中标增加可能性。反观，项目失败会使得工程公司名誉受损，因此工程公司也会尽职尽责达到约定的标准，尽量避免项目失败。

（五）第三方评估单位：效果评测者

为保证评估的公开性、客观性以及真实性，评估单位选择独立的第三方，要与工程公司和基建项目有“距离感”。第三方评估单位需要根据合同标准设计评估指标，指标设计的原则要遵循科学性和准确性，两者相结合，尽量将政府对基础设施建设项目设定的标准较为全面地从评估指标中反映出来。为避免最终项目失败的结果所带来的风险，第三方评估分阶段进行，全程跟踪，主要的项目评估分为中期和项目竣工的成品评估，若中期评估通过，政府可先支付部分资金，以保证资金的流通。第三方评估单位全程跟踪以最大努力保证项目能最终达标，从而使基础设施建设协会和投资者的权益有保障、为居民提供良好的基础设施建设服务，将项目失败导致的众多风险扼杀在摇篮之中。

四、总结与思考

（一）社会效益债券（SIB）模式引入的创新之处

社会效益债券在提出到实际运用以来已有一些成功案例，表明其与以往的模式相比，在解决当下的问题时确实有其表现极佳的创新之处。

1.SIB 模式下是政府、市场和第三部门的通力协作。SIB 模式中的主要主体更多，且涉及政府、市场和第三部门，突破了传统的政府核心地位，意在说明项目的成功不止需要一种机制，而是相互之间的配合，将专业的事交给专业的机制来完成。且不至于某一方权力过大而造成权力滥用，主体之间的利益环环相扣，具有天然的相互监督的动力。

2.项目失败的风险分散。传统模式下，公共服务的提供项目中政府总是核心位置，项目失败的风险大部分由政府承担。在社会效益债券模式中，作为中介的第三部门是模式中的中枢，且政府依据最终成品的效果来付费，无需提前付费，因此项目失败的风险由政府、中介和投资者共同承担，将原本由政府承担的大部分风险分散到多个主体。

3.激励效果更强。由于“无效果不付费”的合同约定，致使各方都为项目的成功竭尽全力。若项目成功，投资者和社会中介组织都可以获得收益，若是项目达不到约定的标准，不仅收益无存还将会失去投资的本钱。结果导向型的合作使高质量完成目标更有保障。

4.易打造多方共赢局面。SIB 中的主体多元，虽然在此模式中各个主体的直接目的不同，但为了这些各自的目的所作出的努力最终汇集是指向“成功供给公共物品或服务”这一大目标的。同时，在成功供给公共服务或物品的同时，各方的目的都得以实现。

（二）社会效益债券（SIB）引入面临的挑战

虽然有许多创新之处，但SIB 处于起步阶段，引入此融资模式仍然面临着一些挑战。

1.弱化了政府的监督权。政府将许多权力委托给中介组织，虽然摆脱了以往的多重身份，政府只需制定项目须达到的标准和最终视效果付费，但政府和服务提供者之间的关系是间接的，弱化了政府原本的监督权。

2.市场机制可能忽略公共物品的公共性。由于社会效益债券融资模式中主体众多，且有市场机制作用，可能出现主体过于追求利益，而忽视公共物品的公共性问题。而基础设施建设属于公共物品，市场机制的追求可能缺乏公共精神而与此发生矛盾，导致片面追求结果。

3.开展评估有难度。与普通评估相比，SIB 中评估的挑战更大，与普通的诸如财政等一些可以量化的指标不同，因为基础设施建设的公共物品的性质决定了评估难以量化，评估指标的设置也比一般评估难度更大。且第三方虽然依据标准设置指标，但仍然可能存在一些偏差导致评估可能无法准确地反映政府想要达到的标准。

4.需要完善的社会信用体系。因为政府与投资方和直接提供服务的主体是间接关联的，中间需要基础设施建设协会进行连接，虽然政府只为效果付费，但基建项目的失败最终最受影响的却是居民百姓。基于此，需要最大限度地保证项目只许成功不容失败，要保证成功就需要完善的社会信用体系，构建完善的信用体系才能选择最适合的中介和投资者以及直接服务提供者。

不容置疑，社会效益债券与当前盛行的融资模式相比具有许多独特之处，基础设施建设工作引入SIB 可以一定程度突破当前面临的困境。但也不可否认，任何一种理论和模型都不是万精油，不能解决所有问题，也不是放之四海皆准的。社会效益债券也同理，从提出到目前将近十年，可以说是个年轻的理论，还需多加实践、结合本国国情才能运用其以达到优良的效果。