财政投资项目招标阶段审核控制相关问题研讨

涂先华

(福州市财政投资评审中心 福建福州 350003)

0 引言

1998年，国家进行政府职能深化改革，收回建设银行代行的基建审核职能；1999年，财政部成立财政投资评审中心，全国各地方财政系统随之相继成立各自的评审机构[1]。2009年10月，财政部出台《财政投资评审管理规定》，对财政投资评审进行了定义[2]：“财政投资评审是财政职能的重要组成部分，财政部门通过对财政性资金投资项目预(概)算和竣工决(结)算进行评价与审查，对财政性资金投资项目资金使用情况，以及其他财政专项资金使用情况进行专项核查及追踪问效。”

政府投资项目大多集中在非盈利、难以盈利或投资回收期较长的基建领域，关系到投资环境改善、人民生活水平提高、国防安全加强，且投资大、风险高、影响面广。各级财政评审机构承担着政府投资的监督审查职能，既保证财政资金规范、安全、有效运行，为政府投资项目落地实施保驾护航，也是财政资金的守门人，使之取之于民，用之于民，发展为了人民。

但从目前情况来看，尤其是工程招标阶段审核尚存在些许亟待解决的问题。基此，本文拟探讨财政投资项目招标阶段审核控制。

1 目前招标阶段审核存在的问题

1.1 对项目建设前期资料审查不够重视

审核人员通常将重点放在造价文件上，核查工程量和定额套价、取费标准、材料价格等是否准确，而忽略了对项目前期资料的审查，如设计单位是否在发改部门批复的投资估算内开展限额设计、编制的控制价是否超概、建设单位采用的招标方式是否符合批复核准的方式等。在审核过程，目前已发现个别项目存在建设单位先行完成招标工作，再编制招标控制价送审，而审核人员未充分审查项目基建程序，违反了财政管理规定。

此外，对超标准设计、超范围建设、违规拆解项目招标、各项费用的列支不合规等，也未引起审核人员重视。

1.2 对招标文件审查不够全面

在审查招标文件时，审核人员有时仅对工程量清单及计价、主要材料设备要求等部分章节进行审查，而忽略其他章节。工程建设招标目前采用的是标准的施工招标文件，格式化的文本带来便利的同时，也会产生照搬照抄与项目情况不符、合同条款前后矛盾等问题。每个工程都有其各自特点，若不结合立项文件、设计文件、勘查资料等对招标文件进行全面审查，就不可能发现诸如招标范围和内容有误、工期设置不合理、合同价格形式前后矛盾、评标方式不合法、合同条款设计前后矛盾、风险包干范围不明确等问题，给后期施工管理、合同管理带来风险，甚至引起法律纠纷。

1.3 对招标图纸和措施方案审查深度不足

招标图纸和施工措施方案是工程造价计量和计价基础。在招标图纸审查时，有的审核人员未深入了解设计意图和工程全貌，不看调研和地质勘查资料，盲目照抄设计工程量数量表中的数据，容易造成工程量清单漏项或错误。在措施方案审查时，也存在深度不足情况，如未核查专家论证后的整改落实情况，未对措施方案进行必要的造价指标分析，未将措施方案与招标文件、合同条款相结合，设定必要的约束条款等。

2 工程招标阶段审核控制要点

我国《招投标法》规定，全部或部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，施工单项合同价格在200万元以上的项目必须进行招标[3]，因此，在设计院完成初步设计或施工图设计后，建设单位会委托工程咨询机构编制招标文件、招标控制价和工程量清单，送财政部门审核，财政投资评审机构受财政部门委托在10～15个工作日内出具审核意见。审核人员要在短时间内，面对大量资料，完成审核工作，达到控制项目的投资目标，可以从以下4个方面着手。

2.1 项目基本建设程序合规性

项目基建程序是我国长期建设实践的总结，反映了工程建设过程的客观规律，也是规范建设工程管理、确保财政资金安全、防范风险的重要保证。工程建设项目从策划、评估、决策、设计、实施到竣工验收、投入生产或交付使用的整个过程，必须遵循先后次序，不能任意颠倒工程建设客观顺序。因此，对项目基本建设程序合规性审查是首要任务，应坚持“先审批，后审核”原则，在发改委批复的投资概算内加大工程造价管控力度，从源头上控制建设项目的投资成本，保证整个投资建设项目有序进行。

招标阶段项目基建程序合规性审查的主要内容包括：立项用地规划许可、工程建设许可、发改委工可批复或调概情况、政府部门有关决议和批示意见等。在审查时，应遵循投资估算控制设计概算、设计概算控制施工预算的原则，按照先批复、后审核、再招标的程序进行管理，着重审查设计单位是否履行限额设计职责，设计方案比选情况、专家论证及方案整改落实情况等。

此外，从近年来福州地区市政项目结算审核反馈情况来看，项目前期道路线范围内征迁完成情况也应引起审核人员的重视，因为征迁未完成，项目匆匆完成招标，施工单位进场后容易引发工期延误，引发索赔、施工方案变更，如雨污管道支护开挖变为顶管施工等不可控情况，甚至造成甩项、烂尾工程，给财政资金造成重大损失。

2.2 招标文件编制合理性

招标文件作为工程建设项目招投标过程和合同谈判阶段的纲领性文件，是整个项目造价控制的重要文件。招标文件若编制得不够严谨，将给施工阶段的合同管理与竣工结算带来风险，甚至引发经济纠纷。因此，应对招标文件进行全面审查。

招标文件审查不是独立的，而是要与项目特点、投资概算、工期、勘查设计资料、招投标管理部门和造价管理部门的规定等结合。对招标文件可以从以下几个方面进行审查：

第一，与项目基本建设情况相关的，如招标公告中招标方式与发改委核定的是否吻合、建设资金是否落实、招标范围和专业工程定性是否合理、总工期和关键节点工期是否合理等。

第二，与项目计价计量相关的经济条款是否缺失或前后矛盾，如合同采用的价格形式(固定单价、固定总价或可变价格)、合同计价条款(特别是清单外项目的计价口径)、计量原则、风险包干范围约定、价格调整、变更管理程序、预付款和进度支付条款、主要材料设备参考品牌和询定价程序约定、竣工结算等。

第三，与施工相关的其他方面，如现场自然条件和施工条件、工程建设技术标准、招标图纸目录与设计图纸目录是否一致、施工现场安全文明施工管理要求等。

最后，建设单位对项目建设有特殊要求的，还应审查招标文件中是否有相应的约束条款及是否符合建设主管部门的规定，如甲供材料、预制构件采用工业化成品外购构件、土石方处置费用等。

2.3 招标图纸等基础性资料审核

招标图纸、岩土工程勘察报告、措施方案、市场调查报告等是招标控制价编制和审核的基础性资料，审核人员在全面开展工作前应仔细阅读和分析。

对招标图纸审核可以从以下几点进行：首先，审查各专业招标图纸完整性及设计深度，送审的招标图纸应各专业齐全，设计深度应与招标阶段相匹配。其次，审查招标图纸修编情况，是否已按施工图审查意见修改到位，发现问题应及时与设计人员沟通。再次，每个工程都有其特殊性，应仔细审阅招标图纸是否存在因抄图、套图而引起前后矛盾和错误，图与表所反映的工程量是否一致，发现问题要提请设计人员纠正。最后，涉及到多专业配合的项目，审核小组成员之间应就招标图纸审查加强协调沟通，确保各专业图纸无相互矛盾、重复计算。

审查图纸还应结合岩土工程勘察报告，详细了解拟建场地内水文地质情况。特殊地基或路基处理方案、桩基、基坑支护、隧道超前加固等都与拟建场地内的水文地质情况息息相关，而且在工程造价中所占比重往往较大，应重点审查。

在施工图设计阶段，设计会编制某些指导性施工措施方案，如土石方调配方案、桥涵支架方案、基坑支护方案、交通导改方案、降排水方案等，不同措施方案可能产生较大的造价差异。如现浇箱梁支架采用满堂架和贝雷架，措施费用可能相差10倍，因此审核人员应进行必要的造价指标分析，将其与历史数据、同期指标比较，分析其经济合理性，发现问题及时与设计人员沟通。在满足规范和安全要求前提下，通过局部设计优化，可一定程度上减少浪费。

2.4 招标控制价及工程量清单审核

工程量清单是建设工程的分部分项工程项目、措施项目、其他项目的名称和相应数量以及规费、税金项目等内容的明细清单[4]，是招标文件的重要组成部分，是工程量清单计价的基础，也是整个工程计价活动的重要依据。工程量清单的准确性和完整性，直接影响招标控制价、投标人的投标报价、工程量计算或调整以及工程索赔等。对工程量清单的审核应从以下方面着手：清单项目编码是否重复、项目划分是否规范、工程量清单特征描述、计量单位的工程量计算是否准确，是否存在清单错项、漏项等失误。其中，工程量清单特征描述和工程量计算是审核的重点，若清单特征描述不准确或工程量偏差较大，施工单位中标后会要求中标价核对或施工过程中要求索赔，造成人力、物力浪费。

招标控制价是招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，以及拟定的招标文件和工程量清单，结合工程具体情况编制的招标工程的最高投标限价[4]。它能有效保护招标人的利益和规范投标人的投标行为，是衡量、评审投标人投标报价是否合理的重要依据。招标控制价审核包括：①编制采用的计价标准、计价政策是否符合国家或省级、行业建设主管部门颁布的计价定额和政策规定，对补充定额应结合设计工艺谨慎确定。②材料价格的采用，应是工程造价管理机构通过工程造价信息网发布的材料单价，对未发布的材料单价或新型材料、设备单价应通过市场调查并进行合理分析确定。③取费标准是否按国家或省级、行业建设主管部门规定执行。④充分考虑施工现场情况、工程特点及施工方案对措施项目费用的影响。此外，还有暂列金额、专业工程暂估价、计日工、总承包服务费、风险费等，都应结合工程特点和可能出现的各种不确定因素对工程造价的影响，按相关规定列项，在合理范围内计算。

3 工程招标最高限额审查制特点

2018年，党中央、国务院在新形势下作出工程建设项目审批制度改革的重大决策，进一步推动了政府职能转变和深化“放管服”改革、优化营商环境，并于同年5月开展改革试点工作。2019年3月，国务院办公厅发文就全面开展工程建设项目审批制度改革提出实施意见；2019年9月，福建省财政厅发布《关于进一步加强投资评审管理优化营商环境有关事项的通知》，对财政投资评审工作提出了更高要求。基此，福州市财审评审机构按照省财政厅改革要求，结合实际创新评审管理手段，从2020年7月开始对工程招标控制价实行最高限额审查制，优化评审环节，压减评审时限，提高评审效能，强化服务保障，支持经济高质量发展。

招标项目控制价(含预算、最高限价)由建设单位委托工程造价咨询机构编制(审核)后，送财政投资评审机构审查；评审机构依据建设单位提供的招标文件、招标图纸、招标清单控制价、定额标准和其他相关文件开展核定工作，确定招标最高限额，建设单位根据审查意见整改，在审定的最高限额内按照相关法律法规及定额标准开展招标工作。

最高限额审查制，旨在核定不是审核，与传统的控制价审核相比，具有以下特点：①最高限额审查目的不同，更多体现为定规矩、立标准而不是告知错误。②改变以往“凡事有财政审核把关兜底”局面，强化建设单位市场主体责任行为，调动建设单位积极性，贯彻落实中央深化“放管服”改革精神。③适应新兴投资模式，加快项目招标进程，在概算最高限额审查阶段就要求招标文件明确施工图总体限额设计、主要分项设计限额或指标的控制，也符合事前控制原则。过去，财政投资项目挂网招标的清单控制价由评审机构出具，受建设单位委托的咨询单位反而态度消极，清单控制价编制质量不高，部分项目甚至出现审核人员以编代审情况。④工程招标最高限额审查制的实施，促进了造价咨询企业改进编审质量，从而推动整个造价行业高质量发展。

4 案例分析

以天津大学福州校区(一期)项目为案例，该工程第2标段招标工程建筑面积110 459m2,包括宿舍楼B座、教学楼、实验楼、体育场及看台、教学楼及实验楼地下室、体育场地下室、室外总体附属。结构质式为框架结构、装配式，基础类型为预应力管桩。送审最高限额(控制价)101 811.4288万元。

4.1 项目前期相关资料审查情况

(1)项目前期概算未获发改委审批，经财政审核现行完成最高限额(概算)评审。

(2)已完成最高限额(概算)审定金额88 282.4509万元，送审的最高限额(控制价)超过核定概算。

4.2 招标文件审查情况

(1)招标文件约定的招标范围和内容，与编制控制价范围和内容不一致。

(2)招标文件专用合同条款的计价原则，与编制的控制价不同。

(3)招标文件对于变更项目、土方调配方案、装配式构件运距等结算计价条款、材料价差调整内容和办法不全。

(4)内墙装饰隔断墙等部分，主要材料设备、半成品未约定品牌。预决算材料设备价格的询定价管理办法缺失。

(5)对种植屋面、标志标识、智能化设备等暂估价项目和暂列金，招标文件既无相关内容和具体金额，也无专项招标等管控条款。

审核人员发现上述问题后，积极与建设单位、招标代理沟通，要求完善招标文件。

4.3 招标图纸和措施方案审查

(1)经与编制单位核实，该送审最高限额(控制价)是在施工图未完整出图情况下，边设计边编制控制价，编制单位基本使用电子版资料编制控制价。因此，审核人员要求编制单位全面核对送审的招标图纸与电子版图纸，对存在差异部分，要求设计完善图纸或调整控制价。

(2)因送审控制价超原核定最高限额(概算)，审核人员对此专门进行与原概算图纸的比对，发现该教学楼、实验楼新增精装装配式隔墙模块、外墙装饰格栅、地下室基坑支护，导致工程费用增加、桩基增加、电气工程、智能化工程等设计标准大幅提高。

(3)对重大措施方案进行审查，如合理确定施工电梯和塔吊的型号及使用时间、优化土方施工方案、市场调研预制构件厂家及运距。

4.4 控制价审查情况

(1)通过纵向、横向比较核查。纵向主要通过与概算比较，核查因图纸深化设计、提高装饰、安装工程等设计标准造成的超概算指标。横向主要通过同区域同类项目指标对比，如表1所示，从分项造价指标，特别是关键经济指标(如钢筋等)入手，发现钢筋、混凝土设计过于保守导致浪费，建议设计单位优化。

表1 地下室造价指标对比表

(2)核查分部分项、措施项目工程量、取费标准、套价情况及项目特征，对错、漏项目进行调整，如预制构件运输漏项、预埋件定额套用错误、高大模板、教学楼满堂装饰脚手架错、漏等。

(3)通过对于市场询价的材料设备、半成品的项目进行统计分析，进一步夯实材料单价，如预制花隔墙、金刚磨石楼面、装饰隔墙、管桩、通风空调设备、实验室配套设备、智能化设备等。

(4)安装工程智慧校园及智能化工程中相关软件费用，设计图纸不完善且无法评审其单价部分，列入专业暂估价。

4.5 案例总结

经评审，该项目最高限额(控制价)核准金额为88 105.7695万元，较最高限额(概算)减少176.6814万元。通过案例分析，可以总结在概算基础上进行控制价最高限额评审经验。对控制价与概算进行对比，分析总体和分部控制价是否超概，对分部控制价超概内容的必要性进行分析。依据各单位工程控制价情况进行造价分析调整，包括对控制价进行综合经济指标、单项经济指标、关键工程量含量指标的计算和分析，查找指标偏高的原因及内容，可以确保在不影响安全、质量，不改变使用品质、功能的前提下建议设计单位通过局部设计优化、调整措施方案，减少建设资金浪费，确保控制价在概算内。

5 结语

凡事预则立，不预则废。投资项目的事前控制是避免争议最有效的手段。本文对招标阶段的评审工作进行探讨：首先，阐述了财政投资评审的概念及其重要性；其次，分析了目前财审项目审核存在不重视前期资料审查、招标文件审查不全面、招标图纸和措施方案审查深度不足等问题；再次，提出招标阶段的审核控制点为项目基本建设程序合规性、招标文件编制合理性、招标图纸和措施方案、招标控制价和工程量清单4个方面具体方略；最后，从上述控制点入手对招标最高限额案例进行分析，旨在为提高评审效能，保障财政资金规范、安全、有效运行。