行政公益诉讼若干程序问题探析

李晓瑜

（中共郑州市委党校，河南 郑州 450042）

一、行政公益诉讼程序的启动

自从党的十八届四中全会提出探索试点检察机关的行政公益诉讼制度开始，2015 年两高陆续发布了关于在13 个省市地区试点行政公益诉讼的《实施办法》，试点工作有序推进。随着2017 年《行政诉讼法》的修改，行政公益诉讼制度正式被写进中国的基本法律当中，并以《行政诉讼法》第25 条第4 款的形式出现：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”截至2018 年底，根据各级检察机关提起行政公益诉讼的立案量统计，行政公益诉讼已经在全国范围内全面铺开。

行政公益诉讼制度的确立，明确了检察机关作为国家利益和公共利益的直接代表之一，可以对不依法履行职责的行政机关通过行政诉讼的方式来行使监督权，极大增强了检察机关的监督职能，对于法治政府、责任政府的建设具有重大推动作用，同时也弥补了我国公共利益保护制度的法律空白。根据《行政诉讼法》、两高《检察公益诉讼若干问题解释》的规定，检察机关提起行政公益诉讼必须满足以下特定的条件：

（一）行政机关“不依法履行职责”。行政机关的“不依法履行职责”，可以表现为作为形式的不依法履责，也可以表现为不作为形式的不依法履责，实践中更多地为不作为形式的行政违法。该行政不作为，既包括行政机关拒绝履行职责，也包括行政机关不充分履责、拖延履责，以及履责时依据的法律规章错误，实质上未起到实际效果的不正确履责。

（二）经检察机关提出检察建议后仍未改正行政违法行为。检察机关是国家法律监督机关，在发现国家利益、特定公共利益因行政违法而受到侵害时，有权依照宪法、行政诉讼法等规定行使法律监督权。提起行政公益诉讼的核心是维护公共利益，这个诉权是检察机关的法律监督权的延伸，检察机关有权依照程序向涉事的行政机关提出检察建议，督促其纠正违法行为，这个检察建议本身也是一种诉前的过滤程序，在行政机关能够及时纠正错误，防止公共利益继续受损的情况下，特定公共利益维护的预期目的就已经实现，检察机关则不再提起行政公益诉讼。

（三）受案范围目前仅限于四个领域。依照《行政诉讼法》的规定，目前我国行政公益诉讼的受案范围仅限于生态环境资源保护、食品药品安全、国有资产保护、国有土地使用权这四大领域。从当前的公益诉讼司法实践来看，行政公益诉讼超过八成的诉讼请求都集中在了生态环境保护方面，行政环境公益诉讼与民事诉讼法领域中的民事环境公益诉讼，一起构成公益利益保护中最大的关注点。随着2018年《英雄烈士保护法》的出台和互联网法院的实践深入，当前公益诉讼呈现“4+1”的基本格局，对于英雄烈士名誉受侵犯等行为，检察机关也享有了公益诉权。

二、行政公益诉讼程序的立法缺憾

《行政诉讼法》、两高《检察公益诉讼若干问题解释》目前仅规定了上述关于行政公益诉讼启动的条件，但是诉讼程序是一个涵盖了诉讼主体、诉讼时效、举证责任、终结程序、判决执行等综合因素的整体，在检察公益诉讼的实践中，这些环节还存在较多的立法空白。

（一）诉讼时效不明确

时效是否《行政诉讼法》及两高的司法解释对检察机关公益诉讼应该设立、应当如何设立，目前没有明确的规定，这也造成了检察机关诉讼实践的尴尬。有学者主张应当参照《行政诉讼法》中“民告官”的普通行政诉讼关于时效的规定，也有学者主张不应当设立诉讼时效，目的在于维护国家利益和公共利益，而且行政机关的违法行为及其造成的公益受损短时间内不易被发现，取证上也存在较多的障碍，对于这种特殊的情形应设定为任何时候发现违法行为及其侵害后果，任何时候就可以行使公益诉权，不应当受普通行政诉讼中两年或其他期限的诉讼时效限制。还有的学者采取了折中的观点，认为行政公益诉讼时效应当设立，这是限制检察机关滥用诉讼权的必要机制，但是应当区别于普通的行政诉讼，其诉讼时效可以适当延长为三年，作为特殊诉讼时效而存在。

（二）举证责任分配不具体

《行政诉讼法》和两高2015 年的两个《实施办法》中，关于检察机关和被诉的行政机关各自的举证责任分配，规定的并不够具体和明晰。众所周知，普通的民事诉讼采取“谁主张谁举证”的举证责任配置，普通的行政诉讼则是举证责任倒置的，即作为被告的行政机关有义务对自己是否实施了具体行政行为、具体行政行为产生的法律后果等提供证明材料。行政公益诉讼被规定在《行政诉讼法》中，理论上来讲，行政公益诉讼属于特殊的行政诉讼，应当适用举证责任倒置的证明责任分配原则。但是作为原被告双方的检察机关和行政机关各自应当就哪些具体材料承担举证责任，则规定不甚明晰。通常情况下，检察机关应当就是否提出了检察建议、检察建议的内容、行政机关拒不纠正违法行为等承担举证责任，但是关于行政机关的违法作为或不作为是否属于“不依法履行职责”、公共利益受到侵犯的后果，其证明责任究竟应一概由被告行政机关承担，还是应当区分作为或不作为形式选择由行政机关或检察机关承担，则尚无定论。

（三）判决方式不统一

终结行政公益诉讼，或因被告行政机关在诉讼过程中主动纠正了违法行为或不作为，检察机关撤回起诉，或因诉讼程序进行至最后阶段由法院作出生效的判决。《行政诉讼法》中对于行政诉讼的判决方式，规定了驳回诉讼请求、判决撤销错误法律文书、判决行政机关履行职责、判决履行给付义务以及确认判决和变更判决6 种。但从行政公益诉讼的实践来看，绝大部判决是确认行政机关“不依法履行职责”成立，并责任继续履行职责这种类型，确认类型的判决方式占据了高位，在确认行政机关违法成立的基础上，通常附加有责令继续履行职责。但受限于被告行政机关的执法能力等多种因素，还是有部分判决仅确认行政机关违法，这使得判决书的执行性受到限制。

三、行政公益诉讼程序的立法完善

（一）明确诉讼时效

行政公益诉讼设置的初衷是为了监督行政机关依法履行职责，保护公共利益，作为诉讼主体的检察机关其职能还包括提起刑事公诉、民事行政诉讼监督等等多项，检察机关不论从精力、职能的分配上，还是从防止滥诉的角度考量，行政公益诉讼都不适合随时发现随时起诉，而应当设置一定的诉讼时效。行政公益诉讼属于特殊的行政诉讼，可以在参照普通行政诉讼的起诉期限的基础上适当延长，建议以3 年诉讼时效为宜。该诉讼时效可以从检察机关履行法律监督权、提出检察建议并送达行政机关为起点进行计算，如果自检察机关提出检察建议3 年内行机关仍然拒不纠正或不充分纠正违法行为的，检察机关有权提起行政公益诉讼。

（二）合理分配举证责任

行政公益诉讼应以举证责任倒置规则为原则，但并不代表检察机关不承担任何举证责任。检察机关作为行政公益诉讼程序的启动者，应当就因行政机关不依法履行职责致使公共利益受到侵害的事实承担举证责任，检察机关对此享有相应的调查权。被告行政机关应当就自己的行政行为是否合法、是否完全依法履行了职责承担举证责任。法院在审理的过程中，应当对被告行政机关的行为违法性、违法行为与公共利益受到侵害结果之间的因果关系、行政机关对公共利益受侵害结果的主观过错进行严格审查，包括诉前程序和诉讼过程中行政机关的行为违法性、检察机关提出检察建议的合法性等，均需要进行严格的形式审查和实质审查。

（三）完善判决类型

行政公益诉讼中，除了目前在检察机关胜诉的案件中适用频率最高的“确认被告行政机关违法+责令其继续履行”判决外，还应该注意在检察机关有可能败诉的案件中，适用驳回原告诉讼请求的判决，而非一概选择由原告检察机关撤回诉讼请求以终结诉讼程序。鉴于行政公益诉讼“官告官”的这种新诉讼模式，法院在审理判决时应注意国家机关之间的协作沟通，鼓励在诉前过程程序中通过行使检察机关的监督权，督促行政机关纠正违法行为，如果诉前过滤程序未能督促改正而启动了诉讼程序的，法院应充分发挥协调作用，通过沟通促使行政机关及时纠正违法行为，减少驳回起诉判决的适用概率。此外，“责令继续履行”的判决内容应当本着尊重行政机关履行职责的具体性的原则，不宜针对性过强。