政府公民一家亲，营造和谐社会——公民参与公共政策的研究

徐 菲

（上海师范大学 上海 200000）

问题的提出

随着我国改革开放的持续深入，公共政策制定的科学化与民主化的重要性日益凸显。公共政策的制定是政府在出台一项公共政策并将其投入运行前的第一步，其重要性关乎公共政策的执行能否有效，公共政策的出台能否符合最广大人民群众的根本利益，能否得到公众的认同与支持。霍耐特于 2005 年在美国伯克利大学所发表的演讲稿《物化：承认理论探析》中所提出的“承认先于认识”，即承认优位性的观点给予了公民参与公共政策制定一个新的视域，一方面对于理解公民参与以及公共政策制定的概念有所裨益，另一方面对于在新时期重新认识公民与政府之间的关系，增强公民与政府之间信任感具有重要的积极作用。

承认优位性的内涵

本文的“承认”一词主要采用霍耐特在《物化：承认理论探析》一书中对“承认”所给的概念：“承认”是“一种联系自我与世界的原初形式”，当人们在行动中建立起自身与世界的联系时，最初并不是采取情感中立的认识态度，而是“一种肯认的、具有存在意义的关心观念”，所谓“承认的态度，就是肯认其他人或事物在我们生命开展过程中所具有之意义”。

“优位性”指具有更重要的地位，占据更前方的位置，因此是在比较的语境下进行的。而此处的“承认优位性”则是在“承认”和“认识”比较的语境下发生的，即“承认”相对于认识而言，既具有发生起源上也具有概念上的优位性。

公共政策制定中的公民参与的内涵

公共政策制定。本文通过研究文献综述总结了一部分的观点，得出了以下的观点：公共政策是公共政策主体依据特定时期的目标，在对社会公共利益进行选择、综合、分配和落实的过程中所制定的行为准则。此处所说的公共政策主体主要包括两个方面：官方政策主体，即政府；非官方政策主体，包括普通公民个体、公民团体如非政府组织以及大众传媒等。而本文研究的公共政策的主体则是第二方面，即非官方政策主体中的公民个体。

公共政策制定则指的是制定公共政策的环节，它被认为是公共政策过程中的首要与核心阶段。公共政策制定的本质就是利益表达和综合的过程。

公共政策制定中的公民参与。在探讨公共政策制定中的公民参与的内涵时，首先需要对公民参与一词进行解读。而要理解公民参与，则需要明确参与的主体是谁。显然，本文探讨的重点参与主体是公民。根据上文所提及的公共政策以及公民的概念，可以得出：公共政策制定中的公民参与作为一个整体概念，指公民或公民团体通过各种制度化的途径介入与其切身利益密切相关或涉及公共利益的公共政策的制定过程，提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求，以影响和推动公共政策制定过程的活动。

公共政策制定中公民参与的价值

承认优位性与公共政策制定中公民参与的关系。从本文的第二节可以得知，承认优位性观点意在强调承认先行于认识、共感之行为方式先行于中立地掌握现实。换言之，人们在认识事物之前首先要做的是承认事物，即首先在情感上认同重要他者，然后再去理性地认识对方。根据此种承认与认识的一个先后次序排列，可以得出：在公共政策制定过程中强调公民参与有其重要价值。

公共政策制定中公民参与不足的弊端——邻避运动的启示。邻避运动的概念内涵目前表述不一，但其含义大致接近，基本符合欧海尔“Not In My Backyard”（不要在我家后院）的原始内涵。从这个词的起源上看，“邻避运动”跟环境保护密切相关，只是强调的是保护地方民众的小环境，而不是人类或整个社会的大环境。邻避运动因邻避设施而起，其关注点指向的是特定范围的社区环境污染问题。近几年发生的“邻避运动”，从发生到收场几乎都沿袭了同一模式：某地重大污染项目在绝大多数居民不知情状态下准备兴建，被曝后激起当地民众抗议，又通过网络等载体进一步发酵、扩大事态，使当地政府迫于民意最终取消被反对的项目。下文将通过一个典型的邻避运动案例——某地区垃圾焚烧厂事件来分析公共政策制定中公民参与不足的弊端。

某垃圾焚烧厂是H市公示的2014年重点规划工程项目，因为担心该项目可能带来的负面影响，自5月10日到11日，城西地区附近民众举行了多次抗议活动，封堵02省道和高速公路部分路段，造成交通短时间中断，并引发警民冲突导致部分人员受伤。直到11日凌晨当地政府宣布垃圾焚烧厂项目停建后，人群才逐渐散去，事态才得以控制。下文将在承认优位性的视野下来对垃圾焚烧厂事件的成因进行探讨：

传统的关门式议程设置模式。议程设置模式是由学者王绍光提出的，他根据政策议程提出者的身份与民众参与的程度区分出六种议程设置的模式，此处重点探讨与本次案例事件相关的模式，即关门模式。关门模式的提出者是决策者自身，他们在决定议事日程时没有 、或者认为没必要争取大众的支持。垃圾焚烧厂事件中，政府在垃圾焚烧厂建立的议程设置过程中公众的参与程度很低，决策者在讨论垃圾焚烧厂建立的过程中并没有争取公众的支持，公民参与度很低，从而导致公民对该项政策的不理解与不承认，无法在情感上达到“共感且参与”的程度，也就无法理性地认识和对待政府所出台的这一政策，因此才引起了这样一次邻避运动的爆发。

政府提高公信力。改革开放以来我国政府一直在努力应新的需要，塑造新的角色，尤其是近来“服务型政府”的提出使得政府开始逐渐从“包办者”的角色转换至“服务者”的角色。霍耐特在进行物化批判时引入了承认理论，而其中的“承认优位性”则是本文探讨的重点。霍耐特为了引入承认理论，分析了霍步森的发展心理学中对于人类幼儿如何借情感认同习得将对象客观化的能力的研究：当小于九个月的幼儿接触到陌生的事物时，幼儿会依直觉反应，即便是一个无害的玩具，当幼儿直觉感到惧怕时，他不会因旁人的态度而转变态度。然而大约九个月的时候，幼儿会将目光转向母亲或重要照护者，若重要照护者显示出的是鼓励或愉快之态度，则幼儿会能够转变原先的反应方式，这个极微小的动作反映了幼儿与特定照顾者之间，已经建立起的实质信任与情感联系，而这使幼儿能获取一种关键的“观点认取”的心理能力。从这项幼儿的心理学研究中可以发现，客观认识的根基，乃是情感性的社会互动。而根据此项研究可以将公民与政府的关系类比成幼儿与照护者之间的关系。当公民对政府产生足够的信任，即产生了“情感性的社会互动”时，公民能够客观理性地认识和对待政府出台的各项政策。而且公民与政府缺乏沟通，这就如同一个自闭症儿童，无法和最初的重要他，发展出一种紧密相系的感受，亦即公民无法从情感上认同政府的公共政策。此案例中，本地区公众与政府沟通不足，从而导致这次危机，因此引起了这样一次邻避运动的爆发。政府应该增加与公众的沟通力度，使公民参与到公共政策中，让公民意识到是社会的主人，这个就可以提高政府的公信力，营造和谐的社会氛围。

综上所述，造成传统的关门式议程设置模式根本原因在于公民参与公共政策制定的不足，换言之，公共政策制定中公民参与的不足导致了邻避运动的爆发，不利于公共政策的有效执行。

《物化：承认理论探析》一书中的译者导言部分谈到：“任何人若要与他人共同谈论某事物，则必须有能力想象，事物的意义能从许多不同的立场被发掘、被诠释，而不会只取决于我。只有当我们不是封闭在自己的单一视域时，才有可能以开放的态度，与他人进行理性沟通、在社会关系中，设身处地理解他人的处境”。 同样地，在公民参与公共政策制定的过程中，政府应当打开自己的视域，以开放的态度和公民进行理性沟通，在沟通的过程中，设身处地地理解公民的处境，从而使得公民能够发自内心地对政府产生情感上的“承认”，化解危机，有效地实现公民参与。

当代中国社会经济飞速发展，社会主义市场经济体制也日趋完善，但与此同时，社会管理结构与经济运行机制也日趋复杂，这就意味着政府在制定并出台一项公共政策时需要考虑的社会以及经济因素也日益复杂，因此公共政策制定亟需民主性与科学性，只有这样才能更为符合现代公民的利益需求。然而，我国在公民参与公共政策制定的过程中仍然存在许多问题，一方面公民自身素质参差不齐，使得公民参与并不成熟；另一方面政府部门在与公民沟通上存在欠缺，使得公民对政府的一些公共政策不够理解，最终导致公民参与成为一纸空谈。为此，公民参与公共政策的制定过程不仅要求公民自身提高素质水平，促使公民参与日渐成熟化，更要求作为公共政策制定主体的政府改变以往“包办一切”的全能型政府态度，与公民进行由浅入深的沟通互动，促进公民客观地认识政府制定的公共政策，推动各项政策的有效执行，使得各项公共政策能够真正切实符合公民需求，提高公信力，提升公民的生活质量，彰显“为人民服务”的政府工作宗旨。