公务员聘任制实施中的问题及对策探析<br/>——以江苏省公务员聘任制为例

公务员聘任制实施中的问题及对策探析
——以江苏省公务员聘任制为例

2020-12-08李婧

魅力中国 2020年21期

李婧

（武汉大学政治与公共管理学院MPA 研究生，湖北武汉 430000）

我国政府职能的发展和政府服务的提升对深化干部人事制度改革、建设高素质专业化干部队伍提出了新的要求，需要进一步深入推进公务员管理制度改革、优化公务员队伍结构、激发公务员队伍内在动力。公务员聘任制是中国特色公务员管理制度体系的重要组成部分，实行公务员聘任制不仅是为了健全完善我国公务员管理制度体系，更是为了推动和深化公务员制度改革。

一、概念及现状

（一）概念

公务员聘任制是由政府机关着眼于社会发展需求和人才短缺的困境，根据实际工作需要，经报省级以上公务员主管部门审核批准，对于不涉及国家秘密的专业性较强职位和辅助性职位，通过公开招聘或直接选聘的方式，在平等协商的基础上采用合同管理与拟聘人员建立起来的就业制度。1聘任制公务员的特点:实行合同制的管理办法、采取平等协商的原则、工作任期明确规定在合同中，比较普遍的是聘任制书记员等。聘任制公务员虽然有区别于普通公务员，采取的是合同制的管理形式，但是在合同的期限内，也属于编制内公务员，享受着和普通公务员一样的待遇。2

公务员聘任制度是将传统的职位垄断进行变革并引入市场竞争机制的产物，是西方新公共管理运动蓬勃发展起来的。合同是政府与所聘用公务员之间确立双方关系与待遇的根本依据，同时也是实施公务员聘任制的关键所在。聘任制公务员下公务员不再是“永业制”，也将面临着竞争和下岗。

（二）现状

1.公务员聘任制度

公务员聘任制度日趋完善。我国公务员聘任制度顺应社会改革发展的需要，不断学习借鉴西方公务员制度，融入中国特色公务员管理制度中，日渐发展、完善。1993 年国家颁布的《公务员管理暂行条例》规定国家公务员部分职务可实行聘任制。2006 年公务员法规定了对专业性较强和辅助性职位实行聘任制，深圳、上海作为第一批试点区域试行公务员聘任制。2011年国家出台了《聘任制公务员管理试点办法》，逐步有序地扩大试点地区，在北京、江苏、四川等20 多个省先后试点推行公务员聘任制，取得了良好的工作成效。2017年国家印发的《聘任制公务员管理规定（试行）》根据公务员法确立框架，细化了聘任制公务员“进”“管”“出”等主要环节的规定。

2.公务员聘任招聘岗位

招聘岗位以专业较强的职位居多，具有“三高”特点。面向海内外吸引高层次人才，专业技术岗位对学历学位、工作经历、专业技术资格等入职门槛高，录用后薪酬高。

以江苏省为例，2014 年宿迁、泰兴和省食品药品监督管理局旗下的9 家单位共招聘11 名工作人员，平均年薪约为20 万。2019 年南京市江北新区管委会招聘2名工作人员，平均年薪均为60 万人民币。招聘的岗位为技术主管、首席架构师、总规划师等。要求具有资深的专业工作经历或主持过一定规模以上的项目。招聘方式为笔试、面试、综合评价（专家评估）相结合。笔试，主要测试应聘者的理论水平、逻辑思维能力、综合分析能力、写作能力。面试，主要测试应聘者胜任招聘职位应具备的语言表达能力、组织策划能力、人际交往能力、应急应变能力、实际动手能力和气质。综合评价，主要由公务员主管部门或招聘机关组成专家小组，采用面谈答辩、履历评价等方式，对面试人员的学历、专业、工作履历和工作业绩等情况进行综合评价，重点考察应聘人员的适岗性。

二、存在的问题

（一）聘任岗位资格条件及程序设置问题

目前虽有诸多省市开展试点工作，但也都是在摸着石头过河，既需要明确对聘任制公务员的职业定位，也需要显示出聘任制与委任制的不同。在招聘方式、招聘范围、招聘对象上界限设置上提出更高要求。相对于传统公务员，聘任制公务员招聘目标更明确、职位资格条件也更加细化，但由于职位设置的主体仍然摆脱不了人为这一因素在公务员聘任制试点过程中，职位资格条件的设置会被遭到存在因人设岗现象甚至“萝卜招聘”的质疑；在聘任制公务员招聘过程中，需要对聘任对象的专业技能、工作能力和工作业绩等进行考核，如果考核的标准不明确、不细化，或者是考官因个人主观原因弄虚作假且不受监督和约束，容易使公务员聘任制丧失公平性，制度的公信力也将大打折扣。

（二）聘任制公务员薪资及考核标准问题

薪资待遇方面，目前除深圳市从2010 年起对所有新进聘任制公务员的工资福利待遇可以直接按照《公务员法》和公务员工资福利待遇的相关规定执行外，其他部分省市区公务员聘任制多采用年薪制。然而，如果和同一时期市场上相同水平人才的收入待遇缺乏可比性，拟聘任职位将不具备吸引力，难以招到符合需要的人才；如果聘任制公务员薪资水平过高，与同单位其他公务员收入差距过大，容易导致机关单位内部职工之间产生攀比和不满情绪，影响和打击原有公务员的工作积极性，不利于聘任制公务员在聘任单位开展工作。考核方面，目前大部分省市区聘任制公务员的考核晋升机制效仿委任制公务员，没有依据聘任制公务员自身的特点建立一套考核方案方法，主要通过“德能勤绩廉”五个方面进行考核，缺乏量化指标。

（三）聘任制聘期期满后的去留问题

聘任制公务员实行合同管理，聘任双方约定了聘期，一旦合同到期，双方具有双向选择权。《聘任制公务员管理规定（试行）》从政策上明确了聘任制公务员聘期期满后可以续聘，也可以转为委任制公务员，但缺乏明确具体的实施细则和统一的标准。此外，目前聘任制公务员合同到期后大多续签，存在只进不退现象。如果仅仅是对公务员实行合同管理，而没有建立有效的公务员退出机制，那与委任制相比，公务员聘任制仅仅是换了一个名称，本质上并不能打破公务员的“铁饭碗”，会形成公务员招录领域新的不公平现象。没有实现畅通选人用人渠道、选取紧缺专业性人才、完善公务员进出机制的目标。

三、借鉴国外经验提出建议及措施

（一）国外经验

德国是世界上第一个推行政府雇员制的国家，也是政府雇员制最成熟的国家之一。德国公职人员分工相对明确，公务员主要担任领导职务，工人通常执行专业性不强的纯事务性工作，而政府雇员主要从事专业性较强的工作。因此，德国政府雇员的概念和范围也比较明确，主要有两种情况，雇员一般不担任领导职务，通常在专业性较强的部门和岗位工作，一是在从事内容相对专业的办公室管理工作，二是从事技术研究部门的管理工作。同时政府雇员与公务员不同，一般不可以终身任职，只有那些工作15 年以上、年龄在40 周岁以上的政府雇员才享有不被解雇的权利。

美国多采用聘任制，形成了政府与公务员之间的雇佣与被雇佣关系，强化了公务员的服务意识，有利于建立服务型政府。联邦政府的雇员类别划分，第一类是原有的雇员常任职位，属于永业行职位；第二类职位是没有任期限制的，但非永业性的临时性职位；第三类职位短期临时职位。一般任期不超过一年，期满后可视情延续一年，在最长任职年限不超过四年的政府雇员，享有有限福利。在美国的公共部门往往常任雇员和临时雇员同时存在的情况比较多。

澳大利亚公务员制度改革将企业聘用合同方式引入政府，废除职位常任制，推行政府雇员制度。公务员队伍打破以往的封闭状况，面向社会开放，实行公开平等竞争。基本在整个公务员队伍范围全面推行合同化管理机制，合同制下的澳大利亚公务员已经基本由常任公务员转变为政府雇员，受聘于政府部门最高行政长官。政府雇员同私营企业员工一样，与政府签订合同，适用《劳资关系法》，在履约中的分歧和争执，按照劳资关系法条款和程序处理。

（二）建议及措施

1.明确实施细则

明确实行聘任制招聘方式、招聘范围、招聘对象、岗位设置和程序设置要求。无论是对专业型人才或是辅助型人才的聘任，都应该坚持公开、公平、公正的招聘原则进行招聘，满足单位条件经批准的直接选聘，聘用单位应该加强监督，必须杜绝不良的行为发生。除此之外，还可以引入社会群众参与机制，利用无利害关系的社会群众对聘任制公务员的招聘进行监督，以保障公务员聘任制的更加公开和透明，确保聘任制公务员的专业化与职业化。

2.合理制定薪资及考核标准

科学合理制定聘任制公务员考核制度和薪资计算标准。聘任制公务员的薪酬是由国家财政来承担，综合考虑市场同类人员和本单位其他公务员工资水平等因素，对于特殊行业特殊领域的高精尖人才实行协议工资，可以有效吸引人才，留住人才，扩大公务员队伍选人用人的渠道。考核制度的设立与实施，是为了通过考核发现聘任制公务员存在的问题，从而解决问题，最终达到激励的积极目的。关键要重点考核聘任制公务员完成签订合同中规定的工作任务进度，针对不同职位的考核要突出该职位的特点，考核过程中可邀请相关单位主管参与考核结果评估，考核结果与薪资计算挂钩，除固定工资外，奖励金参考绩效考核结果发放，考核结果等级高低决定奖励金多少。

3.规范合同管理

避免合同管理被滥用，滋生新的腐败。需要创新新区干部人事管理制度，推动干部能上能下、能进能出。按照“人随事走”原则，推动人岗相适，依托遴选、挂职等方式外部引才。只有立足于聘任制改革特定的制度基础之上，选择正确的路径，将公务员聘用制度适用范围明确，相关法律法规完善，增加相应的制度供给，才能最大限度发挥市场配置资源条件下公务员聘任制的活力，才能更好推广聘任制。

4.严格退出机制

破除公务员既得利益，建立监督体系拓宽监督渠道。公务员聘任制的试点和实施是我国公务员制度改革的重要成果,有助于扩大公务员的选才范围,畅通人才流动渠道,完善公务员选用制度。但在聘任岗位资格条件设置、聘任制公务员薪资标准和聘期期满后的去向等方面,公务员聘任制还存在需要改进之处。在地方试点中,聘任制的实施范围不尽一致,且进出机制不完善,导致聘任职位的管理趋同于委任职位。深化公务员聘任制改革,应强化制度的顶层设计,完善聘任制实施细则,允许多种选人方法并存,建立卓有成效的选人用人制度体系和聘任制公务员的薪酬待遇体系。