地方政府建设投资领域行政审批流程优化策略研究

易 斌 欧阳天红

（1. 湖南工业大学 湖南株洲 412007；2. 株洲市广播电视大学 湖南株洲 412000）

深化行政审批制度改革，加快政府职能转变是党的十八大部署的一项重要改革。长期以来，建设投资项目审批部门多、环节多、流程复杂等问题严重制约了项目落地和投资增长，企业反映比较强烈，优化行政审批流程已成为提高政府公共服务质量和效率的重要途径。

建设投资领域行政审批存在的问题分析

部门间权力边界不清晰。建设投资项目行政审批有多个部门参与，牵头部门的权力边界比较模糊，审批部门横向整合力度还不够。联审单位大多属于平级机构，相互没有领导权和管制权，常常造成整个审批工作被动的局面。

审批信息化程度较低。许多地方建设投资项目行政审批部门只有纵向的系统内部审批服务平台，只能部分满足网上办理业务的需要，无法满足全部行政审批业务的互联互通和整个区域部门之间的信息共享。

中介市场培育不足。中介机构市场竞争不充分、运作不规范、服务层次低，“红顶中介”隐性利益勾结问题依然没有完全杜绝。使报审单位难以享受到优质、高效、快速的中介服务，严重影响了审批进程和项目进度。

“先行先试”存在法律风险。“先行先试”是一种体制创新，有利于推进地方政府行政审批改革，但也可能与现行法律法规存在冲突。如部分地区推出的“容缺受理”，事实上与依法行政存在矛盾。随着改革进入“深水区”，将触及更复杂的部门利益和深层次矛盾。

建设投资行政审批流程优化路径

坚持市场需求导向和问题导向。坚持市场需求导向。通过设置意见反馈信箱和专栏、运用信息反馈平台、定期组织企业访谈等方式，了解审批服务对象的需求，并进行深入分析，积极响应服务对象提出的合理需求。坚持问题导向。在对建设投资项目行政审批流程优化过程中，始终坚持问题导向，不断在改革实践中发现问题，寻找解决问题的方法，推进审批流程优化。

构建协调机制和监督机制。推行牵头部门负责制。行政审批局作为建设投资行政审批改革的牵头单位，并对其进行充分授权，牵头负责优化方案的制定与实施。建设投资行政审批不同阶段分别由不同部门牵头负责。部门意见出现分歧时，由行政审批局牵头，组织相关部门进行协商，以确定改革方向和措施。建立全方位监督机制。主动接受外部的媒体和人民群众监督，通过政务公开和“阳光政府”实现行政审批的实时监督。健全行政审批责任追究制度，对超越职权审批、不按规定实施审批，追究相关责任人的责任。健全行政审批廉政风险防控机制，将预防腐败工作贯穿于行政审批职权运行的整个过程。

通过简化合并和流程创新提高审批效率。对建设投资项目行政审批流程和环节进行全面梳理，简化审批流程。具体从工可立项、设计、工程实施和竣工验收三个阶段来推进，最终达到整合职能、提高效率的目的。在权限内审批的建设投资项目流程的不同阶段实行联合登记进件、并联分送预审审批材料，调整或合并审批程序。每个节点环节由牵头部门负责统一收件，各相关部门依据法律法规的规定和本节点并联审批的流程。推行网上审批，建立涵盖建设领域的全程无纸化、不见面网上审批服务，实现审批“流程全公开、信息全共享、过程全监督”。

建设投资领域行政审批流程优化策略

赋予牵头部门考核权，完善协调机制。由于行政审批、发改、自然资源与规划、住建等牵头部门与联审单位大部分属于平级机构，缺乏对联审单位的领导权和管制权，使得协调不畅的现象时有发生。因此，可将行政审批改革工作纳入部门考核之中，由牵头部门对联审单位进行考核，严格考核结果的运用，增强牵头部门的协调力。要保证行政审批改革工作的考核权重，可遵循“前高后低”的思路来制定考核权重，前期考核权重可适当提高，待行政审批工作步入正轨后再适当降低。

强化监督，健全审批监督管理长效机制。针对行政审批信息不透明、监管所需专业技能高、自由裁量权滥用等多方面的问题，行政监察部门要加强行政审批监督，健全审批监督管理长效机制。一是进一步完善电子监察督办功能，增加预警功能，把不受理、不予受理、中途办结、不予许可、收费减免没有依据、审批部门 1 人办完多个审批环节等事项纳入电子监察系统预警范围。二是进一步明确审批权责，加大外部监督力度。全面梳理各部门的审批权力，明确权力清单，界定权责边界，并通过多种渠道进行公示，采取“有奖举报”“审批监督志愿者”等多种方式主动接受外部监督。

简化审批流程，压缩审批时限。对有关审批项目和流程进行认真研究，能简化的尽量予以简化。在压缩审批时限方面，认真分析报审单位提出的进一步缩短报批报建周期的建议。如：减少日照分析、面积复核、技术经济指标复核时间、缩短发证时间、进一步压缩土地报批阶段时间跨度等等。此外，对行政审批流程图进行精心设计，使流程图更简洁、逻辑性更强，报审人员更容易理解和实施。

降低门槛，适当放开建设领域测绘市场。在自然资源和规划、房产部门测绘行业标准的基础上统一测绘基准，建立共享数据库，并对外公布和开放，为其他测绘市场主体进入创造条件。规范建立“同一家测绘机构统一提供同一建设项目验收阶段所有测绘服务”的“统一测绘”模式，以打破项目建设单位在当前“分项测绘”模式中由于测绘服务机构与主管部门存在密切关系而面临的"有市场无选择"的困境。让更多测量服务机构进入测绘市场，真正形成“主体多样，竞争有序”的建设领域测绘市场。

加快网上审批系统建设，创新审批方式。构建以用地图、报建图、施工图数字化为基本流转要素的审批图库和以个人诚信系统及商事系统为依托的审批项目库的大数据基础平台，将联合审图、联合踏勘、联合验收、图文同步建档等工作串联起来，开发移动终端审批模块（APP），建立涵盖建设领域并联审批、行政审批、中介服务的网上行政审批服务系统。科学分解网上审批系统建设任务，制定明确的建设时间表。明确网上审批系统建设需要解决的重点协调问题和关键技术问题，制定清晰的网上审批系统建设路线图，确保新建网上审批系统实现标准统一、信息共享、部门协同。

规范中介市场管理，培育中介组织。检查中介组织脱钩情况，确保中介组织与行业主管部门彻底脱钩。审查中介组织执业情况，坚决查处中介组织违规违法行为。优化中介组织发展环境，建设中介组织集聚区，制定中介服务业发展规划，加大中介组织引进培育力度，支持中介组织做大做强。规范中介组织执业行为，规范中介组织收费行为，严禁中介组织提供虚假信息、资料，出具虚假验资报告、评估报告、证明文件等违法违规行为。

提升审批层次，推进行政审批标准化建设。各审批部门要梳理本部门审批事项，以审批条件、办理流程、文书格式等为主要内容，对每个审批事项都制定标准。以立项工可、用地审批、规划审批、施工许可、合并验收5个阶段中的联合审批制度为主要内容，制定建设投资项目联合审批地方标准体系。以建设投资项目行政审批中的服务规范为主要内容制定服务标准化体系，具体包括服务通用基础标准、服务提供标准、服务保障标准等3个母体系，以及标准化导则、服务沟通规范标准、服务质量标准、服务环境设施标准、人员管理标准等子体系。

深化行政审批流程优化事关经济社会发展全局，事关人民群众根本利益，对建立高效的服务型政府具有重要的意义。地方政府行政审批流程改革十分复杂，涉及到中央和地方政府、部门和地方政府权利的重新分配和调整，只有在各级政府的大力支持下，才能推动行政审批改革的系统化、法制化、专业化、标准化、信息化。