城市水环境治理问题及对策----以H市为例

王龙惠, 陈俊峰

(安徽大学 社会与政治学院, 安徽 合肥 230601)

水污染是目前我国最亟需解决的环境问题之一,其严重影响群众获得感和幸福感的提升。城市水环境污染既影响城市美观和居民的日常生活,也对人们身体健康造成损害,因此往往会引起人们的强烈不满,进而出现投诉和上访等抗议性行为。如近年来不少地方“让市长下河游泳”等呼声不断增多,水环境问题亟需治理。党的十八大以来,党中央、国务院高度重视城市污染水体问题,陆续出台了一系列政策措施指导地方开展治理工作。近年来H市响应国家政策,围绕“打好碧水攻坚战”,着力解决制约水质突出问题,目前水污染治理已取得阶段性成果。但在治理过程中仍存在诸多问题,治理工作依然艰巨,民众的不满情绪乃至投诉事件呈现上升趋势,治理力度和治理方式还需要进一步改进。在此背景下,本研究针对H市城区污染水体的现状与问题进行描述和总结,并提出相应的对策建议。

一、 文献综述

工业革命以来,环境污染问题在国内外一直较为突出,通过对相关文献进行梳理, 社会学家们从不同理论视角和治理路径对环境问题作出了分析。 吉登斯将“风险”分为外部风险和被制造出来的风险[1], 水污染问题不是不可控风险, 它是由社会发展制造出的风险, 一方面是因为工业快速发展对环境的破坏, 另一方面是社会制度和公众对环保的无意识等造成水污染问题。 布迪厄从社会资本理论出发, 认为社会资本理论是一种资源,这种资源可以成为制度化的东西[2], 在此基础上,有社会学家从环境公正视角出发, 认为社会地位低的人群更容易受到环境污染影响,尤其是居住在贫困、边远地区[3], 高档小区附近的水污染问题总能比回迁社区附近的水污染问题先得到解决, 并且存在部分水污染治理是以牺牲回迁社区的利益来实现的。 社会学家冯仕政认为人们面临环境污染后带来的危害,有些人会选择沉默,有些人会选择呼吁、上访、投诉、示威等行为, 他将此种行为称为“环境抗争”, 并从差序格局理论视角研究, 认为差序格局决定资源在社会关系中的配置, 有关系就有资源,有资源进行抗议的可能性就越大[4]。 周雪光从环境治理出发,强调政府治理的作用,将环境治理比作一场战役, 政府要作为治理主体承担责任[5]。 还有学者从网络视角[6]出发,认为网络传播速度快的优势, 大部分民众选择通过网上进行投诉,增加了人们进行环境治理的可能性。 陈航英从“人与水环境”的视角, 提出水环境的破坏一方面是政府的推动, 另一方面是百姓的妥协,人水关系的重构需要政府和百姓联合治理[7]。 国内外学者都分别从水污染产生的原因及解决的主体出发, 对环境问题进行分析, 但缺乏对解决问题的对策进行研究。

二、 H市水体治理基本情况

1. 污染数量

自2015年国务院印发的《水污染防治行动计划》到2019年5月,H市城区共发现9条黑臭水体,18条不达标水体。目前这27条水体有13条已经完全治理结束,有9条存在轻度污染,有4条存在中度污染,有1条存在重度污染。

2. 基本特征

(1) 类型更加多样。较早发现的污染水体以河、湖为主,如许小河、蜀峰湾人工湖南湖。在2018年后,新发现的污染水体多为水渠、边沟、明沟、箱涵等,污染水体类型增多,呈现小型、微型化特点。

(2) 位置更不明显。近两年新发现的污染水体主要分布在老城区或城乡结合部,多位于百姓房前屋后,位置比较隐蔽;多数水体较小,有的甚至是无名的封闭水体和断头浜,卫星遥感监测难以发现;目前还没有被纳入河长制监管的覆盖范围,地理位置隐蔽不利于被发现及其后续治理工作的展开。

(3) 区域差异加大。H市老城区污染水体存在数量较多,新区较少,老城区由于管网设施较差,损坏较多,加之这些地区工业园区较多,水资源承受能力有限,容易出现污染水体。

(4) 季节返臭严重。H市城区河流多为雨源型季节性水体,夏季雨水将污染物冲刷进水体。在高温天气下,水体中营养物质快速向水体释放,藻类和细菌新陈代谢加速,水温增高加速了河水上下对流,导致水体出现季节性黑臭。

三、 H市水环境治理中存在的突出问题

科尔曼理性行动理论认为,在社会行动中,个人行动者、企业行动者和政府的行动原则都是在最大限度地获取效益[8]。政府为了推进地方发展,减轻地方财政压力,允许一些环境污染工业存在,造成了环境的破坏。企业为了获得更多的经济利益,不顾环境污染风险,大力发展见效益快的重污染产业。个人为自己的利益和方便实行的一些行为也会对环境造成破坏。当这三者对环境的迫坏达到一定程度时,居民就会向政府进行抗议以表达不满。在水污染破坏和后期整治中,地方政府有更为重要的作用。由于政府管治能力的弱化致使目前水污染在工作机制、治理方式、监督管理及居民参与度等方面都存在问题。

1. 工作机制不健全

(1) “河长制”未全覆盖。目前污染问题比较集中的小微型水体和小区内景观水体,尚未被纳入河长制管辖范围。这类水体污染问题的发现主要是通过居民投诉而知晓的,发现和治理都相对滞后。特别是小区内景观水体污染是由物业公司承担主要治理责任,而治理成本高和难度大使物业公司治理积极性低,水体治理和后期管护效果难以保证。

(2) 治理目标不够规范。一方面小微型水体未明确规定治理目标,且没有设置标示治理目标和水质管护目标的公示牌;另一方面,区级河长公示牌上公示的河流管护目标存在空泛甚至错误问题。

(3) 治理阶层化问题。从对居住在污染水体附近的居民访谈中得知,政府对治理不同的水污染采取的方式有差别,积极性也不同。实地调查时就有居民多次反映,在治理不同档次的小区存在差异,从环境公正理论出发,居民在受到不平等待遇时,会产生怨恨心理,进而对政府失去信任,促使人们进行环境抗争。

2. 治理方式不完善

(1) 污染源头未截断。污染水体治理未从源头进行截污,过于重视“眼前污”,而对造成水体黑臭的生活污染、建筑污染、工厂污染的源头不了解、不甄别、不整治。个别治理单位用遮掩敷衍方式,避开源头根本问题,导致治理污染呈现表面化。

(2) 底泥未进行清淤疏浚。二十埠河和小板桥河西支流底泥污染严重,未进行清淤疏浚;特别是到了夏季高温季节,这些底泥中的营养物质, 尤其是氮、磷在厌氧条件下逐步释放, 导致河道中藻类过量繁殖, 造成季节性水体污染, 并产生强烈的腥臭气味。

(3) 截污设施损毁。截污坝网管护不善,维修不力,毁损严重,尤其在丰水期水量增大污物增多时,基本失去了截污功能。如许小河岸上某个排水口不断向外排出污水,污水流向地下管道;在晴天或污水量较小时,污水可以通过截污管道被收集到污水处理厂,但当雨天或污水较多的时候,很可能会出现溢流和渗透,污水来不及收集直接流入河道或者渗透到河道中,造成对水体的污染。

(4) 水体治理存在“半边化”现象。治半边留半边,河道两边治理结果不一致;部分小型水体在填埋植草后,排水灌口未被完全拆除并做绿化处理,治理不够彻底。

3. 监督管理不到位

(1) 垃圾污染比较严重。有的水体漂浮垃圾较多且未能及时打捞清理,造成水面垃圾淤积。还有河道表面存在大量碎石,这些石子堆积在河道中间,一方面降低了水的流速,污染物未被及时冲走,对河道造成污染;另一方面,如果时间较长,则可能抑制水生植物的生长,导致河流生物多样性减少。

(2) 毁坏绿化现象较多。毁绿种菜不只是破坏草皮和植被,影响市容,同时种菜浇灌的肥料还容易渗入进河水中造成河水污染。而且种菜会让土质变得松软,在雨水冲刷下容易使泥土流失,对河道水体污染影响很大。由于种菜的位置往往在河岸的中间或者位于相对比较隐蔽的地方,不容易被发现,这给管理部门和巡河人员的日常监管增加了难度,也给相关部门提出了更高的监管要求。

(3) 存在偷暗排问题。从发现污染水体开始,监管单位就一直大力排查污水排口、巡查和监督偷暗排行为,但此种问题一直没有彻底解决。与初雨污染不同,偷暗排是违规甚至违法行为,其问题关键在于发现责任方,追究相应责任并彻底杜绝此类问题。而其要害在于监管部门要切实履行监管职权,监管工作必须及时到位落实,发真力才能见到实效。

4. 居民参与不深入

(1) 缺少社区环境保护意识。城市居民参与社区生态环境治理是环境治理的重要内容,然而现实情况却是由于社区居民对社区认同感与归属感不高,大部分社区居民在水环境治理过程中往往过多关注自身利益,主动参与环境保护意识却不强。他们往往对环境质量改变有较高期待,向往更好的生活环境,但治理措施涉及自身利益时却又不愿意做出改变,也较少参与水环境治理,不愿意在环境治理过程中付出过多的时间和精力。

(2) 部分居民环保自觉性极低。黑臭水体成因与公众生活息息相关。生活区附近的河流水道,由于部分群众环境意识淡薄,日常生活中存在垃圾随意丢弃、生活污水直排河道等现象;邻里之间对小区环境卫生问题互相充满怨言,并互相责备,环保自觉性极低,给城市水环境质量带来了恶劣的影响。

四、 H市水环境治理对策

伯克特生态学认为解决环境危机需要工人争取自身权益的斗争与普通民众的环保斗争以及政府的联合[9]。因此为了深入推进污染水体整治进程,提高污染水体整治效率,当前亟需引入“多元联动”理念,对相关政府部门、市场和社会力量进行有效地组织整合,充分重视和发挥政府对治水的管理指导和支撑作用,从顶层设计上构建相应的制度,对水体开展全面整治和管理,针对污染水体整治中的薄弱环节制定管理措施加以强化。动员政府、居民、第三方和媒体共同参与治水,坚持政府主导,强化治理技术手段,丰富监督渠道多样化,提高居民素质,第三方评估改进,善用媒体力量监督,形成全社会参与的治水氛围,并从资金、智力团队和法律等方面给予保障的管理。加强治水资金和各种信息化管理手段的建设和应用,强化治水。

1. 健全工作机制,坚持政府主导

水环境治理中存在的很多问题,需要政府继续提高管治能力,发挥主导力量。提高思想认识,水体治理主管部门和具体工作人员要切实提高政治站位。积极定期开展污染水体治理重要性的专题教育活动,召开污染水体治理宣传会议,举办专家讲座,进行环保法律法规的集中学习。通过进行思想教育,使水治理管理人员坚决扛起污染治理的政治责任,深刻认识到污染水体治理工作不仅仅是一项政治任务,更是解决百姓困难的民生实事。同时还要充分认识到污染水体治理工作面临的严峻形势,增强在污染水体治理工作中的紧迫感和责任感。

完善河长制配套制度,探索建立沟长、渠长制,建立“民间河长”和“企业河长”协同河长治理机制,推动居民和企业由“旁观者清”转变为“治水主体”,主动投入治水过程中,发挥主体职责[10]。“民间河长”“企业河长”的落实需要建立日常巡查、工作考核和优者奖励3项机制来加以保证[11]。

同时要健全法律规范, 针对水环境情况,分别对政府、企业和居民制定相关法律法规, 完善各方配套法规,增强水体治理法制化、制度化、规范化。 根据水体问题的变换对已有法规内容进行侧重点更改, 针对笼统的法律法规, 将其内容具体化、详细化,增强其可操作性。 另外, 政府要做到资金保障。 H市政府应保证城市水体治理和水质长效保持的经费来源, 加大财政资金投入力度。 建立生态公益基金, 按照“社会集资、自愿参与、留本多退、收益捐赠”的思路开展多种方式筹集生态公益基金, 所获得的资金全部用于治理污染水体。

2. 完善治理方式,补齐技术短板

“政府—群众—社会组织”多中心参与是水环境治理的核心,技术治理是基础。从技术层面出发,按照“控源截污、内源治理、疏浚活水、生态修复”的技术思路进行治理。实行外源减排,利用截污纳管建设雨污分流管道,有效控制截流后的污水流入河流下游。利用清淤机械,如针对污染底泥[12],优选原位覆盖技术,规范底泥治理。建立补水机制,通过调水和城市中水补给重点保障水体平水期和枯水期水量,科学选择调水路线和达标水源。对水生动植物和岸带植物进行生态修复,恢复自然生态链,促进水质改善。

同时以水质检测为抓手,建立水污染治理数据库,做好相关数据采集、汇总、处理工作、信息由各河长共建共享,实现各部门有效联动,以提升上下游管理和整治效果。数据库建立采用两种方式:一种是按区建立子库。例如,H市各区按照水体地理位置建立数据库,将所属区域水体信息纳入数据库中;一种是按水体类型建立子库。如,由H市城乡建委或相关部门按照河湖型水体、小微型水体、景观型水体建立子库。各部门收集信息上报城乡建委,由城乡建委整理信息,及时更新并且发布,治理时通过数据库做到共建共享,共同治理。

要加强政府与科研院校合作,邀请专家学者组成首席技术顾问,多方讨论总体方案和分享方案,组织治水专家到水体所在区域建言献策,进行“一对一”水体治理服务。专家参加的水体治理内容主要是对原因的鉴定、参加方案制定和对治理成果的验收。由于污染水体和污染水体形成原因复杂,涉及到专业知识,仅靠政府相关部门无法彻底了解其治污原因,需要借用外智,参与实地调查,针对水体具体情况进行科学分析;根据水体污染原因进行解决方案的精心制定并严格评审,在遵循客观规律上,强调水体治理因地制宜,与政府共同参与编制“一水一策”,保证水污染环境整治的科学性;污染水体整治完成后,由专家对治理成果参与验收,总结分析治理情况,并进一步完善实施方案,更好地完成污染水体的整治。

3. 拓展监督渠道,确保治水时效

政府要建立巡查机制和预警机制,对水污染蔓延进行有效控制。政府部门对治水情况定期进行实地考核,考核内容包括判断感官上是否消除黑臭,水质监测数据是否符合要求,河面是否存在漂浮物,检查排口截污管网设施、清淤疏浚、补水活水和生态修复等措施是否按整治工程计划落实,等等。同时加强部门协作,形成由住建局牵头带动、地方政府责任单位推动、配合单位联动的协调共治机制,多部门甚至跨区域之间开展交流互动与协商协调,形成工作合力。

积极探索引入第三方监管机制。政府通过购买服务的方式,由第三方不定期组织居民现场查看治水成效。通过问卷、访谈方式收集居民意见,对水体进行监督,发现问题及时治理,将评估结果向社会公布,接受公众监督。

充分运用全媒体优势,把媒体与环境治理紧密联系起来。媒体为居民参与环境治理提供了途径,促进了居民与社会和政府间的互动,拓展了民主治理的空间。通过增设多种媒体监督平台,降低居民监督投诉的难度,设置奖励式监督,激发居民监督积极性;在报纸和电视上公开污染水体名称及整治信息,并实时跟进报道,接受公众监督;制作水体污染危害性的短视频在传播度高的APP上进行宣传,引导大家正确认识水体的重要性及个人行为的重要性。

4. 强化居民参与,培养自律意识

环境治理与居民治理密不可分,通过充分发挥培养居民主动参与的积极性,探索环境治理由自治走向共治,由政府行动走向“政府—居民”集体行动的实践行动逻辑。加强居民的监督,居民是最大的监督群体。居民对黑臭水体的发现和治理过程中的方式、效果、违规违法行为等都起到了重要的监督作用。政府要充分发挥居民群体作用,通过组织开展活动培养居民主动发现黑臭水体的积极性。街道或社区挑选若干有时间、有积极性的居民成立巡河小分队,全方位参与疑似黑臭水体的发现与治理工作,并明确其工作的职责范围及工作机制、工作方式,在考核的基础上给予奖励,并实现上下联动,让居民在参与治理过程中积极主动去发现环境污染问题。

治理污染水体截断污染源是根本,而污染的源头主要来自于人。垃圾在水中的治理成本是岸上的6倍,因此,引导居民培养自律意识很重要。政府要通过多种媒体广泛宣传引导大家正确认识黑臭水体的危害性及个人行为的重要性,通过社区和学校的宣传栏、版报、横幅、易拉宝等形式宣传保护水环境的重要性,还可以以奖励的方式鼓励沿河工业企业和居民群众配合政府实施相关拆违和土地退让工作,更好地推动开展治理黑臭水体的相关工作。

五、 小 结

污染水体的形成是经过长时间和多种原因的积累形成的,并且水体污染是一个动态性变动的过程。已有污染水体消除后又会有新的污染水体出现,采用技术手段减轻污染程度,无法从根上解决问题。水环境治理更重要的是采用多中心治理方式,在技术治理的基础上,形成“政府主导、群众参与和社会组织协调”的一套完整治理体系。完善长效机制,对已经治理完成的水体建立“回头看”机制,加强管理,加大宣传力度。多种措施并举,消除城市污染水体,建立管惩机制,预防产生新的污染水体,实现污染水体的长治久清,为城市居民营造一个干净的居住环境。