基于清廉浙江建设的高校基层工会民主监督研究

夏志芳

(浙江海洋大学 东海科技学院，浙江 舟山 316000)

高校工会是教职工自愿结合的群众组织，代表教职工的利益，依法维护教职工的合法权益。作为党领导下的群团组织之一的工会是党联系群众的桥梁和纽带，为加强高校党风廉政建设，全面推进“清廉学校”建设，全体教职工要积极参与。本研究以某独立学院为实证，探讨工会民主监督与党内监督如何进行有效结合。

一、加强高校基层工会民主监督的合理性

基层工会加强对高校各项工作的民主监督是法律赋予的权利。无论是国家法律还是党纪党规都有明确规定。《中华人民共和国宪法》规定“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”[1]《中华人民共和国工会法》也规定“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。”[2]《中国工会章程》明确工会要“组织职工参加民主管理和民主监督”。随着反腐力度加大，党内监督法制不断完善，《中国共产党党内监督条例》要求“坚持党内监督和人民群众监督相结合”，“党内监督必须贯彻民主集中制，依规依纪进行，强化自上而下的组织监督，改进自下而上的民主监督”。[3]新的监察体制的实行，使得行使公权力的非党员教职工不再游离在党纪党规之外，《中华人民共和国监察法》也明确“加强对所有行使公权力的公职人员的监督”。

基层工会加强对高校各项工作的民主监督是时代赋予的权利。十九大报告指出“巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权”，“增强党自我净化能力，根本靠强化党的自我监督和群众监督。要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力”。[4]高校党风廉政建设在新时代任务更加艰巨，更需要全体教职工当好监督员、护林员，共同打造良好的政治生态环境。

基层工会加强对高校各项工作的民主监督是“清廉学校”建设的需要。2017 年中共浙江省第十四次代表大会提出建设“清廉浙江”的目标；2018 年7 月中共浙江省第十四届委员会第三次全体会议通过了《中共浙江省委关于推进清廉浙江建设的决定》，明确“努力打造干部清正、政府清廉、政治清明、社会清朗的清廉浙江”，“充分发挥人民群众的主体作用，拓宽人民群众参与清廉浙江建设的渠道，努力营造以清为美、以廉为荣的社会氛围”。[5]2018年1 月《中共浙江省委教育工委、浙江省教育厅关于全面推进“清廉教育”建设的实施意见》出台，要求全省学校开展“清明政风、清净校风、清正教风、清新学风”建设四大工程。高校工会民主监督是高校促进民主管理、加强法治的重要一环，也是加强党风廉政建设、推进“清廉学校”建设的重要途径之一。

二、高校基层工会民主监督的现状及存在问题

为了解基层工会民主监督实况，以某独立学院为实证研究对象，采取线上问卷调查和线下座谈交流的方式进行调研。问卷设计18 个问题，包括调查者基本情况、对工会民主监督认识、监督体制机制、监督成效等；座谈在问卷统计基础上就问卷中的一些问题进行进一步交流，通过面对面探讨问题产生的原因，了解教职工对民主监督的一些意见和建议。截止线上问卷调查关闭时间，共提交有效答卷45 份，参与本次问卷调查的教职工均为工会会员。从调查对象性别来看，男性18 名，占40%；女性27 名，占60%。从工作性质来看，一线教师32 名，占71.11%；行政人员11 人，占24.44%；双肩挑2 名，占4.45%。其中兼职工会小组及以上成员11 人，占24.44%。从调查统计看，在学校治理中，基层工会发挥了积极作用，特别是在民主管理、民主监督方面有了很大突破，但也存在许多不足。

（一）民主监督意识逐渐增强但职能定位缺乏清晰认识。对民主监督的重要性认识上，参与答题的教职工中仅2 人（占4.44%）认为“看似重要，实际并不重要”，没有人认为“可有可无”，86.67%的被调查者认为“重要”，还有8.89%认为“比较重要”。在对工会工作期望方面，教职工都希望“完善学校教代会制度和校务公开制度，维护教职工的民主政治权利”“代表教职工参政议政，反映教职工的呼声和愿望”“组织开展教职工文化体育活动，丰富教职工精神生活”“加强工会自身建设，提高覆盖面，增强凝聚力”，88.89%被调查者建议“加强职工之家建设，增强基层工会活力”，51.11%认为要“加大帮扶力度，解决教职工重大疾病医疗困难及生活困难”。具体见图1。而对于涉及学校政风、校风、教风、学风建设的“清廉学校”的内容，了解的占75.56%，有一点了解的占24.44%，没有教职工不了解，这应该与学校发文、各类会议宣传强调有关。问卷从一个侧面充分反映出教职工民主监督意识逐渐增强，但在访谈过程中，也有教职工认为监督应该是纪委的事情，不应由工会来实施监督；无论是普通工会会员还是工会兼职干部普遍存在知难、畏难现象，怕伤同事间的和气，怕被认为是妒忌别人、给别人穿小鞋。

（二）民主监督途径、手段逐渐增多但参与面不够广深。随着反腐不断深入，党内监督途径也不断增多，工会民主监督手段也出现多样化。调查显示，大家对于民主监督的途径和方式比较了解，教职工认为信访举报、撰写提案、信息公开、公告公示、教代会等都是民主监督的途径和方式。在访谈中进一步了解到，教职工平时会关注学校在OA 办公系统中的邮件、公告栏，但如果学校没有手机短信提醒，则对有关公开事项不太关注，特别是和自身利益关联度不大的事项。学校虽然建有各类微信群，但鉴于各种群太多，平时这些群都处于“免打扰”状态，等发现时信息往往已经过期。教代会作为主要监督途径之一，由于建议难以落实，代表基本不在会前撰写提案。仅有42.22%的被调查者认为“明确规定教代会或者工会可以通过正常的渠道发挥自己的决策权和建议权”，28.89%认为“有一点”，有24.44%认为“不清楚”，还有4.45%认为“没有”。在工会日常工作中，82.2%被调查者认为工会能够定期不定期向工会会员进行意见的搜集和整理工作，17.8%被调查者认为基本没在做这项工作。但在实际工作中，工会会员经常以“没有意见”“没有想法”“和别人一样”等理由搪塞，“不想说”“不愿说”的现象比较普遍。

（三）民主监督制度逐渐建立但系统性不够完善。开展监督必须依规依纪，不能滥用、乱用监督权。习近平总书记在十八届中央纪委二次全会上指出“要加强对权力运行的制约和监督,把权力关进制度的笼子里”。在民主监督制度体系建设方面，多数认为“工会建立有完善的监督制度和体系”“明确规定工会或者教代会有维护合法权益的制度规定” 。在“利益表达和协调”上，86.67%被调查者认为“工会建立起合理的利益表达

和协调机制”，但在执行上仅20%被调查者认为“有力”，66.67%认为“一般”，另有13.33%认为“没有”。由于工会并未建立起单独的民主监督制度，其监督的权利和义务也只在教代会制度中体现，导致监督过程中存在较多问题，所有被调查者认为“监督权被边缘化”“缺少强有力的专门监督组织”“未能充分发挥监督效果”。针对这些监督当中存在的问题，参与调查的教职工都觉得应该通过“探讨成立专门的工会监督委员会，实现专门监督组织的效能”“进一步强化民主制度落实实现民主自身的监督效能”来重视完善民主监督；75.56%被调查者建议“强化上级部门的指导规范力度，实现上位监督的效能”；64.44%建议“学校在教职工中设立兼职廉政监督员”。但问及“你愿意担任兼职廉政监督员吗”，教工当中因种种原因不愿担任。

（四）民主监督取得一定成效但需进一步扩大融合。工会民主监督作为学校党内监督的补充，在“三重一大”、机构改革、选人用人、评先评优、岗位评聘、绩效分配等涉及教职工切身利益的事项上发挥了重要作用。调查显示，对于“当前的民主监督成效”20%被调查者认为“好”,57.78%认为“一般”，有高达22.22%的认为“差”。在自身参与上，仅24.44%的教职工觉得“目前在民主监督方面的参与度”足够，余下认为“有待加强”。一方面学校鼓励教职工积极争当“我是监督员”，另一方面教职工也赞成“人人争当啄木鸟”，但是落实到自己头上却是“对民主监督无兴趣”。学校的监督工作任重道远，需要进一步扩大监督力量，强化监督水平。

三、高校基层工会民主监督不到位原因分析

（一）对工会职能的误解、偏解。工会的职能由《中华人民共和国工会法》《中国工会章程》规定，对职能的正确理解与行使会促进学校各项工作顺利开展；反之，误解或偏解工会的职能，会造成履职不当、工作不力，影响工会作用的发挥。

教职工认为工会关注教职工福利、维权、民生就可以了，至于参与权、知情权、监督权是次要的。问卷调查和访谈中教职工普遍理解为工会就是简单地一年搞几次活动、分发一些上级工会福利、组织一下每年疗休养，由于受职权、人力所限，工会不能在维权、解决纠纷矛盾上起到应有作用，更谈不上进行有效民主监督。

教职工中普遍忽视自下而上的监督。在对监督的认识上，教职工更多地认为是纪委的职能而非工会职能之一。由于学校设立了纪委并配备了专职纪委书记，教职工普遍认为学校的各项各类监督理应由纪委来承担开展。这在一定程度上导致作为非权力的自下而上的民主监督所起的效用过于有限。

（二）主人翁意识不强。主人翁意识是高校基层工会做好民主监督的关键所在。任何监督管理的行为最终都需要人来完成，人的素质高低直接决定着监督到不到位。[6]但是由于教职工日常教学、科研、管理工作量大，因而不愿意牵扯精力去进行监督。教职工的关注点仅限于本职工作，对党风廉政建设关心度比较低。学校拟设立教师廉政监督员，在意向征求中却不愿意担任。教职工中发牢骚、提意见的有，但真正要将问题如实反映的却又不敢、不想。担心得罪人。

（三）队伍建设薄弱。学校虽然按照工作要求设置了各教学单位、部门的分工会组织，但是队伍力量不足，业务水平偏低。工作队伍基本由教职工兼任，如主席由热心工会工作的教辅人员兼任，工会委员和工会小组长由各教学单位、部门业务骨干担任，不享受任何行政待遇。导致工会在开展工作时分身无术、力不从心，不能主动谋划，仅限于应付性的工作，使部分工作流于形式，民主监督难以实施。

（四）制度机制欠缺。无论是国家层面的法律法规还是高校内部的规章制度，都没有对工会民主监督内容、途径、程序、结果等制定专门制度，工会民主监督缺乏制度层面的保障，难以发挥教职工的主观能动性，容易导致民主监督的过程和结果流于形式，弱化实践效力。民主监督是否能产生实效，关键是看有没有一个使监督行为落在实处的程序机制。[7]而保障机制不完善、沟通机制不顺畅、激励机制不到位使得民主监督与党内监督难以统一协调。

四、加强工会民主监督的有效措施

在当前全面从严治党的背景下，监督不再是党内的事，高校基层工会民主监督已经作为外部监督的重要补充。如何将民主监督与党内监督有效结合，共同打造“清廉学校”，进而推进“清廉教育”“清廉浙江”建设，显得尤为重要。

（一）成立专门的监督组织。民主监督工作比较宽泛，高校基层工会可以建立专门监督小组，制定具体监督事项、监督内容、监督程序、监督评价等，使民主监督名正言顺、有据可依。如受调查学校的工会目前已经建立的经费审查委员会，即是对工会经费使用的专门监督组织。可以参照经费审查委员会的模式建立由普通教职工组成的隶属于工会领导的民主监督委员会，作为教代会常设专门委员会之一行使教代会闭会期间的职责，在民主评议、党风政风监督、教风学风评价、专题调研、提案跟踪、意见征集、民主决策等方面开展监督。一般性问题由民主监督委员会或工会自行处理解决，重要或重大问题提交学校党政会议研究解决。

（二）建立与党委、纪委的沟通机制。民主监督与党内监督要有效结合就要建立切实可行的沟通机制。把教职工反映强烈的突出问题、涉及教职工重大切身利益的事项作为工作重点，搭建对话平台。如成立工作小组、拟定工作职责、制定工作流程、出台沟通机制办法。沟通过程中，工会可以定期向党委、纪委汇报，党委、纪委也可以不定期到工会了解监督的情况，及时解决工会民主监督过程中遇到的问题，推动全面从严治党向纵深发展。

（三）参与学校重要管理监督。党政联席会议作为学校重要决策形式，工作中的重要事项一般必须经党政联席会议讨论决定。涉及学校发展规划、重要改革措施，重要规章制度的制订、修改与废止，奖励惩处、评先评优和年度考核，收入分配，群团工作等方面重要事项可邀请工会主席列席，并积极建言献策。其他事项可视情决定工会是否列席相关会议。通过列席会议，一方面让工会了解重大事项的决策过程，另一方面让工会监督重要事项的决策程序，充分行使工会参与权、知情权、监督权，增加学校重要事项的透明度、公开度。

（四）充分发挥教代会作用。高校教职工代表大会制度是教职工依法参与学校民主管理和监督的基本形式。如受调查的学校《教职工、工会会员代表大会制度》明确规定“维护和落实教职工各项民主权利，协调学校内部矛盾，支持和监督行政领导工作，调动广大教职工积极性，为提高教职工政治、业务素质，提高教育教学质量而开展工作”。在教代会上代表对学校章程、发展规划、教职工队伍建设、教育教学改革、校园建设以及其他重大改革和重大问题、年度工作、财务工作报告以及其他专项工作报告提出意见和建议，讨论与教职工利益直接相关的聘任、考核、奖惩办法，通过多种方式对学校工作提出合理化意见和建议，监督学校章程、规章制度和决策的落实。教代会代表要充分履行代表的权利，就学校工作向学校领导和有关部门反映教职工的意见和要求，提出提案并就提案办理情况进行询问和督促。

校长要尊重和支持教代会参与管理学校工作的民主权利，定期向教代会报告工作，自觉接受教代会的民主监督。教代会闭会期间，由工会组织监督检査提案落实情况和决议通过情况，保证教代会的民主、公开、公正。对教职工反映的问题，要进行跟踪调查，具体落实，保证事前、事中和事后的全程监督。[8]

（五）联合打造大监督。“大监督”由纪委牵头，有效整合学校内部纪检监察、监事会、工会、综合办公室等监督资源，集聚专业优势，形成监督合力，构建科学有效的监督体系，以增强监督合力和提高监督实效。[9]“大监督”可以充分发挥内外监督合力，加强党内与党外监督，尽最大限度“把权力关进制度的笼子里”，最大限度减少廉洁风险和决策风险。在“大监督”的格局下，可以成立由不同监督主体组成的小组，如党委与纪委人员组成巡视监督组、纪委委员与行政人员组成机关效能督查组、综合办公室人员为主体的大信访组、工会民主监督组等，定期不定期开展党风政风监督，监督检查情况及时公开，做到查有行动、督有结果。