健全公益诉讼制度推进国家治理现代化

文_贾小煜

公益诉讼从建立督促起诉制度、完善检察建议工作机制等入手，督促纠正行政执法机关违法行使职权的乱作为和不行使职权的不作为行为，扭转行政乱象，防止违法行为演变为犯罪行为，从而有力地推动法治政府建设，虽是“小切口”却是推进依法治国战略实施的“大手笔”。自2017年检察机关提起公益诉讼制度建立以来，取得了巨大成效，行政机关不作为、乱作为的现象得到一定程度遏制，大量损害公益的行为被制止，一批久拖不决的问题得到解决，全社会的公益意识不断增强，保护公益的社会氛围愈来愈浓。但同时也要看到，公益诉讼制度运行实践中还有许多问题，解决这些问题才能更好地发挥公益诉讼的作用，提升公益诉讼成效，推进行政机关依法行政，进一步完善中国特色社会主义法治体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、在党的领导下统筹协调、科学谋划、整体推进公益诉讼工作

党统揽全局、协调各方是做好各项工作的政治领导力量，是我们必须坚持和发扬的显著优势。做好公益诉讼工作，需要司法机关、政府有关部门、相关社会组织和单位的协调配合，才能形成合力。实践中，实现公益诉讼的目的并不是检察机关或相关社会组织起诉就能达成的，不论检察机关提起公益诉讼还是法律规定的社会组织提起公益诉讼，都需要政府有关部门、相关单位和群众的配合支持，才能完成证据收集、损害鉴定、专业咨询等工作，从而达到诉讼的目的。再者，起诉只是公益受损时事后的保护手段之一，要实现全面保护公益的目的，事前防止破坏的保护工作、事中制止破坏的执法工作、日常保护公益的宣传工作等都十分重要。做好这些工作涉及防护机制的建立、职能责任的落实、保护氛围的形成等，需要动员全社会的力量，调动一切积极因素，形成保护公益的合力，整体推进相关工作，才能实现保护公益的最大效益，没有党的统一领导就不可能达成目的。

二、健全公益诉讼制度体系

目前，公益诉讼的法律制度还不完善。公益诉讼的特殊性决定了法律制度的特别性，适用民事诉讼和行政诉讼的法律制度，不能很好地实现保护公益的目的。由于诉讼本身的特殊性，公益诉讼在主体、要求、程序和结果等方面与民事诉讼和行政诉讼都有不同，如起诉主体是检察机关或法律规定的组织，而民事诉讼和行政诉讼则是公民、法人或其他组织；起诉目的是保护公共利益，而民事诉讼和行政诉讼则是维护私权利；程序上也有不同，民事诉讼和行政诉讼通过起诉要求人民法院解决问题，而公益诉讼特别是检察机关提起时，诉前督促程序也是解决问题的程序；结果也有不同，民事公益诉讼最终可能不只是要赔偿损失而且还可能要求当事人对受损害的公益进行修复治理等，行政公益诉讼的结果也和单纯的行政诉讼结果不同。这里面检察机关的工作性质和法律地位及行为效力等需要法律进一步明确加以规定，诉讼程序需要进一步细化，诉讼结果和检察机关诉前的工作也需要明确。这在民事诉讼法和行政诉讼法里是无法做到的，因此有必要专门就公益诉讼进行立法。

实践中，检察机关办理公益诉讼案件的调查取证权力有待明确，相关工作程序还有待完善；检察机关与人民法院、行政机关、有关社会组织之间在信息共享、工作协调等工作上还缺乏有效的制度机制；公益诉讼中涉及的损害赔偿标准还有待健全，损害鉴定制度机制也有待完善等。另外，各省区检察机关在履行公益诉讼职责过程中，形成了各省区独特的公益诉讼模式，这些模式还没有以制度的形式确立起来，作用不能充分发挥。所以，公益诉讼的配套制度也亟待建立。

三、扩大公益诉讼监督范围

2017年6月修改的《行政诉讼法》第二十五条第三款规定，人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职责或不作为，致使国家利益或社会利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。同时修改的《民事诉讼法》第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。“两法”的规定应该说比较清楚地回答了谁来监督和监督什么的问题，但实践中，又出现新的问题，一是检察院作为监督主体的职能规定的太狭窄，不能保证检察机关充分履行职责。二是“法律规定的机关和有关组织”在相关法律中规定并不明确，不能调动社会积极因素参与公益诉讼。三是监督的范围规定得太窄，不适应社会发展的需求。

从主体上来说，“两法”规定的人民检察院的监督，主要是监督行政机关的不作为和乱作为。行政机关不作为和乱作为的判断依据是法律的规定，对行政机关来说，法无授权不可为、法定责任必须为。由于立法的相对滞后，对行政机关的法律授权可能落后于社会管理的需要，如在互联网领域出现的一些新情况新问题，国家立法还无法及时规范，但公共利益不能因立法滞后就得不到保护，因此，对人民检察院公益诉讼的主体责任应按保护公益的目的进行定位。再者，“两法”规定，人民检察院在履行职责中发现损害公益的行为提起诉讼。“履行职责中”这个前提限制了人民检察院履行公益诉讼的职责，怎么理解这一规定？还有不在“履行职责中”的发现损害公益行为吗？或者“履行职责”之外发现损害公益的行为就可以不起诉吗？实践中，公益诉讼案件线索在很大程度上是人民检察院主动作为找出来的，而不是在“履行职责中”发现的，所以，对人民检察院的主体责任应当作更明确的定位。

“法律规定的机关和有关组织”在相关的法律中规定不明确或没有规定。公益诉讼的概念在法律中也只是在“两法”中出现，其他法律中还没有规定，接近公益诉讼概念的规定中，法律对有关组织的规定限制在很小范围内，如消费者权益保护法第四十七条规定，对侵害众多消费者合法权益的行为，中国消费者协会及省、自治区、直辖市设立的消费者协会，可以向人民法院提起诉讼。这虽然可以看作是公益诉讼，但其将诉讼主体限制在中央和省一级的组织，并不有利于保护公益。而其他相关法律中，还都缺少类似规定，究竟是谁可以起诉并不明确。

从公益诉讼的监督范围上看，法律明确规定主要是生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域以及污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为和人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为。这些都是涉及国家利益和人民群众切身利益、社会关注度高的热点问题，应当纳入公益诉讼范围。随着经济社会的发展，人们对生活质量和水平的要求越来越高，公益的范围也会越来越大。没有法律的明确规定，公益诉讼就会遇到阻碍，公共利益就得不到有力保护，我们应尽早谋划，主动作为。

四、提高检察机关办理公益诉讼案件的能力

按现行法律规定和公益诉讼实践，公益诉讼中检察机关是主导和保障，法定的其他机关和社会组织也是诉讼的主体但不是必需的主体，相关行政机关和有关的社会组织是参与者和配合者，人民法院是裁判者。所以，公益诉讼中，检察机关办理公益诉讼案件的能力关系公益诉讼案件的质量，关系公共利益是否受到法律的全面保护。公益诉讼对检察机关来说是一项新的业务工作，从案件线索的发现和立案调查到诉前协调、建议、提起诉讼到判决执行的监督落实等，不仅工作量大，而且在不同阶段工作要求也有不同，是一项复杂的综合性工作，对办案人员的业务素质和办案能力要求很高。

2017年7月公益诉讼全面推开以后，检察机关的业务工作量倍增，短短两年时间，有些地方的办案量已占到办案总量的60%以上。与传统业务不同的是，公益诉讼案件需要检察机关自己发现线索、自己调查取证、自己督促协调行政机关履行监管职责等，而传统公诉业务中不包括调查取证等由公安机关完成的工作，也不包括督促协调行政机关履行职责等工作，不仅工作量增加，而且工作的繁杂程度也大大提高。但由于多种原因，目前检察机关在公益诉讼方面的工作力量与传统公诉业务方面的力量相比还相对较弱，不能完全适应工作的需要。所以，提高检察机关公益诉讼能力，加强队伍建设、提高人员素质是当务之急。现实中，一些检察机关双管齐下，采取了办案机制改革和人员素质提升的双重措施，一方面建立了多级联动的办案模式，另一方面开展了集中培训和案例评议等业务提升措施，打造专门的办案团队，取得了明显成效。另外，一些地方打破检察机关孤立办案现象，协调行政机关、学校和科研单位组建专家委员会，为公益诉讼工作提供咨询等服务。还有些地方推进公益诉讼信息平台建设，大大提高了检察机关发现案件线索、调查取证、协调督促、提起诉讼、监督落实、公益宣传等方面的能力。所有这些经验都需要总结推广，要建立起一套调动社会各方面积极性、普遍适用的中国式办案模式，全面提高检察机关办理公益诉讼案件的能力。