发挥巡视在党内监督中的利剑作用

文_徐鸣华

巡视之剑，乃国之利器、党之利器。十九届中央纪委四次全会指出，深化政治巡视和巡视整改，完善巡视巡察工作格局。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把巡视作为党内监督的战略性制度安排，摆在更加突出的位置，深入推进巡视工作理论、实践和制度创新，不断赋予巡视制度新的活力，使党内监督焕发出新的生机，并在推动依法治国、完善国家治理体系中发挥了重要作用。

一、巡视是推动全面从严治党、强化党内监督的战略性制度安排

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼于严峻复杂的反腐败斗争形势，从坚持党的领导、加强党的建设和全面从严治党的大局出发，把巡视提到前所未有的新高度。十八大以来，巡视工作力度不断加大，发现和揭露问题不断深入，解决和处置问题毫不手软，据统计，被查处的中管干部60%是巡视发现的问题线索，真正形成了“动摇山岳，震慑州县”的高压态势，释放出全面从严治党强烈信号，推动党的路线方针政策在基层真正落地生根，推动管党治党从“宽松软”走向“严紧硬”，使党内政治生态实现根本好转。

巡视强化了依法行政的理念，对全面推进依法治国起到积极的助推作用。十八届四中全会提出，全面推进依法治国，建设社会主义法治国家。全面推进依法治国是一项宏大的系统工程，离不开巡视工作的大力推动。一方面，巡视取得的反腐成果与反腐法治化实践为推进依法治国构筑了重要前提，提供了重要保障；另一方面，依法行政是依法治国的关键，巡视有力推动了依法行政。近年来，通过巡视发现查处了一些滥用权力、以权谋私、权钱交易等腐败问题，制止了一些地方政府搞劳民伤财的“形象工程”和沽名钓誉的“政绩工程”，进一步强化了依法行政的理念，推动行政行为“规范化”、行政过程“透明化”、行政结果“责任化”。党的十八大以来不断完善的巡视制度，让法治作为一种理念逐渐深入人心，给各级党员干部戴上了依法行政的“紧箍咒”，党员干部必须在法治化的轨道内行事，必须廉洁从政、奉公行事，有力推动了依法治国、依法行政。

巡视在健全党和国家监督体系、推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥了重要作用。治理必治权，治权必监督。巡视是党内监督利器，其权威性体现在监督“一把手”的威慑力，既治标又治本，是推进国家治理体系和治理能力现代化的有效路径和重要保障。基层治理作为国家治理体系的重要维度，是国家治理、地方治理的微观基础，建立市县巡察机制，推动巡视向基层延伸，进一步夯实基层管党治党政治责任，促进基层政治生态和发展环境向上向善，全面提升基层治理水平。

二、准确把握影响巡视利剑作用发挥的突出问题

从巡视工作实践看，制约巡视高质量发展的突出问题主要有以下三个方面。

一是政治巡视职能定位不够聚焦，管党治党的政治功能未充分发挥，政治监督功能一定程度上被弱化虚化。这主要表现为“三多三少”：发现问题盯住“树木”多，分析“森林”少；了解部门业务多，对标政治要求少；讲业务语言多，讲政治语言少。另外，还存在两个极端，有的过分专注于重点人、重点线索，弱化了政治巡视倒逼改革、促进发展的作用；有的“面面俱到”“四面出击”，样样都管，不利于形成“精准打击”之力。

二是巡视与各类监督有机贯通、相互协调的监督格局还未有效形成。目前虽然已就加强巡视与纪检监察、审计信访等部门的协作配合制定出台了一些制度，但如何构建科学、严密、有效的监督网，以落实中央提出的完善巡视监督与纪律监督、监察监督、派驻监督“四个全覆盖”监督格局的要求，达到成果共享共用的办法举措还不够多。

三是巡视“推动改革、促进发展”作用未充分体现。有的被巡视单位搞“虚假整改”“数字整改”；有的对重点人处置“高高举起、轻轻放下”“抓小放大、蒙混过关”；有的甚至边改边犯、改了又犯，巡视标本兼治作用大打折扣。

四是巡察在推动基层社会治理中发挥的作用有待加强。与中央和省级巡视相比，市县巡察由于受“熟人社会”影响，无论是发现问题还是推动解决问题，都存在效能不高的现象。另外，巡视巡察上下联动探索实践还不够，联动试点可推广、可复制的样本不多，经验积累较少。

三、完善巡视利剑作用发挥的实现路径

加强政治巡视内涵及规律研究，充分发挥巡视的政治监督政治导向作用。加强政治巡视，就抓住了巡视工作的“根”和“魂”；而忽视、弱化政治巡视，巡视工作就会迷失方向。深化政治巡视要推进政治监督具体化、常态化。要加强研究政治巡视的政治内涵与政治本质、政治现象、政治环境之间的关系，研究如何衡量被巡视党组织的政治偏差和政治生态问题。通过“四透四看”，即“透过党员的问题看组织；透过业务的问题看政治；透过程序上的问题看规矩；透过细节上的问题看全局”指导巡视实践。比如，政治监督可细化为“重点检查”：重点检查被巡视党组织在树牢“四个意识”、坚定“四个自信”、坚决做到“两个维护”方面，是否把职责摆进去，采取了哪些措施，解决了哪些问题；重点检查在贯彻党的路线方针政策中是否有打折扣、中途截留等现象；重点检查党委主体责任、纪委监督责任落实情况；重点检查主题教育开展情况；重点检查上一轮巡视发现的政治偏差和政治生态问题是否纠正和全面整改。

注重科学运用巡视思想和工作方法，提高巡视发现问题的精准度。巡视要注意运用科学思想方法和工作方法。一是坚决把实事求是、依规依纪依法贯穿巡视工作始终，发现问题要求实、研究问题要务实，撰写报告要真实，做到客观、公正、公道。二是突出“关键少数”，聚焦领导班子成员特别是党政“一把手”，并延伸至重要岗位、重点审批部门负责人，同时，把握好共性与个性的关系，通过个性归纳出共性问题，找出问题的根源。三是警惕影响巡视效果的“三类问题”，即警惕巡视中的形式主义、官僚主义问题；警惕因方法运用不当，影响监督效果，甚至造成负面影响；警惕研判问题不精准，造成巡视报告质量不高问题。四是灵活运用受理信访、查阅资料、商请协助等多种方式，过程中要落实好“五个多”，即多一些听取意见、多一些理性分析、多一些调查核实、多一些协作配合、多一些自我约束。其中，要把握好“三个区分开来”，明辨为公还是为私，分清无心还是有意，判定“无禁”还是“严禁”，严格划分失误错误与违纪违法的界线。对有争议的问题，要深入了解发生的历史背景，确保准确定位、准确定性、准确定责。

推动巡视监督与其他监督贯通融合，形成系统集成、协同高效的监督体系。随着全面深化改革向纵深推进，健全党和国家监督体系已由前期的夯基垒台、立柱架梁，中期的全面推进、积厚成势，进入系统集成、协同高效的新阶段。要增强贯通思维、联系思维，推动巡视监督同纪律监督、监察监督、派驻监督协同配合、深度融合，着力构建“四个全覆盖”权力监督格局。要以“系统集成、协同高效”为目标，积极探索贯通融合的实现路径，不断完善同向发力的体制机制，汇聚巡视监督合力，增强监督实效。比如，进一步规范完善巡视与纪检监察的联动机制，深化巡视期间重点问题线索相互通报、巡视提请纪检监察机构协助、纪检监察机构派员参加巡视、巡视移交问题线索优先办理等制度机制。不断完善或出台与组织、司法、审计、信访等协作配合机制，实现信息互通、监督互动，形成合力。

构建“三不”一体推进、同向发力的有效机制，推进国家治理体系和治理能力现代化。构建不敢腐、不能腐、不想腐的有效机制，是习近平总书记一以贯之的重要思想，也是巡视向标本兼治转变的重要原则和方法论。“三不”是一个有机整体，不是三个阶段的划分，也不是三个环节的割裂，三者内在一致、相辅相成、相得益彰，需同步推进、同向发力。对巡视而言，发现问题、形成震慑是治标，是巡视的直接目的；推动改革、促进发展则是治本，是巡视的根本目标。“不敢”主要靠巡视发现并推动查办案件，形成震慑。“不能”主要靠整改规范权力运行，把权力关进笼子，让权力在阳光下运行。“不想”则是最高境界，让领导干部养成行动自觉。“不想”一靠教育、二靠自控、三靠监督。当前，巡视“不敢”的震慑效应已充分显现，但越往后查处的案件可能越少，巡视震慑的边际效用可能呈递减趋势。巡视融入“三不”一体推进，要在保持高压态势不放松的基础上，与深化改革、完善制度相结合，推动深化行政审批、公共资源交易等领域改革，规范权力运行，从而推动国家治理体系和治理能力现代化；与巩固深化“不忘初心、牢记使命”主题教育相结合，引导党员干部加强党性修养，增强不想腐的思想自觉、政治自觉、行动自觉。

建立健全巡视巡察上下联动、权威高效的运行机制，充分发挥巡视利剑的整体效能。基层是党的执政之基，也是党内监督亟待加强的薄弱环节。构建巡视巡察上下联动机制，是健全完善党和国家监督体系的必要之举，是高质量实现党内监督全覆盖的必由之路，是推动全面从严治党向纵深发展、向基层延伸的关键一招。构建巡视巡察上下联动监督网，中央巡视是主导，要发挥引领示范作用；省级巡视是枢纽，要发挥承上启下作用；市县巡察是根基，要发挥基础性作用。关键要建立健全巡视巡察上下联动的领导体制、工作机制和配套的保障机制。领导体制要健全省委统一领导、巡视工作领导小组具体领导、市县党委和巡察工作领导小组分级负责的领导体制，抓好责任传导。工作机制要突出“一体化”建设，突出“四个一体化”任务一体部署、工作一体推进、力量一体调配、成果一体运用，形成巡视巡察内容互相吻合、监督要素互相衔接、工作步骤互相协同的联动格局。