突发公共卫生事件下社区档案管理优化研究

谢诗艺/苏州大学社会学院、郑州大学档案职业与学术评价中心

赵子瑜/苏州大学社会学院

2019年12月中旬，湖北省武汉市出现新型冠状病毒感染肺炎病例并迅速在全国蔓延，各地启动突发公共卫生事件应急响应。2020年2月7日，国家档案局就“关于做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控期间档案工作”发布重要通知，强调各级档案部门要提高站位、认真履职、服务大局，充分发挥档案资政作用[1]。学界也提出宝贵意见，张斌提出应出台疫情防控工作档案资料管理意见，尽快谋划相关资料的管理工作并主持力量参与此次抗击疫情工作全程，筹集和建设专题数据库，切实保护好此次疫情防控工作的珍贵记忆[2]。徐拥军则从档案的属性和档案工作者的责任出发，强调“在战‘疫’中做一名有温度的档案工作者”，利用好相关档案，做好疫情防控中的档案工作[3]。此外，郭若涵、马仁杰、冯湘君等学者从后现代档案学理论、流动人员档案管理、专门档案馆建设等角度切入进行了进一步探索[4]。但是，仍有以下问题需要面对：其一，现有研究仍以宏观规划为主，若需落地，将颗粒度细化到基层甚至个人单位上，尚有许多细节还待补充；其二，突发公共卫生事件不仅是对现在的考验，更是对全人类全社会过往行为的“突击检查”，面对这类事件，档案从业人员不仅应对未来进行规划，还应对过去进行反思——通过暴露的短板，反省在哪些方面加强建设，以谋求长期发展。

1 突发公共卫生事件中社区档案的社会需求分析

社区档案指城市社区党组织、居民委员会、社区服务机构、社区社会组织和居民在社区建设中形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像、电子数据等不同形式和载体的历史记录[5]。在突发公共卫生事件中，社区档案具有极大的现实效用。2003年抗击“非典”期间，北京市密云县社区居委会针对社区人口情况建立起一系列档案[6]，此举使得该地区在“非典”暴发后井然有序地开展了防控工作，显著降低了突发事件带来的不良影响。除去对人口档案的需求，在突发公共卫生事件中，社会各方对于社区档案的其他内容及开放方式都有较高需求。

1.1 社会应急管理需要社区档案内容予以辅助

首先，各级政府需要社区档案予以决策辅助。政府部门开展疫情防控工作以准确的基层信息为支撑。以此次新型冠状病毒肺炎疫情为例，武汉市政府于2020年2月16日晚紧急召开疫情防控专题会，强调要联动基层实行“广、深、细”的调查，利用基层数据找到传染源、阻断传播途径[7]。其次，医疗机构需要社区档案予以救治辅助。社区居民健康档案是社区档案的重要组成部分，它系统反映了社区居民的健康情况。真实完善的健康信息，既能为救治患者提供真实参考，也可为进一步控制疫情提供线索。再次，科研机构需要社区档案予以研究辅助。社区档案汇集了特定区域的人员档案，范围涉及就业、养老、健康、户籍等多方面。对于突发公共卫生事件的科学研究来说，社区档案极大丰富了研究样本库，有利于对疫情进行全流程回顾总结，对于病毒传播渠道与周期的分析以及社会应急管理等研究具有重要的参考价值。最后，其他机构需要社区档案予以管理辅助。为解决突发公共卫生事件，执法部门、出入境检验检疫等机构及非事件发生地区的应急措施的执行需要深入基层，社区作为重要的人员安置区域，向有关部门提供了相关档案，对疫情的控制具有重要意义。

1.2 卫生安全监控需要社区档案开放予以保证

此处所指的开放，不是传统意义上的档案“开放服务”，而是指融合“数据开放”理念所提出的大数据时代的档案数据开放。数据开放，属于开放科学的研究范畴，数据开放可以看作是将数据自由免费地提供给任何人并可由任何人对其进行加工利用的一种开放科学的表现形式。

档案开放使用户可以足不出户、免费、自由地使用经过授权的可用档案信息，这种方式结合了“开放获取”和“档案数字化”的优势，可以快捷、方便地获取信息，节约了人力、财力、物力，同时大大提升了用户友好度。在突发公共卫生事件中，满足多元主体联动治理、数据高度共享的开放利用需求已经凸显，采用“数据开放、线上查档”这一信息化开放手段，能够确保公众与社区档案之间无碰触、查档人员与社区档案管理人员非面对面交流，符合重大突发公共卫生事件发生时的卫生要求。

2 社区档案管理及为新冠疫情防控服务的实况

2000年，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区建设自此走上了历史舞台，并于2001年被正式写入《中华人民共和国国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。2002年，各地开始社区档案建设探索，相关学术论述开始涌现[8]。2003年，国家档案局于上海召开“全国社区档案工作座谈会”，来自全国不同省市的11个档案局、馆先后分享经验。2015年，《城市社区档案管理办法》出炉，“标准化”“制度化”发展方向已然清晰。然而，在2017年国家档案局与民政部对浙江省的调研中仍发现：不少社区档案管理存在档案管理意识薄弱、技术标准不规范、档案资源结构不合理等问题[9]。

为进一步了解我国社区档案管理现状，尤其是在此次疫情中体现出的优势与不足，笔者于2020年4月1日至12日，对全国不同区域的25个社区进行了调研。此次调研由笔者委托具有档案学背景的调研人员通过结构化访谈的形式展开。所涉区域包含华南（广东省）、华东（江苏省）、华中（河南省）、华北（山西省、内蒙古自治区）、西南（贵州省、四川省）、西北（甘肃省、新疆维吾尔自治区）、东北（黑龙江省）七个片区。

此次调研显示，在社区档案管理方面，各地已切实推进并有良好积累，在疫情中发挥了一定的实际作用，但是现有建设程度与用户信息需求之间仍存在差距。笔者拟从机构建制、资源结构、服务水平三个角度予以呈现和解析。

2.1 档案意识尚需提升，基层建制有待完善

满足用户信息需求，首先要解决“有没有”的问题，即有没有信息资源、管理人员、专门机构。此次调研发现，尽管社区档案建设已经推行近20年，但仍有部分地区未设置专门的社区档案室，该比例高达36%，未设置专门社区档案室的9家社区中有5家在此次疫情中提供了档案信息服务，这意味着该社区具有档案信息需求，但在建制上还有待改善。

2003年，天津、南京、上海等地社区建档率已达到90%以上[10]，而此次调查中，仍有36%的社区未进行基层建制，且其中包含了江苏、广东两个档案工作基础较好的省份。胡虹指出，不少社区领导认为“开展档案管理是为了应付上级部门的工作检查，检查之前临阵突击就好”[11]。调研结果也说明，各地的档案工作并未切实下沉到基层，社区档案工作的重要性并未引起档案部门与社区管理部门足够的重视，甚至可能存在形式化倾向。

2.2 资源结构不够合理，民生档案占比偏低

满足用户信息需求，其次要考虑“有什么”的问题。在此次疫情中，各方对社区档案有明显的信息需求，调研中68%的社区存在查档需求并提供了信息服务，所需档案类型包括党群管理、社区管理、社区服务等类，其中社区服务类档案居多，占比约82.35%，主要是社区健康档案与社区人口档案。在提供服务的17家社区中有15家表示能够满足查档需求，未能满足需求的2家社区则是因为“居民资料不全面”“不全面、不及时”。

上述调研发现：其一，有关民生的社区档案在疫情中极具利用价值；其二，民生档案的整合和管理还需加强，以保证全面性和时效性。社区档案室是最基层的档案服务机构，加强民生档案建设不仅是档案走向大众、赢得认同的便捷渠道，更是档案参与治理、服务大局的有效举措。陈桂生等学者曾表示，“社区档案应更趋向于民生档案载体”[12]，“社区要注重收集各类民生档案，提升档案服务民生的能力”[13]。然而，在调研中询问到档案类型占比情况时，社区服务类档案占比在“几乎无”到80%间浮动，平均占比约为45.83%。

2.3 信息化程度尚显不足，数据开放仍待探索

满足用户信息需求，还要考虑“怎么办”的问题。有效开发、合理利用才能发挥档案资源的价值，从而满足大数据时代多元主体联动治理、数据高度共享的用户信息需求特点。

此次调研显示，设有档案室的16家社区中，62.5%的社区共存电子文件与纸质文件，37.5%的社区是纯纸质保存，采用电子单套制保存者为0。在存有电子文件的社区档案室中，电子文件的比例从20%到80%不等，仅有华东区域的3家社区能够提供线上档案服务，占此次调研总样本数的12%。在开放范围上，有10家社区表示可全部开放。

档案数据开放是在档案信息化基础上旨在充分发挥档案信息资源价值的新尝试。信息化是基础，开放共享是灵魂。目前，学界对这一问题已有相关研究，主要着眼于开放平台建设、数据库建设、管理技术、相关政策和协议设定几个方面[14][15][16][17]。通过调研可以看出，当前社区档案室的信息化程度尚显不足，但在开放共享上呈现出积极态势，目前制约社区档案数据开放的问题集中在基础建设、信息安全保护与开放协议上，这与当前学界关注的热点具有一致性。

此外，笔者团队对新疆维吾尔自治区伊犁哈萨克自治州伊宁市的芳草湖社区档案管理人员追加了深入访谈，该工作人员表示，目前新疆基层的档案工作数字化程度仍然较低，线上服务基础薄弱、模式陈旧，档案数据开放平台建设更是难以实现。张林华、李赛也曾针对我国东西部民生档案远程服务现状进行调研，该调研显示，在基于网络共享的民生档案远程服务方面，西部地区确实存在起步较晚、基础薄弱的现象[18]。

3 突发公共卫生事件背景下的社区档案管理省思

突发事件既是考验，更是契机。对于“服务角色”的档案工作而言，更需抓住契机检验、完善、展示自身。调研发现，现阶段的社区档案管理与国家和民众的信息需求还存在一定差距，社区档案管理的目标还需理清，路径还需梳理。

3.1 提升认识、下沉管理，激活社区档案管理的“末梢”功能

社区是城市组织系统的基本细胞，也是城市社会治理的基础单位[19]。这意味着社区档案管理是档案管理和社会治理的“神经末梢”，是连接政府与居民，档案与社会的“传感器”，具有重要的基础地位和交互功能。

社区档案管理的优劣，不仅影响着基层服务和自治，更与社会记忆的构建、档案文化的认同密切相关。理想的社区档案管理应是国家档案管理规划的切实下沉与特色延伸，居民可以利用档案资源和享受档案服务解决实际问题、形成文化认同、参与社会治理。从调研结果来看，当前的档案部门和基层社区对社区档案管理的认识还不够，这使得社区档案建制不完善、社区档案资源不合理、社区档案利用不便捷等问题仍然存在。事实上，社区的“末梢”地位弥合了档案与利用者的距离感，正是档案获取社会认同的突破口，加强社区档案管理，将有力助推档案事业的总体发展。

3.2 整合资源、优化结构，发挥社区档案服务民生的优势

社区档案管理“末梢”功能的实现首先依赖于社区档案资源的整合和结构优化。资源整合首先应做到全面和标准，社区档案室或档案管理人员对社区组织和居民实践活动有保存价值的各种载体的记录都要做到及时收集，并根据国家有关档案工作的法律标准开展有效管理，避免出现“资料不齐全”“信息过时”的情况。社区在信息化建设的基础上，还可尝试与大数据共享开放平台、档案共享服务平台等挂接，实现数据库资源整合，发挥基层档案信息参与治理的优势。

其次，社区档案资源整合应做到重点突出，对事关民生的档案资源应格外注意并实现资源结构的优化，避免类如调研结果中展现的“档案资源不够贴近民生”的现象。社区是距离人民群众最近的组织机构，档案则凭借其原始记录性被人民群众视作最坚实的“凭证”，社区档案管理机构理应发挥社区的基层性和档案的凭证性为人民群众服务，在社区档案资源建设中强调民生档案，是基于社区与档案属性的应然之选。这次调研显示出，民生档案的现实信息需求很高，将其作为社区档案资源的重点加以建设，将更大程度地满足人民群众的信息需求，从而使人民群众更直观地感受到档案与档案工作的价值与作用。

3.3 搭建平台、探索模式，推进社区档案数据的开放

大数据时代，数据已成为重要资源。“制定档案数据开放计划”于2016年被国家档案局列入《全国档案事业发展“十三五”规划纲要》[20]，其中明确规定要“优先推动与民生保障服务相关的档案数据开放”。社区档案数据的开放是大数据时代档案事业发展的必然趋势，对于此，笔者有以下建议。

第一，建立档案数据开放平台。中共中央办公厅、国务院办公厅在2014年印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》中明确提出，国家档案行政管理部门要搭建全国开放档案平台[21]。为使档案数据开放惠及社会，档案数据开放平台的建设首先要实现东西部联动发展，以平台建设规范统一促进数据之间的流动。其次，要重视数据的交互与共享，充分实现数据的动态流动，为达到这一目标需要全国开放档案平台的建设遵从统一建设标准，并在多元主体间取得信任和协同工作的许可。再者，需要坚持以用户为导向，兼顾用户使用平台时的感官、情感体验，完善平台建设的内容和功能。以为用户提供个性化服务为目标，加大平台的数据开放力度、加快数据更新速度、健全数据分类体系、完善数据检索功能、简化数据下载程序、畅通数据沟通渠道[22]。

第二，探索多元主体协同的档案数据开放模式。王晴指出，“一个国家或地区的科学数据开放共享一般采取由政府主导下的公益化模式与市场主导下的商业化模式并行，我国由于受到相应的政策法规、数据结构和社会环境等因素的影响，目前的运行模式是以公益性为主”[23]。为解决公益性的运行模式和社会协同动力不足等问题，需要针对数据开放存在的共性问题和社区档案自身的个性问题构建科学的模式。该模式的构建需要打破理念、体制和技术上的障碍，并且坚持可持续性原则、协调性原则和互利性原则[24]。

首先，需完善档案组织机构和统一工作标准。对档案数据开放进行顶层设计，明确各级各类组织机构的职责，充分发挥档案数据开放平台的媒介作用，制定开放数据的统一标准，对档案工作人员进行培训。其次，开展多元主体合作。为解决社会各方面协同工作的障碍问题，有学者设计了基于“合作创新”模式的协同机制框架，指出档案数据开放机制设计应注重系统性。加强社区档案数据开放协同和多元主体合作，能够丰富档案知识共享方式、提高档案信息门户网站共享能力、加快档案部门联盟建设进程，用民主化、合作化手段确保数据开放取得成效[25]。再者，协调开放科学理念和利益之间的冲突，实行政策保护。在开放方式运用到社区档案中时，要注意平衡上下级之间、同级价值主体和多元价值主体之间的利益关系，例如数据开放的主体间需要对隐私问题制定相关的协议和政策，改变目前权力部门化和信息孤岛的困局。

第三，完善社区档案数据开放的法律政策保障。当前我国在档案数据开放的政策上重在宏观把控，对具体问题并未进行明确指示，关于档案数据开放的相关法律法规也并不完善。结合学者对档案数据开放的相关法律研究，对社区档案数据开放进行保护可从《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国档案法》《中华人民共和国政府信息公开条例》《促进大数据发展性行动纲要》《城市社区档案管理办法》等有关法规和行动指导纲要进行借鉴，在此基础上，促进社区档案数据开放领域专门法律政策的出炉。

基金项目：2019 年江苏高校哲学社会科学研究项目“数字人文研究中档案文化的价值认知与实现机制”（2019SJA1229）阶段性研究成果。