个税递延型商业养老保险税收政策问题探讨

2020-12-08姜丽美

税务与经济 2020年6期

姜丽美

(安徽财经大学，安徽蚌埠 233030)

一、我国个税递延型商业养老保险发展背景

在经济增速承压、人口老龄化程度日益加剧的大背景下，养老问题不断引发社会各界关注。而相较于其他国家而言，我国的养老问题更加复杂且较难解决，这不仅是因为我国未富先老、老龄化速度快等现实国情，更是因为我国养老保险体系发展很不平衡。自20世纪90年代初期,我国就明确提出了要建立多层次、多支柱的养老保险体系。但在具体实践中，养老保险体系第一支柱，即社会基本养老保险制度一直呈现出“一枝独秀”的发展状态。目前，我国基本养老保险制度的覆盖面和基金结余额越来越大。截至2017年底,我国参加基本养老保险人数已达91 548.30万人，基金累计结余额达5.02万亿元(见表1 )。

表1 1998～2017年我国基本养老保险制度参保及基金积累情况

而养老保险体系第二支柱，即企业年金自2004年实施以来一直呈现缓慢的发展状态，目前企业年金制度无论是覆盖人数还是基金规模都不太理想。从覆盖人数来看，截至2017年末，全国仅有8万户企业实行了职业年金计划，参与企业年金的劳动者人数为2300多万，仅占全国就业总人口的8%左右。而从基金规模来看，目前企业年金基金总规模虽已达到万亿元，但基金规模增速却从2009年的64%逐年下降至2016年的15%。[1]可以看出，目前我国企业年金还无法真正构成养老保险体系的第二支柱，无法为老年人养老提供有效保障。

与此同时，我国养老保险体系第三支柱，即商业养老保险的发展更为缓慢，亦无法成为一个独立的养老保险支柱。2016年我国商业保险密度为2258元/人，保险深度为4.16%，而美国同期商业保险密度达到1721美元/人，保险深度达到7.31%，两者相比有很大差距(见表2)。

表2 中美两国2016年养老保险基金比较

养老保险体系第二支柱和第三支柱的不良发展态势使得我国老年人养老过于依赖养老保险体系第一支柱，即社会基本养老保险制度，这大大增加了基本养老保险制度的基金支付压力，尤其是老龄化的加剧将使得基本养老保险制度不堪重负。刘学良(2014)通过测算认为我国城镇职工基本养老保险基金将于2029年耗尽，到2050年基金累计赤字将高达42.73万亿元。[2]而中国社科院发布的《中国养老金精算报告2019～2050》显示，在保留目前财政补贴机制的情况下，2028年养老金当期收支将出现缺口，到2035年累计结余将被耗尽。[3]

因此，在目前第一支柱支付压力日益加大、第二支柱覆盖率偏低，无法为退休人员提供有效养老保障的大背景下，为促进养老保险体系良性发展，有效解决老年人的养老问题，更好地应对人口老龄化危机，2009年国务院首次提出适时在上海开展个人税收递延型养老保险产品试点。此后，2011年北京和上海在其“十二五”规划纲要中均明确提出“将推动个税递延型养老保险试点”。2017年国务院《关于加快发展商业养老保险的若干意见》中又指出“要加快推动税延型商业养老保险试点的落实”。2018年4月，财政部、税务总局等五部门联合发布通知，自2018年5月1日起，在上海市、福建省(含厦门市)和苏州工业园区实施为期一年的个人税收递延型商业养老保险试点。税延型商业养老保险试点工作从文件提出到真正落地长达十年之久，既说明税延型商业养老保险对国民养老的意义之重大及国家着力推进的决心，也说明其在实践推行中极有可能会遇到诸多的制约因素，推出须慎之又慎。从商业养老保险制度的国际经验来看，税收优惠是激励公众参与和促进其发展的有效手段。[4]但目前我国个税递延型商业养老保险尚在起步阶段，相关的税收优惠制度还不完善。因此，研究个税递延型养老保险税收政策问题，对于促进个税递延型养老保险健康发展、构建多支柱养老保险体系、应对人口老龄化危机等都具有重要的现实意义。

二、我国个税递延型商业养老保险税收政策存在的问题

(一)现行税收优惠政策影响了社会公平

任何税收政策的实施必然会引起公众福利水平发生变化，因此，实施个税递延型养老保险时必须考虑其对公众福利水平和社会公平产生的影响。目前，我国个税递延型养老保险试点方案存在两方面的问题，无疑影响了其公平性的实现。

一是按照目前个税递延型养老保险的制度设计,仅高收入者才能享受到税收优惠。我国的个人所得税制度实施的是“累进制”，主要目的是缩小居民之间的收入差距，避免因过于追求市场效率而产生“马太效应”。但我国目前实施的个税递延型商业养老保险却是一种“累退税”，即只有收入超过个税起征点5000元的人才能享受到税收优惠，且收入越高的人享受到的税收优惠越多，而收入低于5000元的人却享受不到任何的税收优惠。由于参加个税递延养老保险不仅可以享受税收优惠政策，还可以提高退休后的保障金水平，因此，为了减少个人所得税的缴纳，收入越高的人越有动机参加个税递延养老保险，这不仅有可能导致国家财政收入大幅减少，还违背了公平性原则，同时也会拉大居民退休后的保障金水平的差距。

二是个税递延型养老保险税收优惠水平缺乏公平性，即在有资格享受个税递延型养老保险优惠政策的人群中，其享受到的税收优惠水平存在差距，因而产生不公平。这是因为，对于有资格享受个税递延型养老保险优惠政策的人群来说，那些在个税递延型养老保险这一政策实施时已经参加工作多年，尤其是即将退休的员工，由于参加个税递延型养老保险的时间较晚，因此所享受到的税收优惠政策时间就较短，享受到的税收优惠水平也会较低。

(二)税收优惠力度不够大影响了公众参与热情

根据《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》规定，保费扣除限额按照当月工资薪金、连续性劳务报酬收入的6%和1000元孰低确定，6%或1000元的抵税额度对于中高收入人群的吸引力明显不足；而领取商业养老金时，仅25%部分予以免税，其余75%部分要按照10%的比例税率计算缴纳个人所得税。这样的税收优惠力度并不大，一定程度上会稀释产品对公众的吸引力。再加上我国目前的个人税收递延型商业养老保险核心是“税收递延”，而“税收递延”并不必然等于“税收优惠”。因为养老保险产品涉及时间很长，在这一过程中，税收制度有可能会发生变化，对参保人来说，未来能否享受税收优惠或能够享受多少税收优惠具有很大的不确定性，这也制约了公众的参保意愿。

(三)现行征税模式制约了个税递延型养老保险覆盖面扩大

一般来说，政府实施养老保险制度时可以在养老保险金缴费、养老保险金投资取得收益和养老保险金领取三个环节征税。[5]如果用E(Exempted) 代表免税，用 T(Tax)代表征税，那么养老保险制度的征税模式可以有8种：第一种是EEE模式，即养老保险金缴费、投资收益和领取保险金时均免税；第二种是EET模式，即养老保险金缴费、投资收益免税，但领取保险金时征税；第三种是ETT模式，即养老保险金缴费时免税，但养老保险金投资收益和领取保险金时均征税；第四种是ETE模式，即养老保险金缴费时和领取保险金时均免税，但对养老保险金投资收益征税；第五种是TEE模式，即养老保险金缴费时征税，但养老保险金投资收益和领取保险金时均免税；第六种是TET模式，即养老保险金缴费和领取保险金时均征税，但养老保险金投资收益免税；第七种是TTE模式，即养老保险金缴费和养老保险金投资收益均征税，但领取保险金时免税；第八种是TTT模式，即养老保险金缴费、养老保险金投资收益、领取保险金时均征税。目前，我国试点实施的个税递延型养老保险的征税模式是EET模式。EET征税模式更适合传统的正规就业人群，他们可以通过单位代扣代缴享受相应的税收优惠政策。[6]但这也意味着将非正规就业的人群排除在该制度之外。而随着产业结构调整、人们就业观念的转变，我国从事灵活就业的人越来越多。因此，现行的EET征税模式不仅影响了社会公平，也制约了个税递延型养老保险覆盖面的扩大。

(四)操作层面复杂加大了税收监管难度

由于个税递延型养老保险制度从缴费到领取的时间长达几十年，这就需要设计一个时间跨度长、地域跨度广，最好能涵盖全国的信息系统，否则有可能会出现某些投保人为享受多次税收优惠而选择在不同地区、不同保险公司分别投保的现象，从而加剧了个税递延型养老保险税收优惠的不公平性。但从实际操作层面来看，这样的信息系统不仅开发成本极高，且操作也极其复杂。[7]目前，由于个人税收递延型养老保险仅在少数地区试点实施，所依托的是中保信平台，今后实施地区的扩大必将给该信息系统带来一定挑战。操作信息系统的不完善将加大税收监管的难度。

三、个人税收递延型商业养老保险税收政策的国际经验借鉴

个人税收递延型养老保险在国外非常普及，如德国、美国、加拿大等多个国家都已实行，借鉴国外经验对我国个人税收递延型商业养老保险的发展具有必要性与现实意义。

(一)德国李斯特养老金税收政策

现代意义上的社会保障制度起源于德国。随着人口老龄化程度日益加剧，为避免因老年人过度依赖公共养老金而引发养老危机这一问题出现，德国在2001年推出了李斯特养老金改革计划，主要目的是鼓励社会成员购买商业养老保险。德国政府在推行该计划时提供两种优惠模式：一种是直接给予现金补贴；另一种是给予个人所得税减免，参保人可根据自己的收入情况和个人意愿自由选择其中一种模式。

其中，现金补贴模式政策规定，参保人只要按照政策规定将总收入的一定比例(德国称之为“储蓄率”)用于购买商业养老保险，便可享受政府发放的全额养老储蓄补贴，这笔补贴会直接打入投保人的储蓄账户；而如果参保人购买商业养老保险的储蓄率达不到政府规定的储蓄率，投保人所获得的政府补贴额也会减少。[8]此外，政府还对参加该计划的投保人支付一定的子女补贴。关于储蓄率和补贴的对应情况如表3所示。

表3 德国李斯特养老金改革计划养老储蓄补贴情况[9]63-64

而个人所得税减免模式政策规定，投保人购买经国家认可的商业养老保险时不仅其相应的保费支出可享受一定额度的税前扣除，其投资收益也可享受所得税减免，只有在将来领取养老金时才需要缴纳相应的所得税，即其为一种税收递延型养老保险计划。免税额度情况见表4。

表4 德国李斯特养老金改革计划免税额度情况[9]63-64

由此可见，德国这种“直接补贴+税收递延”的养老保险计划，既具有一定的公平性，又有极强的激励性，几乎能涵盖所有有养老保险需求的群体。因此，该计划被推出后，德国公众的购买意愿非常强烈。经过十几年的发展，目前德国的养老保险制度已实现了多支柱模式。

(二)美国个人退休账户IRAs计划税收政策

20世纪50年代以来，美国的老龄化问题也日渐严重。在当时美国的养老保险体系中，基本养老保险制度保障水平很低，而第二支柱即雇主养老金计划覆盖面较窄，再加上美国居民的人均储蓄率呈下降趋势，这使得美国的养老危机日趋明显。在此背景下，美国1974年实施了个人退休账户IRA计划，即传统IRA计划，而后又实施了包括罗斯IRA计划(1998年1月1日实施)等在内的多种不同类别的IRA产品，个人可根据自己的风险偏好程度自主选择。美国IRA计划实施细则详见表5。

表5 美国IRA计划实施细则

此外，由于美国还有401K养老金计划(企业养老保险计划)，该养老保险计划也对参保人实施相应的税收优惠政策，为避免高收入群体享受多重养老金计划的税收优惠政策，美国IRAs计划中还设计了税收优惠限制制度(见表6)。

由表6可见，美国IRAs计划中的税收优惠限制制度是将参保人享受的所有的养老金计划的税收优惠情况统筹考虑，如果参加IRAs计划的投保人已经享受了其他养老金计划的税收优惠且收入很高的话，享受IRAs计划的税收优惠额度就会减少甚至不享受任何税收优惠。这种做法能够有效避免因高收入者享受多重税收优惠而引发的社会不公平问题。总之，美国个人退休账户IRA计划不仅具有强有力的税收优惠，而且投资收益也较高，灵活性较强，因此自推出后受到美国公众的广泛欢迎，对解决美国养老问题发挥了重要的作用。

表6 2014年美国IRAs计划税收优惠的限制[8]

(三)加拿大注册退休储蓄计划(RRSP)税收政策

加拿大是一个高福利国家，自20世纪50年代初开始进入老龄化社会。1957年加拿大政府推出了注册退休储蓄计划(RRSP)。该计划鼓励中高收入者投资资金注入个人账户，以提高个人退休后收入。在投保时不仅保费可以享受税前列支优惠，而且保费的投资所得也可以免税，只在取出保费时才需交税。供款人自主做出投资决定和选择投资组合。RRSP在资金管理上兼具稳定性与灵活性，并可根据供款人的意愿制定投资组合战略，成为其养老保障体系中行之有效的制度之一。[10]

总之，从国际经验看，税收优惠或现金补贴对促进个税递延型养老保险制度发展起着重要的助推作用。政府通过鼓励公众参与商业养老保险计划，不仅有利于提高公众的自我养老意识，提高年老之后的养老保障能力，而且也有助于降低公众对养老保险第一支柱的过度依赖，减轻公共养老金和财政的压力，进而促进整个养老保险制度良性发展。

四、完善个税递延型商业养老保险税收政策的建议

(一)完善制度设计以促进公平

针对我国目前个税递延型养老保险税收优惠政策引起的收入逆向再分配的累退效应问题，应完善制度设计以促进公平。一方面可借鉴德国的做法，考虑对低收入者进行财政补贴，使个税递延型养老保险政策能够惠及低收入群体，调动他们购买商业养老保险的积极性，切实提高他们年老后的保障水平；另一方面，可借鉴美国的做法，将企业年金和个税递延型养老保险计划统筹考虑，对投保者的投保额度进行比例和数额上的规定，实施相应的税收优惠限制政策，对可税前扣除的额度加以限制，避免因高收入者享受过多税收优惠而引发不公平问题。此外，个税递延型养老保险产品设计应尽量多样化，考虑不同群体的需求，从而实现不同群体都能享受到相应的税收优惠。

(二)适当加大税收优惠力度

首先，要完善制度设计，调动保险公司参与的积极性。个税递延型养老保险的发展绝对离不开其供给方——商业保险公司的积极参与。只有商业保险公司提供多样化的产品、产品的保值增值效果好，才能吸引更多的社会公众的关注和购买。因此，应该给予商业保险公司在所得税、增值税等方面更多的税收优惠，积极调动它们提供个税递延型养老保险产品的积极性。其次，随着经济发展和收入水平的不断提高，应适当提高对个税递延型养老保险参保人的优惠力度。税收优惠是鼓励公众参与个税递延型养老保险的重要杠杆之一，在目前商业保险市场诱惑力较低、公众参与意愿不足的情况下，政府应适当提高个税递延型养老保险参保人的优惠力度，以促进个税递延型养老保险能够尽快发展起来。