乡村振兴视域下农村金融消费者权益保护再思考

摘要：随着脱贫攻坚工作的不断深入和乡村振兴战略的不断推进，农村金融消费者权益的保护也愈显突出和重要，需要立法赋予农村金融消费者新内涵，加强农村金融消费服务与商品供给，完善信息披露制度、新型农村金融产品消费权益保障机制和多元化金融消费纠纷解决机制，提高农村金融消费者教育的有效性和针对性等途径，化解农村金融消费者权益保障困境，促进金融助力扶贫攻坚和乡村振兴战略。

关键词：农村;金融消费;权益保护;乡村振兴

中图分类号：D922.28;F832.0         文献标识码：A

文章编号：0439-8114（2020）19-0147-06

Abstract： The protection of rural financial consumers rights and interests is becoming more prominent and important along with the deepening of poverty alleviation and the advancing of rural revitalization strategy. This indicates that legislation is needed to endow rural financial consumers with new connotation， strengthen the rural financial consumer services and commodity supply， complete the system of information disclosure， consumer rights and interests protection of new rural financial products， and dispute resolution of diversified financial consumption， improve the effectiveness of rural financial consumer education， resolve the dilemma of rural financial consumer rights protection in a targeted way， and to promote financial support for the strategy of poverty alleviation and rural revitalization.

Key words： rural; financial consumption; protection of rights and interests; rural revitalization

党的十九大报告提出要打赢脱贫攻坚战，实施乡村振兴战略。打赢脱贫攻坚战和实施乡村振兴战略是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务。金融是现代经济的核心，是打赢脱贫攻坚战的有效手段，也是乡村振兴战略顺利推进的重要支撑。截至2018年末，全部金融机构本外币农村（县及县以下）贷款余额为26.6万亿元，同比增长6%;农户贷款余额为9.2万亿元，同比增长13.9%;农林牧渔贷款余额为3.94万亿元，同比增长1.8%;全口径涉农贷款余额32.7万亿元，同比增长5.6%[1]。大量的金融资源被配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，为促进农业生产、农村经济发展和农民增收发挥了重要作用。但是，农村金融供需矛盾依然突出，随着脱贫攻坚工作的不断深入和乡村振兴战略的不断推进，农村金融服务广度和深度得到不断提升，农村金融消费者权益的保护也愈显重要，在一定意义上农村金融消费者权益的保护工作已成为保障农村金融扶贫、农村金融发展及乡村振兴的关键，需要进一步完善。

1 农村金融消费者的新内涵

金融消费者一词在《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》中被定义为购买、使用金融机构提供的金融产品和服务的自然人。这一概念虽未按照《消费者权益保护法》第二条“为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务”而将金融消费限定为生活消费需要购买、使用金融机构提供的金融产品和服务，但是仍将金融消费者界定为自然人，明确将法人、非法人组织排除在外。目前，中国脱贫工作的重点已转向深度贫困地区，深度贫困地区脱贫攻坚工作重在产业扶贫，发展县域经济，夯实促进持续增收和稳定脱贫的产业基础。乡村振兴战略的实现更是要以新型农业产业模式兴村强县。随着脱贫攻坚工作的不断深入和鄉村振兴战略的不断推进，大量家庭农场、家庭工场、手工作坊、乡村车间、农业合作社等新型经营模式不断涌现，龙头企业的扶持带动作用不断强化。新颁布实施的《中华人民共和国民法总则》规定的民事主体除了自然人、一般法人外还包括非营利法人、特别法人以及非法人组织。家庭农场、家庭工场、手工作坊、乡村车间、农业合作社、龙头企业这些农村经济实体在经营发展过程中必然会以民事主体的身份购买、使用金融机构提供的金融产品和服务，与金融机构产生民事合同关系，在民事法律关系中的法律地位完全符合《中华人民共和国民法总则》所规定民事主体类型。相对于拥有丰富而复杂的金融专业知识和巨大财力的金融机构来说，这些农村经济实体和自然人一样也存在实力悬殊和信息不对称的问题，处于弱势，甚至是劣势地位。在金融消费保护重视较早的域外，也并未完全将金融消费者限定为自然人。如英国的《〈2012年金融服务法〉草案》第1G条中，将消费者首先界定为：曾经使用、使用或者可能使用受监管金融服务;在日本，其《金融商品销售法》适用对象既包括自然人，还包括不具备金融专业知识的法人;而中国台湾地区的《金融消费者保护法》并未将金融消费者范围完全局限于自然人，而是将金融消费者界定为接受金融服务业提供金融商品或服务者，通过但书形式将由主管机关确定的符合一定财力或专业能力的自然人或法人和专业投资机构排除在外，尽可能地保护了多数金融消费主体的权益。因此，在脱贫攻坚和实施乡村振兴战略的背景下，中国农村金融消费者的内涵应该体现时代性和特殊性，金融消费者除自然人外，还应扩展至具有同一弱势地位的部分法人和非法人组织，赋予其新的内涵。农村金融消费可以被界定为：在农村地区购买、使用金融机构提供的金融产品和服务的自然人、法人、非法人组织，但不包括专业投资机构和金融监管机关认定的具有一定财力或专业能力的自然人、法人或非法人组织。

2 农村金融现状

2014年以来，中央发布多个重要涉农文件，在中央政策支持和广大金融机构的共同努力下，金融机构涉农贷款持续增长，涉农融资更趋多元化，风险保障能力不断提高，金融助推脱贫攻坚效果显著，农村金融产品和服务创新点多，基础金融服务水平不断提高，普惠金融发展基础不断夯实。截至2018年末，涉农贷款余额为326 806亿元，其中，个人涉农贷款余额94 760亿元，企业涉农贷款余额225 695亿元，各类非企业组织涉农贷款余额6 351亿元（表1）;新三板挂牌涉农企业累计达418家，累计融资25.06亿元，涉农企业共发行14支债券，融资80.5亿元;农业保险提供风险保障3.46万亿元，参保农户1.95亿;全国精准扶贫贷款余额42 461亿元，发放支农、支小再贷款余额分别为2 870亿、2 172亿元，发放扶贫再贷款余额1 822亿元;1.84亿农户建立信用档案，农村地区开立个人银行结算账户53.05亿户，各类银行卡32.08亿张，人均持卡3.31张。农村地区布放ATM数量为380.45万台，ATM万人拥有数量为3.93台，POS机715.62万台，POS机万人拥有73.9台[1]。农村金融服务的广度和深度显著提升，整体水平再上新台阶，为促进农民收入较快增长发挥了重要作用。

3 农村金融消费保护的困境

金融产品和服务具有专业性、虚拟性、复杂性的特征，因此金融市场消费者的权益容易遭到侵害，虽然连续数年中国农村居民人均可支配收入实际增长率高于城镇居民人均可支配收入实际增长率，农村金融市场也在不断发展和壮大，但是受区域自然环境、基础设施、文化教育、资源分布、供需结构、市场竞争、法律体制等因素的影响，城市和农村两大金融市场有着不同的消费群体、市场供给结构、金融产品结构、金融消费理念和偏好，农村金融消费者和城市金融消费者在金融生态环境、金融服务质量等方面有很大差距，城乡之间金融市场情况存在显著不同。由于农村金融消费者在金融活动主体、金融活动内容、金融消费行为等方面的特殊性及农村金融消费的特点、农村地区制度机制、金融环境等方面的制约，农村金融依然是中国金融体系中最薄弱的环节，农村金融消费者在金融市场仍然处于相对弱势的地位，在金融消费过程中其权益更易受到侵害，农村金融消费者的保护处于一个严峻的境地。

3.1 立法保护不完善

目前中国对于金融消费者权益保护方面的专门立法还不完善，对于农村金融消费者权益保护更是立法空白。虽然新修订的《消费者权益保护法》使用了金融服务经营者的概念，把金融业纳入调整范围，但金融产品和服务具有专业性、虚拟性、复杂性的特征，与《消费者权益保护法》中传统的产品和服务并不相同，依据《消费者权益保护法》无法对金融消费者开展针对性、专业性的保护，更缺乏对农村金融消费领域具体的制度设计。近年来国家推出一系列惠农、支农和金融扶贫政策发展农村金融，《消费者权益保护法》在内容方面难以对新政策带来的农村金融消费权益、特别是贫困地区农村金融消费权益予以完整保护。虽然国办发〔2015〕81号《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》明确了金融消费者权益及其保护内容，但是该指导意见的立法层级相对较低，且未涉及农村金融消费的特殊保护。而一行两会制定的金融消费方面的政策文件，侧重于对金融机构的监管，具有明显的行业监管特征，对金融机构权利与义务的规定多属于倡导性、自律性规定，缺乏强制力，无金融消费者权利救济的法律规范要素，对于农村金融消费者权益保护更无涉及。

3.2 农村金融消费服务与商品供给不足，非法金融活动激增

受区域自然环境、基础设施、文化教育、资源分布等因素的影响，农村金融依然是中国金融体系中最薄弱的环节，国有商业银行和股份制银行金融服务重心下沉不足，四大商业银行中除农业银行仅在少量乡镇一级设有少量机构外，其他银行均只在县级行政区域设立分支机构，目前农村乡镇金融机构网点以农商行（农信社）、邮政储蓄银行为主，金融机构空白乡镇仍有1 314个，金融机构物理网点难以对广大农村进行全面覆盖，且结算渠道与工具偏少，导致农村金融消费服务供给不足。数据显示，中国城镇和农村每万人拥有银行类金融服务人员数量的比例高达329∶1[2]，城乡金融服务差异大，农民很难享受到与城市居民一样便利的金融服务。同時，金融机构基于利润因素和风险因素的考虑，往往会设定较高的授信门槛、附加强制贷款条件、制定较高利率定价、减少贷款类别，对农村金融业务和金融产品的创新性不强，提供动力不足，可供农民选择的金融服务和产品不足，农村金融消费者缺少更多的选择权，农民金融消费权利空间受到挤压。此外，由于农村金融消费服务与商品供给不足，正常金融消费手续和条件相对复杂及农村民间融资传统，非法集资、非法互联网金融活动侵害农民金融消费权益现象在农村有蔓延之势。如向三农和中小企业提供小额贷款“只贷不存”的小额贷款公司，未纳入银监会或人民银行系统监管，地方政府在监管中只注重注册资本审查等准入监管，而忽视日常经营活动是否违法违规的现场检查和非现场监测，加之内控管理水平低，部分小额信贷公司为获取更多放贷资金而变相吸收公众存款或非法集资。

3.3 农村金融消费信息更加不完全、不对称

金融服务和产品的表现形式主要是信息，内容具有高度的专业性，普通金融消费者难以判断消费信息的优劣真伪，农村金融消费者更是处于劣势地位，在金融消费过程中，由于自身的金融知识薄弱、金融素养不高，存在金融消费内容理解不透彻、风险辨识能力较低，选择权不足、地位不均衡等问题，加之部分农村金融机构的信息传达以及风险说明不足，不公开不利信息或大量采用晦涩难懂的专业术语，导致金融交易信息更加不透明，使得农村金融消费者无法准确获得金融产品及其风险相关信息，甚至个别农村金融机构工作人员为完成考核任务有意隐瞒风险，夸大收益，通过虚假宣传，误导农民金融消费。金融消费信息不完全、不对称已成为农村金融消费保护中的核心问题并已严重影响了农村金融消费者其他权益的行使。

3.4 新型农村金融产品消费权益保障不足

近年来，随着农村金融市场不断发展和壮大，金融机构创新了“两权”抵押贷款、林权预收益质押贷、“5321” （户均5万以下，3年期限，免抵押、免担保，扶贫全额贴息）扶贫小额贴息贷、产业贷、建房贷、扶智贷、健康贷等农村金融消费产品和服务，农村金融消费者的特殊消费需求得到不断满足。但是，由于政策配套不足、金融机构风险防范和利润追求等因素影响，新型农村金融产品消费权益保障仍存在不足。以2015年开始的农村“两权”抵押贷款试点为例，虽然在试点地区暂停《物权法》和《担保法》的相关规定，但是其他应配套的法律并未配套出台，且“两权”抵押的部分内容与土地管理法、农村土地承包法等法律法规存在一定抵触。多数试点地区制定的贷款细则和发放标准较为原则，对违约贷款处理亦无明确规定。金融机构为了控制资金风险，普遍将“两权”抵押贷款人限定为新型农业经营主体、产业大户、龙头企业，将产业规模较小的普通农户和生产能力不足的贫困农户排除在贷款主体之外。部分金融机构除了要求贷款人提供一般贷款所要求的手续材料外，还要求“两权”抵押贷款人提供村委会出具的同意抵押贷款证明、房屋四周邻居同意抵押贷款证明、附加担保人、购买人身意外险等额外贷款附加条件，加重贷款人金融消费负担。此外，由于缺乏专业“两权”评估机构和科学的农村土地价值评估标准，“两权”价值评估受主观因素影响较大，土地价值和房屋价值常常被低估。陕西省平利县在试点中规定，对农房财产权评估，500万元以下的由借贷银行自行评估，500万元以上的由企业、农户委托第三方评估机构评估。由于借贷双方地位的不平等，限额以下的贷款银行自行评估，容易出现主观性和随意性评估，土地价值和农房价值常被刻意压低。同时，金融机构为提高资金安全、降低成本，通常按照农村土地经营权评估价值的40%～50%、农民住房财产权评估价值的70%确定贷款额度，在一定程度上减少了农户可贷款额度，致使抵押物价值与贷款额度不相应，实际损害了农村金融消费者的公平交易权[3]。而且，由于缺少对违约贷款处理的明确规定，在抵押贷款人无法偿还到期债务时，如何在保障农户基本居住权和基本口粮田的前提下，依法慎重处置抵押物，切实维护好抵押人合法权益。

3.5 农村金融消费者金融素养不高

近年来，中国金融业发展呈几何式增长，然而金融消费者自身发展却远远落后于金融业发展，特别是广大农村地区，金融知识普及教育的速度和手段远远滞后于城市。调查显示82.58%的农村消费者认为金融知识普及非常重要或比较重要[4]，但是由于农村金融覆盖率较低，金融机构网点分布少，保险、证券等金融产品匮乏，加之受教育水平相对较低及使用习惯等因素影响，农民的金融知识主要局限于银行业，更多地是传统的存款、贷款等业务，而对证券、保险知之甚少，更谈不上具体应用。与城市消费者对全部金融知识问题64.78%的平均正确率相比，农村消费者的平均正确率为50.70%（表2）。农村金融消费者金融素养还有待提高，农村金融消费者金融素养不高已成为农村金融领域消费者发展的现实瓶颈。

3.6 农村金融消费纠纷解决机制不足

目前，金融消费者与金融机构发生消费争议时，原则上先向金融机构进行投诉，金融消费者对金融机构处理结果不满意或金融机构对投诉不予受理时，金融消费者再向金融机构所在地的监管部门进行投诉。在农村地区，金融机构布局不足，一旦自身利益与消费者权益产生冲突，必然无法通过内部处理机制保护农村金融消费权益。作为监管机构的“一行一会”，受体制和现实的制约，在县级除人民银行以外，银保监会并未成立相应的金融消费者权益保护办事机构。即使是县级人民银行金融监管也基本上停留在合规性检查阶段，未普遍设置专职的金融消费者权益保护部门，金融消费权益保护工作多由办公室人员兼任，难以满足金融消费权益保护工作的需要。目前探索的金融消费纠纷非诉第三方调解组织试点工作，因为试点业务仅局限于试点省份省会城市所在地区，加之宣传不到位及社会认可与信赖度不高，导致调解案件数量相对较少。以2015年6月成立的陕西金融消费纠纷调解中心为例，截至2018年6月，该中心成立三年来仅受理金融纠纷90余起，调解成功60余起，年均受理金融消费纠纷30余起，年调解成功仅为20余起[5]。而在农民人口相对较多的地级市及县级区域金融消费纠纷调解中心并无业务开展。无救济则无权利。金融消费权益、特别是农村金融消费者权益由于立法和现实原因，本来就略显不足，如果这些不足的权利受到侵犯后，农村金融消费者无法获得有效的救济，农村金融消费者权益将成为一纸空文，金融助力脱贫攻坚和乡村振兴也势必成为空谈。

4 贫困地区农村金融消费保护的对策

4.1 完善金融消费权益保护立法

针对金融消费领域的专业性和特殊性，借鉴英、美、日本、新加坡及中国台湾地区通过专门立法实现对金融领域消费者保护的经验，结合中国金融市场和金融消费实际，制定金融消费者保护基础性法律《金融消费者保护法》，明确和扩展金融消费者内涵及权益内容，细分城乡两大金融消费群体，强化金融机构的义务，完善救济路径，构建权利—义务—责任—救济法律规范全要素，全面系统地规范金融机构监管和金融消费者权益保护及纠纷处理。在《金融消费者保护法》中，设立农村金融消费者权益保护专章，通过差别监管、倾斜保护、全面保护实现实质意义上公平、公正的农村金融消费权益保护。

4.2 加强农村金融消费服务与商品供给

做好乡村振兴战略金融服务，加强农村金融消费服务与商品供给。实施倾斜性的财税制度，强制性政策和引导性政策并举，推动国有商业银行和股份制银行下沉金融服务重心，提高金融机構农村农业资金投放比例，加快农村地区网点、助农取款设备等金融基础设施建设，不断提升金融服务县域经济的能力和水平;大力支持在农村设立村镇银行、小额贷款公司;支持培育发展农民资金互助组织，实现农村合作金融互助、互利，改善农村金融生态，提升农村金融内生力。立足农村特色资源和产业，在风险可控的前提下，合理下放审批权限、简化业务流程，根据不同层次的农村金融消费客户需求开发创新金融产品和服务，以满足农村多层次金融消费者的需求，加快推进农村信用体系建设，解决农户融资担保难问题，实现城乡金融服务均等化。在加强农村金融消费服务与商品供给的同时，还要加强小额信贷公司和互联网金融监管，防范和打击金融乱象，避免非法金融活动侵害农民金融消费权益。

4.3 完善信息披露，设置“冷静期”制度

完善信息披露是金融消费者保护的基础，是解决信息不对称的关键。将农村金融消费权益保护作为金融监管部门金融评估重要指标，继续细化强制信息披露和鼓励主动信息披露。金融监管部门借鉴美国金融消费者保护局（CFPB）经验，召集多方人员参与进行跨领域合作，在充分征求金融消费者和金融服务从业者意见的基础上，设计农村金融消费合同范本，用通俗易懂的语言，将金融消费合同的有效信息传达给消费者，降低消费者信息获取成本，帮助消费者做出准确消费判断，提高消费者对金融风险的认知[6]。同时，借鉴中国《保险法》“犹豫期”制度，对于农村金融产品和服务销售中设置允许农村金融消费者反悔和退出合约的“冷静期”制度，赋予农村金融消费者在“冷静期”内无条件单方解除权，对农村金融消费者做出倾斜性保护，促进金融机构在产品和服务推荐及交易阶段认真提供相关信息，平衡农村金融消费者与金融机构的交易地位，更好地保障农村金融消费者的权益。

4.4 完善新型农村金融产品消费权益保障机制

全面落实国家惠农、支农和金融扶贫政策发展农村金融，完善新型农村金融产品消费权益配套政策和法律法规。进一步深化农村产权制度改革，修订《物权法》《担保法》中关于农村两权抵押担保的法律规定，完善农村不动产登记、流转、处置等制度，按照政府引导、制度规范、银农互利、风险可控原则，制定科学合理的农村土地价值评估标准，完善市场流转机制，组建专业两权评估机构和区域性产权交易市场，发挥政府主导的两权抵押贷款风险补偿基金的保障和激励作用，营造金融支持有奖励、出现风险有补偿、融资抵押有担保、三权流转有市场的良好环境，充分调动商业银行创新金融产品支持三农發展的积极性。同时要考虑农村金融消费者的偿还能力，明确违约贷款处理办法，避免农村消费者过度负债。当两权抵押贷款农户无法偿还到期债务时，在保障农户基本居住权和基本口粮田的前提下，依法慎重处置抵押物，切实维护好抵押人的合法权益。

4.5 提高农村金融消费者教育的针对性和有效性

消费者收入与金融素养在95%的水平以上显著正相关，务农与金融素养显著负相关[4]。应重视农村低净值人群，开展有针对性的金融消费者教育专项活动。调查表明，金融机构网点发放宣传资料，互联网、短信、微信是了解金融知识最有效的3种方式。而农村消费者认为自己最欠缺的金融知识排在前5位的分别是股票基金投资、住房贷款、银行理财产品、债券投资和金融纠纷解决知识，选择上述金融知识的消费者占比分别为36.09%、28.91%、28.48%、21.01%和20.77%[4]。金融监管部门和金融机构应围绕农村消费者关注的金融消费知识，通过金融机构网点、互联网、手机信息开展有效宣传和教育，帮助农村金融消费者提升金融消费素养。同时，将金融知识教育纳入国民教育体系的教育教学内容之中，特别是在金融素养提升速度最快的初等和中等教育阶段引入系统的金融知识普及教育，提升农村消费者的风险意识和自我保护能力，提高农村金融消费者金融素养。

4.6 完善多元化金融消费纠纷解决机制

农村金融消费权益保护工作的重点和难点在基层，完善多元化金融消费纠纷解决机制，首先应优化完善农村地区金融机构布局，引入市场竞争，加强金融业自律管理，将消费者权益保护的理念融入金融机构各个管理环节中，改进金融机构绩效考核办法，强化金融机构内部处理机制。其次，完善县域金融监管机构专职金融消费者权益保护部门设置，加强消保专业人员配置，实现监管与保护并重。再次，学习域外成功经验，完善第三方争端解决机构运行机制，拓展金融消费纠纷调解中心业务范围，将业务中心下沉至地级市及县级区域，设立基层调解工作站，与法院、金融办、人民银行、工商、物价、消协、人民调解委员会等机构形成金融消费者权益保护联动，推出上门调解、夜间调解、电话调解和在线调解等服务，建立诉调对接机制、金融小额纠纷快速解决机制和中立评估机制等多种金融消费纠纷解决机制，以公平、公正、快捷地解决农村金融消费纠纷，保护农村金融消费者权益，促进金融助力脱贫攻坚和乡村振兴战略。

参考文献：

[1] 中国人民银行农村金融研究小组.中国农村金融服务报告（2018）[M].北京：中国金融出版社，2019.

[2] 俞学文.关于远程开户让普惠金融加速推进新农村发展的建议[J].中国经贸导刊，2018（8）：20.

[3] 单林波，罗 璇，张竞媛.秦巴山集中连片特困地区金融扶贫现状与思考——以陕西省安康市为例[J].农村金融研究，2018（12）：60-62.

[4] 中国人民银行金融消费权益保护局. 消费者金融素养调查分析报告（2017）[EB/OL]. （2017-07-24）[2019-09-22].http：//www.pbc.gov.cn/jingrxfqy/145720/145735/3349610/index.html.

[5] 李 猛.我省金融消费纠纷调解工作再上新台阶[N].西安晚报，2018-06-11（12）.

[6] 郑 博，黄昌利，李 易. 金融消费者保护的国际比较研究[J].宏观经济研究，2018（3）：165-172.