枢纽型社会组织参与基层社会治理的有效性分析

包婉婉

摘要：近年来，在基层社会治理领域出现了一种新的治理组织形态——枢纽型社会组织，不仅是促进社会组织良性发展的重要组织形式，更是地方政府与社会组织合作互动的桥梁纽带。为了突破社会组织的双重管理体制，维护基层社会稳定，枢纽型社会组织应运而生。通过分析合肥市金葡萄社区枢纽型社会组织的实践案例，可以看到枢纽型社会组织基于对社会进行整合和凝聚的目标，充分发挥枢纽功能，在促进社会组织良性发展、推动社会协同治理、化解政治风险等方面具有重要作用。未来通过政府和枢纽型社会组织的共同努力，将会实现枢纽型社会组织在各领域社会组织的全面覆盖，枢纽型社会组织本身也会完成由政府认定到社会认可、政策扶持到自我发展的转变，在社会治理领域发挥更大的作用。

关键词：枢纽型社会组织;社会治理;社会组织服务中心;有效性

进入新时代，党和国家对社会治理提出了更高的目标。党的十九大强调“保障和改善民生，创新社会治理方式”;十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》明确提出“推进社会组织改革。按照共建共治共享要求，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制”：十九届四中全会提出必须“加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，这既是加强党的领导的重要内容，又为枢纽型社会组织参与基层社会治理指明了方向。近年来在政府与社会组织之间，枢纽型社会组织发挥其枢纽功能，创新社会治理方式，以其专业性和灵活性等特点，实现政府对社会组织的有效管理。目前社会组织参与社会治理已成为新的趋势，而枢纽型社会组织作为社会组织中的重要组成部分，成为了社会治理的主力军。

一、枢纽型社会组织的缘起和发展

枢纽型社会组织的概念，最早见于2009年北京市人民政府《关于构建市级“枢纽型”社会工作体系的暂行办法》，文件中提到枢纽型社会组织是指“由市社会建设工作领导小组认定，在对同类别、同性质、同领域社会组织的发展、服务、管理工作中，在政治上发挥桥梁纽带作用、在业务上处于龙头地位、在管理上经市政府授权承担业务主管职能的市级联合性社会组织”。结合国内相关学者对枢纽型社会组织的定义，本文认为枢纽型社会组织是指经由各地相关政府部门权威认定，具有合法性、排他性、资源整合性和代表性等特征，在同类别、同性质、同领域的社会组织中发挥政治引领、业务指导、服务提供、孵化培育、组织管理等功能的社会组织或社会组织联合会。

改革开放之后，经济体制和政治体制的双重变革使得基层社会形态发生重大变迁，社会结构也发生变化，这是枢纽型社会组织产生的时代背景。高勇以北京市枢纽型社会组织工作体系为研究分析对象，认为枢纽型社会组织的内在逻辑在于突破“双重管理体制”的治理困境——治理技术的匮乏和治理风险的忧虑。20世纪80年代初期，改革开放政策的推行，为社会组织提供了良好的外部环境，致使社会组织数量大幅度增长，成为提供公共服务的重要组织力量。但是也存在一系列問题，如分散无序、资源匮乏和不能有效提供服务等不足。当时城市实行的管理体制依旧是“单位制”，能够对社会组织进行管理的制度资源也十分匮乏，没有成熟的社会组织运转经验、没有专业的人才队伍、更没有公开透明的监督体系，不仅阻碍了社会组织的良好发展，也带来一些扰乱经济秩序的现象，从而成为潜在的政治风险。为了控制社会组织带来的政治风险，政府通过科层组织在社会组织中建立一种“仿单位制”的双重管理体制，同样是形成了一种庇护一依赖关系，政府控制社会组织政治风险的能力大大增强，但是这种“仿单位制”也阻碍了社会组织获取社会中的各种资源，如果对这种体制加以强化，在一定程度上存在增大政治风险的可能。从执政党角度而言，化解基层社会的政治风险，重塑社会进而维护社会稳定，有利于巩固党的执政地位和执政基础。从政府的角度来说，做好社会组织的管理，使其更好地为社会治理服务，是增强政府权威和合法性的重要途径。因此为了突破双重管理体制的困境，实现社会组织的良好发展，在21世纪初期枢纽型社会组织应运而生。其核心思路在于通过改变治理主体来改进治理方式，从而避免既有管理体制的弊端，对各类社会组织实现高效服务和管理。

枢纽型社会组织的实践源于2007年上海静安区成立的区社会组织联合会，采用1+5+X的社会组织工作模式，即1个静安区社会组织联合会，5个社区社会组织联合会，以及劳动、教育等系统内部成立社区社会组织联合会（x），这是枢纽型社会组织的原型。2008年北京市社工委出台《关于加快推进社会组织改革与发展的意见》，首次提出要构建“枢纽型”社会组织工作体系，并且要建立健全分类管理、分级负责的管理模式，将社会组织按照工作性质和业务类别进行分类，由“枢纽型”社会组织统一管理目。《意见》的提出实际上为枢纽型社会组织如何对社会组织进行整合管理，发挥业务指导、孵化培育等功能提供了政策指引。2009年北京市成立10家市级枢纽型社会组织。自此作为社会组织改革的切入点，各省市开始了枢纽型社会组织的建设。2012年广东省成立广东省总工会职工服务类社会组织联合会，以及广东省职工服务社会组织联合会各地级市分支机构来对职工服务类社会组织进行孵化培育和引领指导。

总体来说，枢纽型社会组织的发展一是源于市场经济的发展，一个健康的社会必须要保持权力、市场、社会三种力量的平衡，社会组织的培育发展对于我国的权力结构、市场经济有重要意义。我国当前处于市场经济发展的良好时期，社会组织或者是枢纽型社会组织能够将分散的社会利益整合到国家决策体制中，实现国家权力、市场与社会权力的良性互动，从而维持三者的平衡。二是政府职能转变的需要。社会组织是承接政府职能转移的重要载体之一，但由于当前社会组织化程度不高，社会组织在承接政府职能时存在很多问题，因此需要枢纽型社会组织来对普通的社会组织进行业务指导、培育孵化等，从而提高社会组织的专业能力，化解社会组织在提供公共服务时面临的难题，进一步加快政府职能转变。三是维护社会稳定的需要。当前我国处于经济体制改革的攻坚期，改革过程中会触及到不同群体的利益，如果没有一个很好的利益整合和表达的组织，会严重影响到基层社会的稳定。因此大力发展枢纽型社会组织是化解政治风险、维护社会稳定重要举措。

二、枢纽型社会组织参与社会治理的具体实践

合肥市金葡萄社区是典型的农村回迁社区，回迁涉及11个行政村，共7248户。目前社区内共有60栋楼，79个单元，实际居住人口2万余人。由于该社区是多村混居，并且社区居民仍保留有土地，具有居民和村民的双重身份，社区并未建立社区居民委员会，因此在社区建设和治理方面存在诸多难题。一方面由于社区是多村混居，从村里回迁到社区，打破了各个村的界限，将所有村混合在一起进行分派，因此每户居民周围的邻居就不再是相互熟悉的同村村民，邻里之间交往不密切，居民之间信任感较低，在生活方式、行为习惯上融入城市的节奏较慢。另一方面社区内没有居委会，只有社区党总支成立的党群服务中心，其工作的主要内容就是加强党建，做好社区内2万多户居民的日常生活服务。在政府和居民之问全靠党群服务中心进行维系，发挥上传下达的作用。党群服务中心的工作人员不足，但居民众多，由此带来的问题是党群服务中心要负责大量繁杂的工作，长期处于超负荷工作状态，一些工作费时费力，效率也不高，由此使得居民对社区和工作人员缺乏信任，导致一些工作无法开展。

为了解决当前社区治理存在的人员不足、效率低下、居民社区意识淡薄等问题，在2016年大圩镇政府组织成立金葡萄社区社会组织服务中心，通过政府购买公共服务的方式，从外部引入明德社会发展服务中心承接运营，作为金葡萄社区公益性枢纽型社会组织服务平台。金葡萄社区社会组织服务中心由明德社会发展服务中心统一管理运营，中心秉承“以人为本，助人自助”的服务宗旨，发挥项目统筹、资源整合、服务管理的功能，支持和协助建立社区内社会服务站和社会组织，统筹各社会服务站的项目运作。明德社会发展服务中心在金葡萄社区内委派4名专业社工（均有社工资格证书），通过“陪伴式成长”，为社区提供有关社会工作的专业培育，加强对社区工作人员的能力建设，挖掘和培养社区社会组织及居民骨干。目前该服务中心的工作内容主要包括承接政府转移的公共服务、孵化和培育社区社会组织两个方面。

（一）承接政府转移的公共服务

枢纽型社会组织不仅是联结国家和社会的纽带，还具有提供公共服务的重要职能，政府转移的职能主要是由枢纽型社会组织承接。金葡萄社区社会组织服务中心承接政府转移的文化、医疗和养老服务，将这些公共服务分别交由社区内不同的社会组织来负责，并予以考核和指导。如金葡萄社区社会组织服务中心以各个项目团队和社会组织为主体积极开展各类社区服务活动，受到社区居民的广泛好评。在活动开展之前，该中心的工作人员持续做好入户调研工作，努力贴近社区居民的日常生活，了解他们真实的需求，为活动的开展打下良好基础。社会组织服务中心打造的公益活动内容包括文化服务、志愿者服务、医疗服务等方面，如“七彩童年”、“锦瑟年华”、乐小萄社区小帮课、公益理发、静安日常体检等，其中有些活动已经逐渐发展成为金葡萄社区公益活动的招牌。对于上级政府分派下来的公共服务项目，社会组织服务中心按照类别和复杂程度分配给各社会服务站，由各社会服务站指导相关社会组织开展项目运作，服务中心进行项目的总统筹。金葡萄社区社会服务中心既要积极挖掘和调动社会资源，建立持续稳定的志愿服务力量，支持和孵化社区社会组织，又要承担社区文化建设职能，丰富社区居民的文化娱乐生活，提高社区居民的精神生活水平，还要替代政府为社区居民提供完善的医疗和养老服务，特别是要重点关注社区内老人群体的养老和健康管理。枢纽型社会组织作为政府公共服务项目的承包方，具有做好承接政府转移职能的工作，为社区提供优质服务的巨大优势。

（二）孵化和培育社区社会组织

金葡萄社区内的社会组织类型较多，但存在管理分散、服务水平有限等问题，社会组织服务中心对社区内社会组织的孵化培育主要体现在两个方面。一是通过项目引导，提升其服务水平。金葡萄社区社会服务中心为社区社会组织提供项目、资金等方面的支持，为其发展提供保障，并且使同领域的公共资源集中共享，加快孵化与培育各类社会组织，促进社会组织的良性发展。自2017年该中心成立后，通过服务开展、能力培训、项目化管理等多元化方式發掘居民骨干，培育孵化社区社会组织，共培育出20个社会组织（包含正式和非正式），涵盖志愿服务、文化建设等多个方面。同时金葡萄社区以社区社会服务中心为依托，参与包河区第三届社区公益创投①，成功申报协同治理基金项目，并获得项目资金20万。为保证资金使用规范透明，真正遴选出能力与信誉兼备的专业化社会组织，金葡萄社区社会服务中心加强体制机制建设，通过成立社区协同治理基金管理委员会，负责协同治理基金项目具体管理工作，建立社区协同治理基金管理制度，确保项目资金规范管理和使用，同时引入第三方评估机构检视社区服务目标推进情况，对项目服务进行公开公正的评估，使得整个项目过程更加规范化、制度化和透明化。目前金葡萄社区已成功举办第一届社区微公益创投活动，活动由社区社会服务中心社工负责统筹，经过项目发布、意向征集、项目优化、立项评估、项目公示、项目签约，共立项12个微创投项目，项目类型包括社区服务类5个、组织孵化类2个、组织发展类3个、志愿服务类2个。金葡萄社区社会服务中心对微公益创投项目的成功实施，是对社区项目资源的有效整合，既推动了政府购买服务的高效运行，又实现了社会组织由传统的粗放式管理向精细化管理的转变。

二是推动民主化、制度化的社区社会组织建设。首先是枢纽型社会组织畅通诉求表达渠道，根据社区社会组织的利益诉求提出政策议案或提议，因为枢纽型社会组织是最了解本社区社会组织和社区总体情况的组织之一。一方面金葡萄社区社会组织服务中心在社区中认真了解各个社会组织的具体情况，除了与社区居民和社会组织的日常接触以外，还在社区内成立社会组织理事会，搭建社区议事平台，充分了解社会组织的真正诉求，提高民主化水平：另一方面社会服务中心将收集上来的问题和意见通过党代会、人代会、政协会议等合法化渠道反馈到上级政府，并根据社区实际情况提出针对性的改善建议供上级政府参考。其次是实行社会组织负责人制，在社区社会组织中挖掘有能力和奉献精神的骨干成员担任负责人，由负责人做好社会组织的日常管理和运转。除此之外，社区社会组织服务中心为社区内社会组织制定了一套民主管理与监督机制，涉及到社会组织资源的获取、专项资金的使用和监督等方面，有利于社会组织自律管理和社会各界进行监督。

金葡萄社区自2016年引入社会组织服务中心后，有效解决了金葡萄社区社会组织发展的困境。社区内的社会组织大多是由社区居民自发组成的，缺乏专业性，既不能合理分配政府的项目资源，也无法高效完成政府服务项目的运作。除此之外，社区居民是社会组织的组织者和运行者，在具体活动的开展过程中经常发生冲突和矛盾，这就使得社区社会组织的力量得不到有效凝聚和整合，不能向社区居民提供专业高效的公共服务，也不利于社区治理主体的多元合作共治。从金葡萄社区社会组织服务中心的具体实践来看，该服务中心不仅以其较高的执行力和公信力承接了政府转移的公共服务项目，为社区内的社会组织搭建了一个资源共享的平台，充分发挥了枢纽功能，还组织建立社会组织运转的民主管理和监督制度，动员社区内各主体参与社区建设，在参与社会治理中发挥了巨大作用。

三、枢纽型社会组织参与社会治理的有效性

枢纽型社会组织作为社会组织的再组织形式，是我国社会治理领域有效的治理手段。它有效改善了目前社会组织管理分散、专业化程度不够和服务水平不高的状态，实现了社会管理模式的转变，推动了我国社会建设和社会发展。具体来说，枢纽型社会组织参与社会治理的有效性主要表现在以下三个方面：

（一）发挥指导和管理作用，促进社会组织良陛发展

枢纽型社会组织对于社会组织具有指导和管理的作用，既能够为基层社会组织提供资金、项目、人才的支持和保障，使社会组织在项目运作过程中加强自身能力建设，又能够为社会组织建立一套成熟完善的管理机制，提高社会组织的制度化水平。其一，枢纽型社会组织作为政府和社会组织之间的桥梁和纽带，是政府项目资源的合法代理。政府转移的公共服务主要由枢纽型社会组织来承接，又具备资源整合和合理配置的能力，因此枢纽型社会组织将政府下发到基层的服务项目分配给社会組织，再通过对同领域的公共资源进行合理调配，对社会组织提供人才、资金等资源的支持，在社会组织开展项目过程中对其进行业务指导、问题咨询，以此来提高社会组织工作的能力。其二，社会组织在项目运作过程中会涉及到多方利益群体，工作性质与市场企业和行政科层制中的工作性质极为不同，因此社会组织需要健全的组织机构、完善的内部管理制度以及透明化的财务制度来保障项目的效益最大化。然而在现实中，很多社会组织并不满足这些要求，其中谋取私利的现象也并不少见，实际上社会组织的发展遭遇了信任危机。枢纽型社会组织建立之后，将这些不成熟的社会组织纳入管理范围之内，对其进行严格督导和规范，并制定相应的管理制度，通过政治引领、法律约束、社会监督等方式促进社会组织良性发展。

（二）创新社会治理方式，推动社会协同治理

枢纽型社会组织是我国独特的一种社会组织形态，以其代表性、资源整合性等优势，成为政府值得信赖的合作伙伴，在创新社会治理方式，推动社会协同治理方面具有独特的有效性。政府通过购买服务等方式，与枢纽型社会组织进行合作，有利于整合和凝聚更多的社会力量参与到社会建设中来旧。项目枢纽、资源枢纽和网络枢纽是枢纽型社会组织重要的三种枢纽功能，枢纽型社会组织通过发挥项目和资源枢纽功能将社会组织凝聚起来，并对其进行网络化管理，运用自身强大的优势对基层社会组织开展专业化的指导，提高社会组织的服务能力，从而使社会组织具备专业资格和水准参与社会建设。枢纽型社会组织产生的动力在于突破双重管理体制的困境，因此枢纽型社会组织比普通的社会组织更能够推动社会管理方式由“传统单向度控制方式”到“多元合作共治方式”的转变。从枢纽型社会组织参与社会治理的实践来看，它既能够保障政府服务项目的高效运行，节省了政府管理成本，又改变了社会管理模式，弥补政府在社会管理和公共服务上的不足，有效推动社会治理主体多元化。

（三）化解政治风险，推动社会建设与发展

枢纽型社会组织作为政府和社会组织之间的桥梁和纽带，其优势不仅在于做好承接政府转移职能的工作，更多的是能够充当基层政府的“安全阀”，替政府化解政治风险，维护基层社会稳定，为我国经济体制转型和社会改革创造稳定的社会环境。我国社会主义市场经济得到长足发展，也使得当前社会存在诸多利益多元分化的社会群体，极易造成利益矛盾和冲突。当前我国正处于改革的攻坚期，良好的外部环境是至关重要的。枢纽型社会组织呈现的政府和组织资源之间的互依逻辑旧表明其具有管理者和代表者的双重身份，枢纽型社会组织既作为社会组织的管理者，发挥枢纽功能，整合和协调社会组织群体之间的利益，又作为社会组织的代表者，发挥利益表达功能，代表社会组织向政府提出政策建议和议案。因此枢纽型社会组织一方面推动建立多种议事平台，畅通利益表达渠道，认真倾听社会组织的呼声：另一方面代表力量较弱的基层草根社会组织进入社会治理体系，为他们表达合理的利益诉求，参与制定社会组织建设和发展的相关政策。与此同时，对于社会组织间出现的不和谐现象，枢纽型社会组织通过有效的利益协商化解社会多元主体间的利益矛盾和冲突，降低政府管理风险，维护基层社会的稳定与和谐，使我国的社会建设和发展在稳定有序、风险可控的环境下进行。

四、结论

目前枢纽型社会组织的培育发展是创新社会治理方式、完善社会治理格局的有益实践。当前我国正处于治理体系转型的重要时期，推动社会治理重心向基层下移，重点发挥枢纽型社会组织在促进社会组织良性发展、推动社会协同治理、维护社会稳定等方面的重要作用，对于化解基层社会治理中面临的“行政化困境”和“共同体困境”，健全和完善“党委领导，政府负责，社会协同，公众参与”的社会治理格局，具有重要的理论和实践意义。目前枢纽型社会组织的发展实际上也面临着权力过载、目标偏移、内部腐败等风险，要避免和消除上述风险，不仅需要枢纽型社会组织自身的努力，也需要政府政策和制度支持。从枢纽型社会组织自身来看，需要加强自身组织能力建设，强化内部问责机制，建立完善的监督机制。除此之外，枢纽型社会组织需要淡化行政色彩，加强政治性和社会性的融合，实现枢纽型社会组织的功能转型。从政府层面来看，政府需要以价值理性引导枢纽型社会组织进行制度创新，化解权力过载的风险。并构建一套完整的枢纽型社会组织工作机制，纠正枢纽型社会组织目标与功能之间的偏差。通过政府和枢纽型社会组织的共同努力，未来枢纽型社会组织将有可能实现对社会组织各领域的全面覆盖，并实现由政府认定到社会认可、政策扶持到自我发展的完美转型，在社会治理领域发挥更大的作用。