新冠肺炎疫情中慈善捐赠法律规制探析

胡娅

摘要：新冠肺炎疫情是一把双刃剑，促发危难时刻的冷静思考及对法律规制体系的回头看。我国慈善捐赠在立法、制度建设与运行方面存在缺陷，应当进一步完善相关立法，优化信息公开与监督、配套激励措施、法律责任和司法救济制度，突破运行中的重重困境，强化法治宣传和慈善意识，营造全民慈善氛围。

关键词：新冠肺炎疫情;慈善捐赠;法律规制

一、新冠肺炎疫情与慈善捐赠法律规制

2019年12月以来，湖北省武汉市部分医院陆续发现了多例有华南海鲜市场暴露史的不明原因肺炎病例，现已证实为2019新型冠状病毒感染引起的急性呼吸道传染病。2020年2月8日，在国务院联防联控新闻发布会上，新型冠状病毒感染的肺炎统一称为“新型冠状病毒肺炎”，简称为“新冠肺炎”（“Novel comnavirus pneumonia”，简称“NCP”）。根据疫情实时大数据报告，截至2月13日21：00.全国确诊病例59901例，疑似病例13435例，治愈6131例，死亡1368例，疫情来势汹汹。

习近平总书记对新冠肺炎疫情作出重要指示，强调要把人民群众生命安全和身体健康放在第一位，坚决遏制疫情蔓延势头。全国上下万众一心、众志成城抗击疫情。眼下，新冠肺炎疫情仍处于扩散上升期。国家有难，匹夫有责。中华民族自古就有济贫扶困、仁爱正义的传统美德。社会各界纷纷伸出援手。据新华社2020年1月31日统计，防控新冠肺炎疫情的慈善捐赠已达101.38亿元，包括企业、社会组织和个人捐赠等，捐赠积极性高涨。然而，某些慈善组织没能经住检验，丑闻也随之而来。一边物资紧缺，一边积压严重;一边信息不公开，一边被批不专业、无效率;一边拒绝采访，一边又发声明……网友表示，大过年的，把人活活气死！难怪《某报》（2月2日）快报“连1元钱都公示”，当地红十字会因而冲上热搜，被赞“硬核”！可见，每逢疫情，也是慈善意识空前高涨之时，慈善组织却一次次遭遇不信任的尴尬，被聚焦、推至社会舆论的风口浪尖，给慈善捐赠、抗击疫情带来负面影响。

在疫情抗击中，慈善捐赠的渠道有哪些，善款物资是否善用、是否符合指定用途、有无被滥用、截留、私分等，可说是目前最受关注的，所涉的相关法律问题层出不穷。仅靠道德宣教和约束是不够的，必须依赖于法律规制，将慈善捐赠纳入法治框架，才能提升捐赠积极性，更好地实现捐赠目的。且与平常的捐赠、赠与不同，非常时期、重大疫情期间的慈善捐赠有不同的特点和要求，“急事急办、特事特办”是必要的，但也凸显了我国关于慈善捐赠还未形成法律规制体系。新冠肺炎疫情是一面镜子、一把双刃剑，在无情的疫情背后，对整个国家和民族而言又何尝不是一次良机，促发危难时刻的冷静思考及对法律规制体系的回头看。

我国《宪法》明确规定公民有接受物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。根据《中华人民共和国慈善法》第三条的规定，慈善活动是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式，自愿开展的下列公益活动：……救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害……以及符合本法规定的其他公益活动。该法第三十四条规定的慈善捐赠，是指自然人、法人和其他组织基于慈善目的，自愿、无偿赠与财产的活动。慈善捐赠是在收入分配、税收调节、社会保障基础上，缓解财政压力、贫富差距，促进实现公平、平等、互助的一种社会救济活动，这已成为一种共识。然而不能否认的是，我国慈善捐赠在法律调整、制度建设和实际运作等方面还存在诸多缺陷，尚未建构起“全民慈善”的社会氛围。相关研究也大多集中于社会学、经济学领域，法学视角的切人少见。如何解决慈善捐赠中的法律问题？如何对慈善捐赠进行法律规制？慈善捐赠如何借助法学力量从困境中突围？这的确值得探索。鉴此，以新冠肺炎疫情的防控为例，针对社会广泛关注的慈善捐赠，借鉴国外先进经验，对其法律规制拟作一些探析。

二、慈善捐赠立法缺陷与弥补

我国现代慈善事业始于20世紀80年代末，经过多年发展，在抗击疫情灾情、资贫助困等方面发挥着重要作用。与此同时，慈善捐赠立法体系也在不断建设与优化中，主要分为以下几个层级：一是法律，如《慈善法》、《公益事业捐赠法》、《红十字会法》、《个人所得税法》、《企业所得税法》、《合同法》等;二是行政法规，如《基金会管理条例》、《基金会管理办法》、《社会团体登记管理条例》等。三是地方性法规和部门规章。

经翻阅、梳理后发现，上述立法存在诸多缺陷，批判意见主要是立法缺位、不完善、老旧、层次较低、滞后等，如何及时应对新冠肺炎疫情快速发展中出现的新情况、新问题？

继SARS危机以来，新冠肺炎疫情是最严重的一次传染病疫情，具有起病急、传染性强、病死率较高等特点，目前尚无特效药物。病毒主要通过飞沫、气溶胶、接触等传播，病患症状为发烧、干咳、浑身无力酸痛等，容易和流感混淆。湖北冬季寒湿的气候，为病毒的滋生和传播提供了绝好的条件。病患与他人接触，或侥幸外出，或隐瞒旅居史，加上春节期间人口的流动性等，各种因素综合导致疫情的爆发不可避免。钟南山院士倡议居家不出门，避免接触，实行线上办公办事等。针对上述特殊性，建议借鉴SARS危机期间的应对做法，制定防控新冠肺炎疫情的特定捐赠条例。关于捐赠方式，鉴于新冠肺炎疫情人传人的特性和已发生的数起聚集性传播事件，为避免病毒在人群密集、聚集处传播，应严格要求不允许搞集会，提倡线上活动取代传统方式，通过微信、支付宝、网银、汇款等非接触、不见面、不聚集的方式进行，充分发挥互联网优势。在捐赠物资方面，为响应上述倡议，结合抗击疫情的实际需要，应有具体而专门的指定，如医用口罩和手套、消毒液、防护装备等紧缺物资。同时，捐赠人可选择定向捐赠，即指定所捐物资限用于抗击本次新冠肺炎疫情之需。至于善款物资的分配和使用，遵循专款专用、重点使用的原则，予以限定、监管、公开，不得挪作他用、截留、私分，特别要优先满足一线人员，如医护、社工、警察、城管、环卫、交管等人员的使用需求，才能保证其生命安全和身体健康，为抗击疫情提供可持续且不可替代的人力。总之，我国慈善捐赠立法规定较为单薄、粗略，与实际需要之间欠缺一定的贴合性，还难以和国外成熟立法相媲美，有待进一步完善。

三、制度建设之缺陷与优化

（一）信息公开与监督之危机与救赎

信息公开与接受监督是慈善的应有之义，是慈善组织的重要义务。在国外法律规则中，亦可见其身影。然而，慈善组织信息不公开、拒绝监督备受诟病，近年来红会事件的发酵、升级，导致慈善组织遭遇信任危机，被指欠缺透明度、效率低下，进而影响到慈善捐赠。

对捐赠的来源、善款的分配和去向、剩余物资等，慈善组织应有详细的记录并向社会公开、接受监督。特别要指出的是剩余善款物资的公开和监管问题。当疫情散去，各行业开始步人生活和工作正轨，公众逐渐不再关注剩余的善款物资。哈佛大学在财务报告中对其接受的慈善捐赠一一记录并予公开，可以说事无巨细，值得借鉴。从理论上讲，任何人对慈善捐赠都享有知情、查询、监督和建议等权利。特别是捐赠人，有权了解和监督善款的分配和使用，是否符合其捐赠意图，有无截留、私分、结余等。建议慈善组织通过各种渠道，如电话、媒体、网站等，公布捐赠明细，方便群众查阅、了解、询问、复制等，对群众质疑作出答复。从体系上讲，对慈善活动的监督包括政府监督、行业监督、社会监督、第三方（社会监督委员会）监督、内部治理。从结构上讲，包括外部监督与内部治理。建议重点发挥网络媒体的监督作用，强化过程监督、审计监督、司法监督，并建立举报有奖制度。只有外监加内治，才能有效减除和破解慈善尴尬，最大限度地促进慈善意图的实现。

（二）配套激励措施跟进有限与改进

慈善意识的培养和激发，不能撇开配套激励措施的跟进，如税收减免。这主要集中在个人、企业的所得税法及实施条例中，如企业发生的公益性捐赠支出，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除：个人的捐赠额未超过其申报的应纳税所得额百分之三十的部分，可从其应纳税所得额中扣除。首先，慈善立法对慈善捐赠的税前扣除并未直接做出明确的规定，在实际操作时，也就只能依照个人、企业所得税法及其实施条例的相关规定进行。其次，上述税前限额扣除比例较国际社会低，税收优惠形式单一。捐赠财产包括货币与非货币形式，我国《慈善法》中规定的非货币形式包括实物、房屋、有价证券、股权、知识产权等有形和无形财产，一是涵盖的财产种类较单一、范围窄、针对性弱，二是未规定实物捐赠享受税收减免。且区别对待直接捐赠与間接捐赠，仅间接捐赠（公益性捐赠）享受税前扣除。最后，税收减免的手续、程序等问题，欠缺规范和操作指引，以至于有些捐赠人根本不知晓税收减免优惠政策，或即使知晓，但因申报手续过于繁琐而放弃。

放眼国际社会，重视税收优惠的政策导向和激励作用，激发慈善捐赠的积极性，已成为一种共识和通行做法。在慈善捐赠法制较为健全的国家，大多有较完善的配套激励机制。首先，区分“慈善捐赠”与“公益性捐赠”，在《慈善法》中制定慈善捐赠享受减免税规则。其次，提高税前扣除比例，可参照税法的超额累进法，设置不同的扣除比例，捐赠越多扣除就越多，直至全额扣除，且允许结转。根据美国《国内税收法》，企业参与慈善可享受的税收优惠有多种形式，包括免税、所得税豁免、税收抵扣以及税额递延等，并规定直接捐赠和通过慈善组织间接捐助的扣除额为应纳税所得的10%，超出部分可在今后5年内结转。如这5年内该企业还要捐赠，则之前结转的捐赠额优先于当年的捐赠额扣除pp4。还有，不应对实物捐赠作出限制，明确列举允许享受税收优惠的非货币形式捐赠物，规定实物捐赠同样享受税收减免政策。众所周知，在新冠肺炎疫情中，一罩难求，有钱难买口罩，海内外捐赠了大量的口罩等医用物资;为共克时艰，一些网络平台免费开放学习、教育资源……应当参考现时市场价格或选聘专业评估机构作价，同样实行税收优惠。一视同仁对待直接和间接捐赠，直接捐赠亦可享受税收优惠政策。最后，为方便捐赠人获取捐赠凭证，考虑由接受捐赠的慈善组织开具。简化税收减免手续、程序，引导捐赠人申报并享受上述优惠，以提高捐赠积极性，长远而言可鼓励平常的慈善捐赠。

当然，激励慈善捐赠的措施不止于税收减免，褒奖、评优表彰、招投标优先资格等利益补偿方式亦可跟进。

（三）法律责任与司法救济之滞后与健全

关于慈善捐赠的法律责任，尽管涵盖了民事、行政和刑事责任，但基本以后两者为主，民事责任规定并不突出，尚不能及时应对慈善捐赠中出现的纠纷。尽管法律规定相关主体享有诉讼的权利，但由于慈善性质、监管不到位等因素，实践中很少有人为之。

慈善捐赠法律责任是法律责任体系的重要组成部分，其中以慈善组织的法律责任为核心。司法救济是社会正义的最后一道防线。在美国，捐赠者若质疑慈善机构有违忠实、谨慎等义务时，可到法院起诉。明确捐赠人有权监督慈善捐款的使用，慈善机构在违规、违背其慈善目的使用捐款、发生利己交易、对捐赠财产投资和管理不善等情况下，有向法院起诉、要求强制执行的权利。同时，当捐赠人无力、不敢提起相应诉讼时，援引民诉法中的支持起诉原则，或由检察机关提起民事公益诉讼。

四、执行、运作之困境与突围

良法贵在执行。随着我国慈善事业的发展，慈善捐赠逐步走向合法化、规范化。但是，非常时期特别是本次新冠肺炎疫情发生时，捐赠渠道可能产生混乱，很多人希望献出爱心，但又不知该往哪里捐，甚至还担心遭遇骗捐。此即慈善捐赠运作中的困境之一。一位全程参与武汉火神山医院建造的工人，在工程结束后想要捐出自己的工资，但不知有哪些渠道。实际上，捐赠渠道是慈善捐赠中很重要的部分，善款物资的接收、分配、使用等环节都有赖于捐赠渠道的畅通。对此，建议在政府部门的主导下，明确并畅通应对疫情的捐赠渠道。

困境之二体现为慈善组织的内部治理较乱，如职责分工不清、操作不规范、权利义务不明、服务意识不强。建议建立统一的慈善公益组织管理机构，健全内部治理体系，重构财务透明、营运专业、公信力较高的慈善组织形象。严格规范程序：接收、登记、造册、分类——对每笔捐赠款物向捐赠者出具合法有效的收据，接收部门统一使用财政部监制、核发的接受社会捐赠票据——严格按照使用范围管理、使用捐赠款物——及时下拨捐赠款物——监督、检查、公示、审计。

困境之三体现为应急物资储备严重不足。新冠肺炎疫情发生以来，全国范围内口罩、消毒水等防护物资一直缺货严重，哪怕加大生产马力，加上境内外捐赠，也远远不能满足抗疫之需。平常生活中并不起眼的物品，此时却珍贵无比。这暴露出我国在防范和应对重大卫生安全事件时缺乏科学规划和充足的物资储备。对此，建议在已有传染病的基础上，对一些可能发生的重大疾病疫情进行评估论证、科学规划，设点定点储备应急物资，并视物资保质期定期更新。

困境之四体现为人员良莠不齐。政治站位、文化知识、职业技能、职业伦理等是慈善从业者的必备资历。在美国，专业的筹款人员需要取得专业权威机构颁发的专业培训证书与相应的资格认证。而且西方发达国家中的社会工作、社会福利服务等相关专业以及专门培训机构为慈善捐赠领域所需求的专门化人才的教育培训提供了制度保障。我国慈善事业的发展，迫切需要专业性人才，如何建设一支使命感强、综合素养较高的可靠人才队伍，需要持之以恒的努力。

五、慈善意识薄弱与强化

慈善捐赠遵循自愿原则。新冠肺炎疫情发生以来，主动、积极的捐赠每天都在大量发生，但也有人面临着捐不捐、捐多少、怎么捐、向谁捐的困难，捐少了被骂“铁公鸡”，有些地方或单位还搞摊派迫捐。这些乱象暴露出我国民众、企业的慈善意识薄弱，宣传不到位、不深刻。

对比而言，西方国家的社会责任理论，经过上千年的漫长孕育、发展和完善，至今堪称完美，为其慈善捐赠事业的可持续发展奠定了坚实的法理基础。因此，法律法规、制度、政策的宣传应首当其冲，营造慈善捐赠的法治氛围。二是慈善意识的宣传，促进人们树立回报和反哺社会的意识。有必要让慈善理念进书本、进课堂、人脑人心，从娃娃抓起。梵高曾说：“爱之花开放的地方，生命便能欣欣向荣。”以瑞典人为例，慈善早就深深地融入了他们的生活，或许他们的捐赠不算“惊人”，但这些普通人的爱心才最为高尚。在“互联网+”时代，通过网络平台和传统渠道以及利用明星效应，在每年9月5日“中华慈善日”以及重要的时间节点，强抓日常宣传，培养和强化全民慈善意识。