自然保护地体系建设探析

令狐克鸿　母永碧

摘要    自然保护地作为管理严格的特殊生态环境区域，其自身运行与发展影响着更为广泛的生态系统平衡，在维护国家生态安全中居于首要地位。通过对贵阳市自然保护地基本现状及在建设管理中存在的问题进行调查分析，提出自然保护地体系建设应坚持保护优先、应保尽保、实事求是、科学决策、多规合一、协调发展等原则以及整合交叉重叠自然保护地、归并重组相邻相连自然保护地、优化边界范围和功能区划定、补划生态保护空缺区的措施。本文对贵阳市自然保护地体系建设布局提出初步建议，并对其发展进行探讨，旨在建立高质量的自然保护地体系，促进自然保护地持续健康发展。

关键词    自然保护地;现状;整合优化;建设布局;贵州贵阳

中图分类号    S759.9        文献标识码    A

文章编号   1007-5739（2020）19-0152-04

Analysis  on  Construction  of  Nature  Reserves  System：  Taking  Guiyang  City  as  an  Example

LINGHU Kehong    MU Yongbi

（Forest Resource Management Station of Guiyang，Guiyang Guizhou 550002）

Abstract    As the special ecological environment area with strict management， the operation and development of the nature reserves affect the balance of the wider ecosystem， and play a primary role in maintaining the national ecological security. Through the investigation and analysis of the present situation of Guiyang nature reserves and the problems existing in the construction management， we point out that the construction of nature reserves system should adhere to the principles of protection firstly， utmost protection firstly， seeking truth from facts， scientific decision-making， integration of multiple plans and coordinated development， and the measures for integrating of overlapping nature reserves， merging and recombining adjacent nature reserves， optimizing the boundary range and functional zone delineation， filling up the vacancy of nature reserves， this paper put forward some suggestions on the layout of the nature reserve system in Guiyang City and discussed its development， so as to build high quality nature reserve system， promote the sustained and healthy development of nature reserves.

Keywords    nature reserve; current situation; integrated optimization; construction layout; Guiyang Guizhou

自党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局。党的十八届三中全会提出建立完整的生态文明制度体系目标，随着国家公园体制试点建设的推进，各类生态效益良好的自然保护地备受瞩目。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是贯彻习近平生态文明思想、加快生态文明制度建设的重大举措，对于优化和完善我国自然保护地体系、理顺管理体制、解决历史遗留问题、更好地保护自然生态、保育自然资源、促进人与自然和谐共生、实现自然保护地高质量发展具有重大意义[1]。贵阳市作为获得批复建设“全国生态文明示范城市”的城市，区域内有多种类型的自然保护地。本文调查分析贵阳市自然保护地建设现状，探讨其自然保护地体系建设布局，旨在提高贵阳市自然保护地管理水平，进一步守好发展和生态两条底线，促进全市经济社会协调发展。

1    自然保护地概述

自然保护地是生态建设的核心载体，在维护国家生态安全中居于首要地位[2]。自然保护地目前尚无一个统一的概念。世界自然保护联盟（IUCN）认为，保护地是一个明确划定的地理空间，通过法律或者其他有效方式获得认可、为专有目的所进行管理的区域，以期实现对自然及其所拥有的生态系统服务和文化价值的长期保护。《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》指出，自然保护地是由各级政府依法划定或确认，对重要的自然生态系统、自然遗迹、自然景观及其所承载的自然资源、生态功能和文化价值实施长期保护的陆域或海域[2]。国家公园、自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园等都是重要的自然保護地类型。自然保护地体系是在不同空间尺度和管理层级上进行沟通、协调与合作，形成生态保护的网络，确保充分、全面、有效地将具有代表性、重要性的生态系统、栖息地、物种和景观进行全面保护，为物种的传播、栖息和迁徙提供充分机会，对重要的生态系统受损部分进行恢复[3]。建立各类自然保护地不仅是保护自然资源和生物多样性的有效举措，同时也是保护自然与文化遗产的现实要求，对维护国土生态安全、推进国家生态文明建设等具有重要作用[4]。

2    自然保护地现状

截至2019年，贵阳市建成包括自然保护区、风景名胜区、森林公园、湿地公园和地质公园等5个类别27个自然保护地，其中县级自然保护区1个、风景名胜区9个（国家级1个、省级8个）、森林公园11个（国家级1个、省级10个）、国家级湿地公园4个、省级地质公园2个，总面积13.87万hm2，占全市国土面积的17.64%（表1）。

2.1    自然保护区现状

貴阳市仅有1个县级自然保护区，位于花溪区青岩镇和黔陶乡，面积为164.36 hm2，占全市自然保护地面积的0.12 %，重点保护以青岩油杉为中心的自然生境及其他珍稀动植物资源。保护区没有独立的管理机构，在原花溪区生态局森林资源管理站加挂“花溪青岩油杉自然保护区管理站”牌子进行管理。

2.2    风景名胜区现状

风景名胜区是贵阳市自然保护地的重要组成部分，共有风景名胜区9个，总面积达98 628 hm2，占全市自然保护地面积的71.1%。其中，国家级风景名胜区1个，面积20 000 hm2;省级风景名胜区8个，面积达78 628 hm2。各个风景名胜区在空间上呈若干组团分布的态势，各个组团以市区为中心较均衡分布。贵阳市的风景名胜区融独特的自然生态、浓郁的民族风情、丰富的历史文化为一体，其资源特征为岩溶奇观、瀑布跌水、江河峡谷、山岳奇峰、湖泊岛屿、温泉潭池、遗址胜迹、民族风情、古建民居等类型。

2.3    森林公园现状

贵阳市建有森林公园11个，总面积16 347.69 hm2，占全市自然保护地面积的11.78%。其中，国家级森林公园1个，面积1 294.21 hm2;省级森林公园10个，面积15 053.48 hm2。森林公园分布较均衡，大部分区县均有森林公园分布。森林公园对象类型多样，有森林、竹类、岩溶天然植被、喀斯特峰丛、溶洞瀑布等自然生态景观，有古驿道、历史文化遗迹、民俗文化等地文景观。

2.4    湿地公园现状

贵阳市建有湿地公园4个，均为国家级湿地公园，总面积9 357.62 hm2，占全市自然保护地面积的6.75%。经国家林业和草原局验收正式挂牌的湿地公园1个，即贵州贵阳阿哈湖国家湿地公园，其他3个湿地公园正在开展试点建设。湿地公园对象多为以高原岩溶地貌下库塘、湖岛及河流为主的复合湿地生态系统。

2.5    地质公园现状

贵阳市建有地质公园2个，均为省级地质公园，总面积14 213 hm2，占全市自然保护地面积的10.25%。主要保护对象为三叠纪沉积遗迹资源、青岩生物群及寒武系到三叠系的各时期地层等。因多方面原因，2个地质公园均未开展实质性建设，目前在进行规划调整等工作。

3    存在的问题

3.1    规划设置不科学

因部门设置、资源分类、行政区划等原因，一些生态功能相近、保护目标一致且相邻、相连的生态系统被建设成不同的自然保护地，完整的生态系统被条块分割，孤岛化和碎片化现象严重。部分保护地功能分区方式较为粗放，没有从保护价值、地理环境等方面进行细致划分，一些保护地规划与实际管护存在较大出入，四至边界不清，规划与实际管辖范围不一致。

3.2    管理体制不完善

贵阳市仅4个自然保护地设有独立的管理机构和人员编制，其他保护地或有机构无人员，或在其他机构加挂保护地牌子实行“一套人马，两块牌子”管理，甚至部分保护地既无机构也无人员和办公场所，基本为“代管”状态。风景名胜区、湿地公园和水源保护区重置突出，同一地块建设成多个不同类型的保护地，受林业、水务等部门多头管理，导致权限不明、责任不清。大部分保护地没有独立经费预算，资金投入不足，投入经费不能保障其保护、运行和管理，基础设施较差、管理水平较低。

3.3    地域交叉重叠严重

交叉重叠一直是自然保护地的突出问题，由于之前不同类型的自然保护地由林业、国土、住建等部门规划建设，地域交叉重叠严重。贵阳市有13个自然保护地存在交叉重叠现象，重叠面积达2.438万hm2，占全市自然保护地面积的17.59%，甚至一些保护地与其他保护地完全重叠，如百花湖湿地公园完全包含在百花湖风景名胜区内。

3.4    保护发展矛盾突出

保护地内普遍存在村寨、基本农田、耕地、人工商品林等，保护地与当地村民的耕地、山林、居民住房相互交错，原住民生产生活对自然资源依赖度高，直接干扰和破坏生态环境。部分保护地内存在合法矿权、温泉、战略性矿产资源，生态保护和资源的开发利用协调难度大，与区域经济发展矛盾突出。部分保护地存在道路、水库等民生设施或扶贫、农业发展等公益性项目，保护地与地方民生发展存在较大矛盾。部分保护地在建设之初将集体土地或个人林木划入规划范围，在保护地建立后，政府未依法办理征用手续，也未对所有者进行有效补偿，造成土地及相关资源权属不清晰，纠纷突出。

4    自然保护地体系建设

4.1    建设原则

4.1.1    坚持保护优先，应保尽保。牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，严守生态保护红线。在现有自然保护地的基础上，经过科学评估后，将尚未纳入自然保护地但生态功能极重要、生态环境极敏感脆弱以及其他具有重要生态功能、潜在重要生态价值、有必要实施严格保护的区域等保护空缺的自然生态空间，划入周边自然保护地或设立新的保护地，做到保护优先，应保尽保。

4.1.2    坚持实事求是，科学决策。在符合有关法律法规的前提下，因地制宜、分类施策，妥善处理各类历史遗留问题，在对生态系统和保护目标不造成明显影响的前提下，尽最大努力处理好保护和发展的关系，有效化解重大风险。坚持将科学评估论证贯穿自然保护地建设规划全过程和各环节，从程序和实体上切实做到程序规范、实事求是、科学客观。

4.1.3    坚持多规合一，协调发展。自然保护地体系建设需与土地利用总体规划、基础设施建设规划等各类相关规划进行充分衔接，在科学评估的基础上，科学、合理、有序地为民生改善和重大战略发展预留空间，预防和减少新的矛盾，精准建立科学、和谐的自然保护地体系，确保多规合一、协调发展和“三条控制线”不交叉、不重叠、不冲突。

4.1.4    坚持强度优先，面积优先。类型不同的自然保护地按照保护强度不降低和低保护强度服从高保护强度的原则，将交叉重叠地块或完整区域整合归并到优先强度最高的自然保护地内。当类型相同的自然保护地级别不同时，按低级别服从高级别、级别相同时按小面积服从大面积、级别和面积都不相同时按先级别高低后面积大小的原则，将级别较低或面积较小的自然保护地整合归并到级别较高或面积较大的自然保护地。

4.2    建设措施

4.2.1    整合交叉重叠自然保护地。根据现有自然保护地现状，按照保持生态系统完整性的原则，将2个或者2个以上存在地域交叉、空间重叠的自然保护地及其周边保护价值高、生态系统完整的区域，按照一定规则重新组合为一个独立的自然保护地，使自然保护地内任何地块只归属于一个保护地、一套机构、一块牌子，解决自然保护地区域交叉、空间重叠的问题。

4.2.2    归并重组相邻、相连自然保护地。将相邻、相连的各级各类自然保护地，打破部门设置、行政区划、资源分类等造成的条块割裂局面，遵照自然生态系统完整、物种栖息地连通、保护管理统一的原则，按照一定规则进行归并重组，解决保护管理分割、保护地破碎和孤岛化问题，实现对自然生态系统的整体保护。

4.2.3    优化边界范围和功能区划定。在整合归并的基础上，按照“保护面积不减少、保护强度不降低和保护性质不改变”要求，对存在矛盾冲突较大、错划、界线不明确、功能区划不合理等地块进行优化调整，合理确定功能定位，依法依规通过优化调整解决历史遗留问题。

4.2.4    补划生态保护空缺区。在整合优化现有自然保护地的基础上，结合国土空间规划、生态保护红线调整，将生态功能重要、生态系统脆弱、自然生态保护空缺的区域纳入现有自然保护地周边或设立新的自然保护地，并科学确定保护地的保护类型和保护目标，做到应划尽划。

4.3    建设布局

遵循“指导意见”提出的分类系统，根据自然生态格局、生态价值、保护对象和管理目标等，贵阳市自然保护地体系建设建议按照保护强度高低建成以自然保护区为特色、以自然公园为主体的自然保护地分类系统。

根据现有自然保护地现状，按照保持生态系统完整性原则，科学合理、实事求是、依法依规对各个自然保护地进行整合优化。登高云山森林公园和鹿冲关森林公园是在同一个林场内建立的，建议将其归并为一个森林公园;乌当盘龙山森林公园、相思河风景名胜区、香纸沟风景名胜区重叠较多，3个保护地相连且保护资源相近，建议归并为一个风景名胜区;息烽温泉森林公园和息烽风景名胜区重叠较多，生态功能相近，建议归并为一个风景名胜区;开阳二重山森林公园面积较小，建议将其作为一个管理点归并到开阳云顶山森林公园进行管理;红枫湖湿地公园和百花湖湿地公园分别与红枫湖风景名胜区和百花湖风景名胜区基本完全重叠，相邻且生态功能相近，建议将其整合申报为一个省级湿地自然保护区，由市级部门统一管理，其余不符合湿地公园要求但有重要生态保护价值的区域整合到其他自然保护地内。乌当地质公园内重要地质遗迹资源遭到破坏，保留的少数地质遗迹景观价值不高，建议通过科学评估论证，对乌当地质公园依照相关程序合理撤销。其他自然保护地对交叉重叠地块进行整合，对边界范围进行优化，实现设置科学、规划合理、管理规范的自然保护地体系。

5    结语

对生态环境进行保护与建设的目的是科学有效地保护和发展生物多样性，主要通过建立各类自然保护地等方式实现[5]。在国家公园建设和自然保护地体系建设的大趋势、大背景下，整合优化各类自然保护地，合理调整保护地范围是大多数自然保护地面临的一个关键问题。在坚持保护优先、应保尽保的原则下，需要注意实事求是，具体问题具体分析。需要组织多学科专家学者客观科学评估自然保护地内土地、原住民、社区、工矿点、民生项目等对生态环境的影响，明确分类处置和管理要求，妥善处理各类历史遗留问题[6]。同时，要充分征求各部门及各利益相关者的需求和建议，从总体规划到具体地块应与国土空间规划和生态保护红线精准衔接，有效预防新的矛盾问题产生。

新的自然保护地规划建设要打破以往部门设置、资源分类、行政区划等因素，按照山水林田湖草是一个生命共同体的理念进行科学设置，保证生态系统的完整性。以资源禀赋为基础，以保护管理为目标，按照“先分类、后分区”思路，贯彻有利于保护、有利于发展、有利于管理的原则，对自然保护地的范围和功能分区进行精准区划，构建分类科学、布局合理、保护有力、管理有效的自然保护地体系。

建立以国家公园为主体的自然保护地体系，是一项长期而复杂的系统工程，單靠林业部门很难高质量完成，需要自然资源、环保、水利等相关部门加强协调配合，共同发现问题、分析问题和提出解决问题的方案。需要有相应的自然保护地综合性立法为指向，国家应尽快制定出台《自然保护地法》作为整个法律体系框架的根基，并制定不同类型自然保护地管理政策和技术规范，明确考核评价、进入退出等机制，实现对各类自然保护地进行差异化、精细化、科学化建设和管理[7]。现有森林公园大多是在国有林场的基础上建立的，自然保护地整合优化后，森林公园与国有林场的关系如何处理应尽快出台相关意见。

6    参考文献

[1] 冯超，吴会平.湖南省自然保护地体系建设[J].林业调查规划，2019（5）：66-70.

[2] 中共中央办公厅，国务院办公厅.关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见[R].2019.

[3] 闫欣.内蒙古自然保护地现状及对策建议[J].北方经济，2018（9）：56-59.

[4] 解焱.我国自然保护区与IUCN自然保护地分类管理体系的比较与借鉴[J].世界环境，2016（5）：53-56.

[5] 韦晓娟，刘国维.广西国家级自然保护地体系建设问题与策略分析[J].林业调查规划，2015（3）：51-56.

[6] 刘冰.十堰市自然保护地运行现状及发展建议[J].绿色科技，2019（20）：39-40.

[7] 杨锐，申小莉，马克平.关于贯彻落实“建立以国家公园为主体的自然保护地体系”的六项建议[J].生物多样性，2019（2）：137-139.

基金项目   贵州省林业局林业优秀青年人才培养专项资金项目（黔林科合J字〔2020〕15号）。

作者简介   令狐克鸿（1984—），男，贵州晴隆人，工程师，从事森林资源管理、自然保护地及野生动物保护研究工作。

收稿日期   2020-05-17