农信社改制成效、问题与建议

解洪文 侯蕾华 李颖

导语：在当前金融体制改革进一步深化以及乡村振兴战略稳步实施的背景下，分析农信社改制后面临的机遇与挑战具有非常重要的现实意义。本文在运用一套科学的评价指标体系对运城市辖内农信社改制后的公司治理、安全性、效益性等情况进行分析的基础上，重点对农信社改制后存在的省市联社行政管理色彩并未淡化和三农服务功能弱化等问题进行了分析研判，并从农商行自身及省市联社职能转换等方面提出了对策建议。

运城市农信社改制自2012年开始启动，截至2019年末，辖内13家农信社已全部完成改制。其中，2011年河津农合行最早改制成河津农商行;万荣农信社及新绛农信社因风险级别高、不良资产化解较慢等原因，改制时间最晚，于2019年最后一批完成改制并挂牌运营。

农信社改制取得的成效

公司治理层面

组织架构完整。运城辖内13家农信社改制后均成立了“三会”（董事会、监事会、股东大会），且都能按要求召开会议。改制后各行每年“三会”召开次数平均为10次左右，每年召开至少一次股东大会，形成了较为完整的组织架构。

账面股权结构合理。截至2019年末，改制后的运城市13家农商行股本金总额为79.03亿元，股东数量为4966个。其中，法人投资股数量占比为2.96%，自然人投资股数量占比为97.04%。从股权结构来看，各农商行均能按监管要求分配股权，法人股占比均达到了《中国银监会关于加快推进农村合作金融机构股权改造的指导意见》中提出的“地（市）及城区机构法人股平均比例应高于50%，县域机构平均比例应高于35%”的要求。从各机构前十大法人股东所在地看，有5家农商行有异地企业法人股东，其中新绛农商行有多达6家的异地法人股东。

公司运营层面

安全性大幅提升。改制后农商行资本充足率均能满足监管要求，不良贷款占比显著降低。改制前农信社平均资本充足率为7%，改制当年资本充足率显著提高至13%，此后虽然呈现逐渐下降的趋势，但依然能够达到监管当局的最低要求。改制后农信社系统性风险得到了有效缓解，改制前一年不良贷款占比为21%，改制当年迅速下降至2%，资产质量也得到了較大的提升。

效益性明显改善。改制后农商行作为独立法人，自负盈亏、保持盈利是维持流动性和保证安全性的重要基础。笔者选取了资本收益率和成本收入比两个指标来分析农信社改制前后的盈利能力。经调查发现，改制当年农商行资本收益率分别是改制前两年和前一年的6倍和3倍;同时，成本收入比由改制前两年的40.8%下降至改制后两年的25.22%，充分说明了农信社改制后盈利能力得到了极大提升。

农信社改制后存在的问题

省市联社行政管理并未淡化

省市联社的存在制约了农商行的业务经营。与改制前相比，省市联社的业务管辖范围已大幅缩小，但仍在系统开发、权限分配、大额信贷事前报备等方面制约着农商行的发展。一方面，贷款审批权受限。每当向新的企业客户发放贷款或发放大额贷款时仍需省、市联社层层审批。另一方面，理财产品发行受限。农商行因自身不具备开发系统的权限，必须使用省联社开发的理财系统，一旦资质审核不符合条件，就面临着理财产品无法发行的问题。

省联社仍在干预基层农商行的人事任免。目前，省市联社仍在干预农商行的高管任免以及普通职员招聘。截至2019年末，运城辖内13家农商行共有高管81人，均由省联社任命;普通职员方面，每年各县级行社上报招聘需求，由省联社统一负责人员招聘工作。因此，农商行作为独立经营的法人机构，事实上并无独立的人事任免权力。

改制后农商行的三农服务功能被弱化

域外贷款增速明显高于域内贷款。域外贷款是指金融机构向县域以外地区的客户发放的贷款。改制后，农商行的域内外贷款余额均在增加，但域外贷款增速更快，且大多为省市联社组织的社团贷款。以临猗农商行为例，该行2014年改制完成后，2015年域外贷款增速高达30.64%，是域内贷款增速的6.42倍，且均为社团贷款。省市联社大量归集各家农商行的资金来发放社团贷款，分割了农商行的授信额度，客观上限制了农商行服务县域经济发展的能力。

涉农贷款增速呈现下降趋势。通过比较农商行在改制前后涉农贷款的增长情况可以发现，改制当年涉农贷款增速显著提升，但此后均存在着不同程度的下滑。其中，河津农商行涉农贷款增速由改制前一年（2010年）的3.75%迅速提高至改制当年（2011年）的7.8%，2014年以后下降至6.5%左右。同时，改制后普惠小微企业贷款增速也呈现逐渐下降趋势，永济农商行在2015年改制后普惠小微企业贷款增速由28%降至2019年的8.77%。这些情况说明，近年来农商行为实现绩效考核目标以及防范各类风险，支农支小动力不足，立足基层、服务三农的功能逐渐弱化。

农信社改制不彻底的副作用逐渐显现

不良资产处置粗放形成潜在风险。改制之初，大部分农信社采取“一刀切”的粗放方式处置不良资产，将不良资产转移到系统内其他行社是一种通用做法，但此类“帮扶改制”的弊端近年来不断显现。购买大量不良资产无疑加重了帮扶农商行的负担，其潜在风险难以估量，为改制后的农商行披上了沉重的外衣。

农商行系统内部存在潜在交叉持股问题。运城市担保圈（链）关系错综复杂，风险隐患较大，各农商行为防止股东企业将股金质押给他人或被司法冻结，纷纷引导股东采取相互质押、交叉质押的形式，将股金质押在农商行系统内部来保护股金的安全。据调查，以运城农商行为核心的四家农商行法人股东皆存在着交叉持股的现象。交叉持股在一定程度上扭曲了公司治理结构，导致股东大会、监事会等机构的权力相对弱化，互相制约机制难以有效发挥，更加容易产生内部人控制等问题。

农商行内部管理体制不适应经济发展需求。一是业务创新能力不足。受省市联社管制，农商行业务仍以传统的存、贷、汇业务为主，中间业务发展缓慢，互联网金融等新兴业务模式发展滞后。二是风险管理不到位。随着宏观经济下行压力加大，农信社的资产质量问题逐渐显性化。截至2019年末，已改制完成的农商行已经出现了不良贷款占比回升的现象。

农商行抓住机遇，应对挑战的几点建议

农商行要摸清不良底数，切实做好处置工作。农商行要及时转变不良资产处置工作的思路，做到实事求是、摸清底数，实现由“以时间换空间”向“实质性处置”转移。一方面，要明确本机构的不良贷款情况，对其进行有效划分，区别处置。另一方面，要拓宽不良资产处置渠道，借助资产管理公司等渠道，充分利用市场化的处置方式，尽快促成不良资产的化解。

持续优化股权结构，加强公司治理水平。有条件的农商行可以积极尝试引入战略投资者或上市公司股东，借助先进的公司治理理念和风险控制机制，选取相关领域专业人士为独立董事，真正发挥其监督、决策和平衡作用。同时，加强董事会、监事会建设，强化监事会的监督作用，完善董事会成员的推荐、提名程序，完善董事激励机制。

明确市场定位，坚持服务三农的经营方向。农商行要坚持市场定位，发展为向农民、农业和农村经济发展提供金融服务的地方性金融机构。一方面，创新生产消费信贷产品。主动对接辖内重点建设项目，围绕商圈、产业链、消费需求创新产品，推进“两权”抵押等新型担保方式。另一方面，创新小微信贷产品。持续开展“三进四扫五覆盖”活动，细分客户、市场、行业，切实做好成熟产品和服务的推广，充分发挥支农支小的作用。

省市联社应转换职能，从行政管理向服务协调转变。随着形势的发展，省市联社已成为制约农商行健康发展的因素之一，且影响着农商行的运行效率和支农支小政策的传导效果。因此，省联社应有效下放人事权、信贷审批权给基层农商行，将监管权归于银保监局及人民银行，从而赋予其真正的法人地位和权利。同时，进一步加强服务职能，根据业务发展和市场需求组织重要业务系统的开发，为辖内机构发展提供科技支持;将原有基层联社入股成立的省联社营业部独立出来，主要负责全省所辖机构的资金调剂、协调重大项目的银团贷款或投资，使各农商行形成合力，共同为地方经济发展做出贡献。

（作者单位：中国人民银行运城市中心支行）