银行的市场退出路径选择与调整

王兰 朱迪

虽然我国银行的市场退出机制一直都在紧锣密鼓地筹建中， 但时至今日仍未取得突破性进展。当前，全球银行业普遍面临信贷资产质量下降、盈利能力降低、大幅让利实体经济等系列问题，银行业的信用风险、流动性风险、法律风险等骤然攀升，尤其是中小银行的金融风险更是急剧暴露，救助难度和破产概率加速骤升。在此情形下，探讨如何促使并引导问题銀行依法且有序地退出市场，尤其在面临公共事件突发的特殊时期能对退出机制予以精准选择并有效调整，尤显意义重大。

银行市场退出的必要性与特殊性

银行市场退出，狭义上主要指银行破产，而广义上则包括并购、重组、解散、接管、撤销、重整、清算等。近一百年来，全球银行市场退出的数量呈波动趋势，主要在20世纪30年代经济大萧条时期，20世纪70年代滞胀危机时期，以及21世纪次贷危机时期三个阶段达到波峰，其他时期则相对平稳。

关注银行的市场退出路径的必要性和特殊性不言而喻。其一，银行的市场退出路径的选择与调整关乎我国三大攻坚战之首——防范化解重大风险能力的构建，国家层面需畅通处置渠道，更快速地处置问题银行，避免问题银行退出市场过程冗长无序、风险高度集中，以至于引发大规模的系统性经济危机。其二，银行市场退出路径的选择与调整还关乎我国营商环境优化和金融业供给侧改革，在经济一体化与金融开放的形势下，其将构成金融系统的最后一道风险屏障。其三，“大而不倒”心理和“羊群效应”的叠加，使得恐慌情绪易造成群众非理性选择， 进而放大挤兑风险，加速问题银行破产，甚至引发系统性经济危机。其四，银行市场退出涉及的债权人和债务人数量大、类型多、分散广，业务规模大、种类多、情况复杂，公众法律意识和金融意识普遍薄弱，使得银行在退出过程中将面临纷繁的法律主体、法律关系与意外情形，此时若对问题银行“一刀切”式处置，既不明智也不公允，而须结合特殊处境予以调整。

我国银行市场退出的困境及其原因

立法缺位导致银行市场退出规范化、层次化不足。我国关于银行市场退出的相关规定主要分散在《企业破产法》《商业银行法》《银行业监督管理法》《商业银行资本管理办法》《存款保险条例》《金融机构撤销条例》《村镇银行管理暂行规定》《国务院关于印发深化农村信用社改革试点方案的通知》等规范中， 但既有法规对银行市场退出的规定较为粗略，存在诸多漏洞与不足。如《企业破产法》尽管规定了银行破产的申请条件，但未包含以资本充足率为核心的监管性标准，更未对特殊情况如突发公共事件下的监管性标准的调整保留一定的弹性空间。正是由于相关立法的缺位，我国目前的银行市场退出机制暂不具备繁简分流、依法高效处置众多问题银行的能力，也无一套既适用明确、逻辑自洽、助益于银行高效处置又能平衡多方主体权益的原则， 更遑论区分一般时期和特殊时期，而因时制宜地提供最适配的危机应对与退出路径选择方案。

程序不完备导致银行市场退出路径受阻。这里的程序是指在非常状态下银行市场退出时所遵守的步骤、方式、时限所构成的行为过程，包括事前、事中、事后三个阶段。从事前阶段看， 我国银行退出的应急计划或危机管理计划的制定并不充分，相关计划的定期测试与应急演练也不完备，尤其是银行市场退出机制未能与银行业（如《突发事件应急预案》《银行业保险业突发事件信息报告办法》）中的监测预警、评估与评级、层级报告制度以及银行内部的监测体系构建应有的联系。从事中阶段看，我国暂无享有特别处置权且能高效、有序地处置大量问题银行的专业机构，所谓的科学决策、明确分工到快速执行等均无法落实与得到保障，更遑论银行市场退出中的监督与救济。如世界银行（WB）和国际货币基金组织（IMF）发布的《中国金融部门评估规划报告》指出，我国虽为应对系统性风险建立了危机管理工作组，但尚未针对银行市场退出建立专门的处置机构。从事后阶段看，对银行市场退出构建一套自我强化的反馈机制是相当有必要的，但我国现有机制不仅欠缺这种事后非常措施的解除与恢复机制，也尚未建立问题银行处置方案评估以及相应的私权保护、纠纷解决等机制。

与其他机制衔接不畅且实践经验匮乏。我国银行市场退出机制还存在与其他机制衔接不畅的龃龉。例如，我国银行市场退出机制与突发公共事件应对机制、国家重大金融突发事件应对机制也未能很好的衔接，而这关乎监管者和问题银行在面对突发事件时的反应速度的快慢、处置方案制定的周全与否等。同时，我国在银行市场退出上长期缺乏实践经验。相较于发达国家，我国银行适用破产机制退出市场的频率很低，截至目前仅有海南发展银行、河北省肃宁尚村农村信用社、汕头市商业银行、包商银行等少量被处置或即将破产清算的个案，不仅无多国常见的银行破产重整先例，高效、快速、大规模地处置问题银行的经验更是相当匮乏。

国际规则与域外经验借鉴

国际规则的相关规定

2009年国际存款保险机构协会（以下简称“IADI”）发布的《关于解除临时存款保险安排的最新情况》指出，提高存款保险金额、保险覆盖率并延长期限是对银行危机管理的有益补充， 而危机过后，部分法域若继续保持较高的保险水平，可能会加剧道德风险，但过早降低存款保险水平也可能会对公众信心造成影响。对此，适度降低保险水平的关键在于覆盖率的确定、切实有效的沟通以及必要情况下的有效立法。

2014年，IADI通过新版《有效存款保险制度核心原则》， 其中的原则六强调存款保险机构在处理银行危机过程中要参与制定危机应对政策、定期应急演练、协调系统性风险处理工作等。同时，还强调危机处置机构的建立需要央行、财政部、银行等多方参与，要求设立存款保险资金使用审查机制，缩短赔付时间至7天内，建立交流协作和信息共享机制等。此外，该规定还强调应关注公众危机意识培养等。同年，金融稳定委员会（FSB）发布的《金融机构有效解决机制的核心要素》中的第八个要素即建立危机管理小组，参与主体与《有效存款保险制度核心原则》中的危机处置机构基本相同。2019年，IADI又出台了指导性文件——《存款银行在应急计划和全系统危机防范和管理中的作用》，以明晰原则六的具体标准。

美国经验

美国具有较丰富的银行市场退出经验，如：大萧条时期通过《格拉斯-斯蒂格尔法案》创设联邦存款银行;次贷危机期间通过《多德-弗兰克法案》强化联邦存款银行职能，优化问题银行处置路径。

美国应对突发事件下银行市场退出的方案主要有六种：一是分类处置问题银行，普通银行适用《联邦存款保险法》和《联邦存款保险改进法》，资产大于500亿美元的系统性银行適用《多德-弗兰克法案》，同时排除了农业信贷、家庭信贷等互助性银行。二是设立专门金融机构办公室，负责定期监测系统性银行风险，实施针对系统性银行的具体处置方案及与域外监管机构合作。三是设立生前遗嘱，即系统性银行需定期向美联储提交处置计划，包括核心业务与资产情况、风险管理情况、危机应对预案和届时具体退出路径。四是调整存款保险额度，次贷危机时美国依据《2008年紧急经济稳定法案》，大幅提升存款保险限额至25 万美元，以稳定市场信心。五是建立多元退出路径，除了救助、收购与承接、清算破产等方式外，美国还建立了过渡性银行等退出路径，具体处置手段除了常规的拍卖变卖、债转股等以外，还有注销次级债等方式。六是秉持成本最小化原则，即敢清算、慎重整，鼓励在接管前早期介入，防患于未然。受伊利诺斯大陆银行重整案和雷曼兄弟破产事件影响，美国处置问题银行时一旦发现其不符合拯救价值就果断清算，仅在成本最小化时才进行破产重整。

次贷危机影响减弱后，特朗普政府颁布了一系列金融改革法案、行政令等，逐步削减联邦存款银行对系统性银行的有序清算地位和对生前遗嘱的审查权力，彰显了特殊时期与一般时期不同的处置思路，旨在保障处理系统性银行破产时的公平性、确定性与效率，争取打破“大而不倒”的僵局。

我国银行市场退出机制的完善

确立银行市场退出的四大原则

合法性原则。鉴于银行市场退出的重大影响和破产过程中公权力深度参与等特点，在银行市场退出尤其是破产的系列过程中必须有明确的法律授权，任何主体不得享有法外特权。

适当干预原则。在银行市场失灵时，需要国家公权的适度干预，但要兼顾成本最小化与利益最大化，使得银行市场退出带来的损失小于不退出的成本支出，尤其须慎重使用公共资金，力图达到“帕累托最优”。

高效及时原则。为及时阻断银行系统风险蔓延，应在有限时间内选择最佳时点作出关键决策、实操方案并迅速执行，这是问题银行退出必须遵循的目标指向。

公平、公正、公开原则。银行市场退出是一次敏感时期的利益分配，只有公平公正处理债权债务，及时公开关键重要信息，才能最大程度地避免挤兑风险和系统性风险。

构建规范化、多层次的银行市场退出机制

建议在现有《企业破产法》之外单独制定《银行破产法》，为银行的市场退出提供明确的法律依据。例如，在申请条件上，除引入监管性标准外，还要为特殊情况（如突发公共事件时期降低监管性标准、延后申请破产日期等）提供法律依据和一定空间;在参与主体上，要对中国人民银行、法院、银保监会、存款保险机构之间的权责进行明确划分，逐步提高存款保险机构处置问题银行的权限，逐步明确角色定位，尤其在银行大规模倒闭事件下，对于提高银行处置效率具有重要意义。

依据商业银行的资产负债规模标准对问题银行分类处置。对于国有控股银行、股份制银行以及达到标准的大型城商行施行生前遗嘱制，定期由银保监会与存款保险机构审核，提高大型问题银行的危机意识、风险处置与应变能力;而对于未达到标准的城商行、农商行、村镇银行、信用社等，应畅通破产路径，快速、高效、有序地处置并退出市场，防止风险蔓延。

区别不同时期，对问题银行区分处置。有别于一般条件下优先选择主动纠偏的兼并、收购和重组等市场退出方式，特殊情况下（如突发公共事件），对问题银行的接管、重整、清算标准的适用应在法律授权范围内予以适当放宽，适当引导并购、重组，并对存款保险基金保费与赔偿限额进行调整，清算要更快速且有序，并更关注公众意识和情绪的走向。

完善银行市场退出的相关程序

依据银行市场退出的不同时期，在事前阶段，建议参照国际上的银行应急指导建议，结合生前遗嘱制度构建银行应急计划或危机管理计划，同时纳入金融突发事件下的监测预警、评估与评级、层级报告制度，在不同阶段采取相应预案，授权存款保险机构进行定期审查、测试与应急演练，同时还需法院、中国人民银行、财政部、银保监会、存款保险机构多方联动，对应急计划的范围、架构、程序、恢复和解决计划、系统应对、通信传导、跨境安排进行把脉，期间要注意宽严相济，兼顾实质和形式审查。

在事中阶段，决策方面应迅速组建危机银行管理小组，对问题银行进行集中化、系统化、科学化处置。首先，在既有的金融突发事件领导小组下设专门的危机银行管理小组，从各联动部门抽调人员，并吸收专家学者和优质破产管理人参与，建立交流协作和信息共享机制，对问题银行市场退出路径和具体方案进行依法决策，如选择并制定并购、重整、清算等退出方案，采取拍卖变卖、债转股、实施债权减记和转换、注销次级债、设立过桥银行、临时国有化等举措。其次，在执行方面，由银保监会和存款保险机构领衔对问题银行清产核资后，依据危机管理计划并结合实际情况迅速处置，一旦符合破产条件立即申请破产并制定合理的赔付方案，优先对个人储户赔付，稳妥做好债权保障和经济稳定工作。最后，在监督与救济方面，既要做好问题银行处置过程的信息公开，又要对处置过程进行跟踪、督促、纠正和问责，如存款保险资金的使用、处置措施的事后审查等。

在事后阶段，一是要持续防控事态转好的问题银行和永久退出市场的问题银行的后续影响，防止事态反复;二是要持续关注权利保护和纠纷解决，如银行市场退出中国家公权紧急措施对私权造成的损害问题、对资源被紧急征用的补偿等;三是要对事前、事中到事后的应急管理机制、市场退出机制、具体调整措施以及相互间配合效果等进行全方位评估，充分吸取经验教训。

完善制度衔接并积累经验、培养人才

构建符合我国国情的银行市场退出体系还需做好《银行破产法》与其他制度的衔接，主要表征为银行市场退出的程序与国家重大金融突发事件、银行业突发事件的衔接。如银行破产标准变化与重大金融突发事件监测预警指标变动、评级级数的衔接;生前遗嘱与银行突发公共事件应对预案和其他突发公共事件预案的衔接;银行破产应急演练与突发公共事件应急演练的衔接;预警级别、风险等级评级与信息共享、层级报告的程度与频率的衔接。同时，还要考虑与央行货币政策、国际规则，以及银行系统内部的监测预警、压力测试和CAMEL评级体系的衔接等。

此外，还应注重对问题银行处置尤其是银行破产方面的经验积累与人才培养。有必要在现有的司法系统、银行系统、高校系统、管理人系统中建立一套完备的经验分享机制，同时挖掘、培养相关人才，打造一支专业过硬、经验丰富的法律和金融人才队伍，完善银行市场退出所需的后备人才保障。

（本文受福建省社科基金支持，项目编号为〔FJ2018B004〕）

（作者单位：厦门大学法学院）